食品安全領域企業“吹哨人”制度比較研究

□黃子晴 杜國明

[內容提要]2018年12月25日發布的《中國食品安全發展報告(2018)》表明,2017年發生的食品安全事件主要集中于食品生產與加工環節,發生量占總量的45.16%。作為食品生產的主體，企業是食品安全的責任者。借鑒美國1989年《吹哨人保護法案》及日本“內部告發制度”等其他地區先進的食品安全領域立法，我國逐步建立起食品安全有獎舉報制度，缺乏針對企業有獎舉報的規定。2011年以來各省市相繼出臺地方食品安全有獎舉報制度，但實際的實行情況卻差強人意。在食品安全頻發、國家倡導社會共治的大環境下，如何完善有獎舉報制度，特別是企業內部的“吹哨人”制度顯得格外重要。

杜國明(1972- )，男，華南農業大學人文與法學學院教授，研究方向：農林經濟管理和經濟法，本文通訊作者。

本世紀初，我國已陸續建立起食品安全舉報獎勵制度。2001年，國家工商總局、國家質檢總局以及財政部聯合頒布了《舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》。2002年，農業部印發了《農業生產資料打假舉報獎勵辦法》、國家質檢總局推行密碼舉報獎勵制度。2011年，國務院《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，隨后各省市相繼以地方立法的方式，確立了食品安全領域的有獎舉報制度。但實際上，各地方舉報獎勵制度的實施效果不盡如人意，本文嘗試結合社會共治下企業內部監管的重要性，探討有獎舉報制度的可完善之處。

一、社會共治背景下企業自律的重要性

2018年新修正的《食品安全法》第三條，將“社會共治”納入其中，不僅是政府“簡政放權”的體現，也是食品安全監管難的現實所迫。食品安全社會共治涵蓋四個維度，分別是政府、公民、企業以及傳媒。政府一直以來都是食品監管的重任之所在，一旦發生食品安全事故，人民群眾第一時間找的是政府，認為食品安全問題在于政府不作為，存在監管人員的一系列違法違規行為才導致食品安全問題沒有及時被發現。雖然，不能排除個別政府存在權利尋租、不作為的可能性，但食品安全問題的頻繁發生不能單純地歸責于政府。食品生產企業、經營者、運輸者等供應鏈上的企業，在生產經營領域逐漸形成的行業內部的“默契”，外人難以發現其中“貓膩”。[1]

《食品安全法》第110條，規定了監管部門履行監管職責的五種方式，包括現場檢查、抽樣檢查、復制賬本及相關票據、查封扣押等。從實踐的角度上看，因監管部門難以做到突擊檢查，企業為了應付監管部門的現場檢查，早已做好萬全的準備；即使監管部門突擊檢查，外人也難以看出到底該食品有沒有安全問題。2008年中國奶制品污染事件，三聚氰胺在該事件發生前并非奶制品檢測的成分，但奶制品行業，下至奶農、上至奶制品企業管理者，在奶制品中添加三聚氰胺以提高蛋白質檢測值早已成為公開的秘密。以及從2009年發現首例“瘦肉精”中毒事件后至今，幾乎每年仍能從市面銷售的肉類及肉制品中檢測出含有“瘦肉精”的成分，數十年來屢禁不止。

從我國所發生的食品安全事件，例如福喜變質肉、南京冠生園過期月餅、立頓農藥門、雙匯“瘦肉精”、鴻茅藥酒事件等等，越是大的企業越能在食品安全問題發生后迅速恢復生產經營。許多食品安全事件的發生并不能簡單地苛責于政府監管不力。

二、企業內部實施“吹哨人”制度的必要性

企業在食品安全治理中發揮著重要作用，那么在市場競爭如此激烈的今天，重點依靠企業社會責任感、提升企業道德來維護我國食品安全，不具有可行性和可靠性。因而，美國在食品安全領域提出了“吹哨人”制度。

“吹哨人”是幫助政府監察公共行為中的欺詐與不公，任何人若有理由相信他人涉及不當行為都可以向有關機關舉報[2]。“吹哨人”制度，通過對吹哨人的保護，鼓勵內部人員為維持社會公正站出來通過告密的手段揭露貪腐、密謀、不公等內幕。在食品安全領域，吹響企業內部哨聲的原因在于：

(一)信息不對稱

食品市場是一個高度信息非對稱的市場，生產者主動披露安全風險的概率極低，生產者、經營者、監管者與消費者相互之間存在嚴重的食品安全信息不對稱問題[3]。基于信息不對稱因素，有學者提出建立高效的信息披露制度，實現食品安全共治的信息共享[4]。但問題是，先不論信息披露的種類、方式，就信息披露的主體而言，信息的真偽由誰來甄別？企業作為信息披露的主體，信息的真實與否完全掌握在自己手上，監管部門甚至是公眾、行業協會難以鑒別信息的真實性。信息的真實還是要依靠企業自律，信息披露就容易陷入一個死循環，假的食品信息在市場上不斷循環。也有學者提出，全面建立食品溯源制度[5]。雖然對于較大的食品生產企業而言，可以建立一套自己產品的溯源體系，但對于中小型企業而言卻不太現實，需要依靠第三方食品溯源平臺。并且，目前食品溯源系統應用到小農生產還不太切實際。

因而，由企業內部工作人員吹響哨聲具有一定的合理性。內部工作人員能掌握企業內部信息，可以最大限度地進行信息披露。同時，與食品溯源制度的目的相近，企業“吹哨人”制度的目的也在于監管企業生產與經營，食品溯源從正面進行監管，而“吹哨人”制度從反面進行監管，二者可以相互補充。

(二)內部人員更易于掌握切實的證據

目前，依靠監管部門的監管模式無法解決食品生產過程監管問題，但企業內部工作人員可以在日常生產過程中，發現違法違規的生產行為，接觸到相關證據。例如，上海福喜變質肉事件；擁有200多家分店的面包店金鳳成祥，將應下架的糕點重新上架銷售；北京市漢麗軒烤肉存在的種種亂象，均是由記者應聘到該企業工作時臥底發現的。觸目驚心的食品安全問題的背后，幾乎每次都是記者的臥底揭開真相。臥底企業的記者，還有另一重身份，那便是企業的內部員工。顯而易見，企業內部的工作人員，更易于掌握內部信息，并且收集到切實的證據。

食品安全領域的社會共治，需以轉變監管部門權力本位為起點，權力本位的體制不利于激發社會公眾的舉報積極性[7]。同時，企業在食品安全治理當中肩負著重要的責任，而單純依靠企業道德來維護食品安全并不實際。因而，建立健全企業內部“吹哨人”制度顯得十分必要。

(三)企業更易于操控輿論

理論上講，規模越大的食品生產企業，一旦發生食品安全問題，涉及的范圍越大，并且越容易被監管。但事實恰恰相反，資本越是雄厚的企業，公關團隊越強勢。在食品安全問題上，公關意味著掩蓋事實，逃避責任，危害的是人民大眾的健康。

(四)行業保持緘默

行業內部形成一定的生產經營“默契”，企業選擇默不作聲，是食品安全問題頻發的又一重要原因。食品生產企業使用變質、過期原料，對有安全問題的原料視而不見，“照單全收”。問題奶源、含有“瘦肉精”的生肉、農藥含量超標的茶葉等，加工企業在收購前通常會進行安全監測。發現問題，企業選擇盡可能地逃避監管，讓監管部門查不到、罰不到，而不是拒絕使用問題原料。歸根到底，是企業責任感的缺失，也是處罰不夠嚴厲的體現。

監管部門監管難、企業運用雄厚的資本操作社會輿論以及行業內部的默契，都給食品安全問題治理、預防帶來了困擾。國家以立法的形式提倡食品安全社會共治，平衡各方主體間責任，監管人員不可能每時每刻盯著企業每一道工序；信息不對稱，也阻礙了除企業外的其他主體參與到食品安全監管中來。因而，促進信息流通，生產經營食品企業在其中發揮著重要的作用。提高企業責任感，企業自律才能從根本上防止食品安全問題的發生。

三、國內外有獎舉報發展趨勢

美國“吹哨人”制度建立得比較早，起源于1963年《欺詐聲明法》，該法賦予舉報人可以通過訴訟方式獲得利益的權利；1978年《文官改革法》注重對舉報人的保護，規定禁止對檢舉揭發的文官打擊報復；1989年《吹哨人保護法案》以及2002年《沙濱法案》。日漸完善的美國“吹哨人”制度中，對吹哨人的保護也在日益嚴謹與周全。吹哨人不僅不會受到泄密的指控，同時，法案規定司法機構應該為他們及他們的家人提供各種保護。我國自本世紀初，借鑒美國、日本的相關制度，逐步建立起符合我國特色的食品安全有獎舉報制度。接下來，將在獎勵方式、物質獎勵以及對舉報人保護方面進行對比，總結出“吹哨人”制度在這三個方面的發展趨勢。

(一)專門立法

制定專門的吹哨人保護立法的國家起初只有五個，分別是美國、以色列、英國、南非、新西蘭。隨后，大量國家開始對吹哨人保護進行專門立法，例如日本、加拿大、荷蘭、韓國、愛爾蘭、匈牙利、比利時、澳大利亞、斯洛文利亞等。雖然并不全是對食品安全舉報人進行單獨立法，但卻同樣適用于食品安全領域。

2018年據日媒報道，雖然日本的現行制度禁止企業對舉報人采取報復措施，但日本一些企業對告發其違規行為的內部舉報人仍然實施解雇或降職等報復性行為。日本政府正討論對此類企業實施行政和刑事處罰，同時，日本正力爭通過完善舉報人保護制度，讓舉報人能夠無后顧之憂。因而，“吹哨人”制度的核心與關鍵在于對吹哨人的保護設計，鄰國日本正加大對舉報人的保護立法。

我國目前尚未建立起專門的吹哨人保護，不難看出，建立專門保護法案并日益加大對舉報人的保護將成為未來的發展新趨勢。

(二)舉報方式

日本內部告發制度規定了較詳盡的舉報方式，分別為1.顯名舉報；2.匿名舉報；3.通過匿名信或者電話方式舉報；4.以匿名的方式向競爭對手、新聞機構等將給其帶來利益的機構通報。

我國各地方均規定了來訪、電話、短信、電子郵件等多種舉報方式，但對是否允許匿名舉報則規定不一。例如，《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》第9條，將匿名舉報排除在外，舉報獎勵僅限于實名舉報。《北京市食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》第7條，原則上應實名舉報，匿名舉報也可以。《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》第12條，舉報應為實名舉報；匿名舉報者經查明真實身份后可以給予獎金。

我國各省市食品安全舉報獎勵制度中，對于是否允許匿名舉報大致歸納為：1.必須實名制舉報；2.鼓勵實名舉報，但匿名舉報也可以；3.應當實名舉報，匿名舉報者須查明真實身份。對隱名舉報尚未規定。

(三)物質獎勵

美國“吹哨人”制度規定，當司法部接收到舉報人的舉報信息后，司法部在規定的時間內展開調查并決定是否起訴。起訴后，舉報人至少可以分到賠償額的15%-25%。

我國各省市獎勵標準以罰沒入庫金額的比例為主，比例按照5%、3%、1%三個級別計算。在原本處罰力度就不高的前提下，再以極低的比例進行計算獎勵金額，導致的結果是獎勵金額對潛在舉報人的吸引力太小[8]。例如，廣東省、北京市物質獎勵最低300元，最高獎勵30萬元；江蘇省是最低獎勵50元，最高獎勵5萬元；廣西壯族自治區對最高獎勵沒有限制。除了規定具體金額外，還有按貨值計算的，如天津市最低獎勵按照貨值的1%。相較之下，國內對于舉報獎勵金額的計算基礎以及比例存在不合理之處，獎勵金額過低。

(四)“吹哨人”保護

美國《吹哨者保護法案》對吹哨者的保護在三個方面：1.人身保護。此種人身保護目的在于訴訟能正常進行，類似于一種保護證人的方式。2.就業保護。內部舉報者不會因為舉報行為而受到企業的歧視等不公對待。3.免責保護。舉報單位的不當行為，不會因此受牽連而承擔刑事、民事責任。反觀我國各地方對食品安全有獎舉報人的保護規定，顯得有些簡陋，局限于對舉報者的身份信息以及舉報信息的保密工作。例如，保密范圍較廣省份屬浙江省以及陜西省，對舉報人的所有信息進行保密；湖南省規定對“舉報人要求保密及可能對舉報人權益造成損害的內容”進行保密；河北省則規定“省舉報中心建立保密制度，規定管理舉報材料和記錄，未經舉報人同意不得將其公開”。上述各省為較典型的對舉報人信息保密作出較廣泛保護的規定，大多數省市食品安全有獎舉報辦法中，更多的是對舉報人的“姓名、身份、居住地及舉報信息”進行保密規定。

對于違反保密責任的后果，美國《吹哨人保護法案》還規定了對泄漏舉報者個人信息的人員，最高可判處10年監禁。廣東省于舉報獎勵辦法第九條第六款規定，“未經舉報者同意，不得以任何方式公開或者泄露舉報者有關信息，違者應當承擔相應法律責任。”此規定不僅將行政機關作為約束對象，且將相關新聞傳媒等可能知悉該信息的其他人、機構囊括其中。對于違反保密責任的后果規定，存在以下三種情形：1.依法追究相應法律責任；2.無規定；3.視情節輕重給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

無論從舉報方式、物質獎勵還是舉報人保護三個方面，我國各地方立法規定地都過于籠統，且具有明顯的滯后性。當前互聯網發展迅猛，電商、跨境電商發展迅速，各地規定不統一。物質獎勵依據罰沒入庫金額計算，但問題是行政處罰的罰款金額尚存在不合理之處。目前，國內對于舉報人立法規定沒有進行專門立法，且現有立法過于簡陋，許多問題沒有涉及。違反規定由誰實施處罰？訴訟還是行政處罰？處罰的依據又是什么？對約束主體有多大威懾力？一系列問題自出臺至今都沒有后續補充性規定予以規制。

四、現有制度可完善之處

2011年，國務院頒布《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》至今，國家仍未出臺一部專門的、統一的關于食品安全有獎舉報的法律法規，各省市地區分別立法，存在較大差異。同時，我國至今沒有真正確立“吹哨人”制度，甚至沒有一款專門的、針對企業內部工作人員舉報的法律條款。雖建立了類似的有獎舉報制度，但沒有專門對企業內部員工舉報的規定，忽視了企業內部員工在食品安全預防上的重要作用，而是將舉報人范圍擴大到一般人，體現了對企業內部舉報人的保護不足。本文從舉報方式、舉報人獎勵以及“吹哨人”保護三個方面考量，嘗試提出目前我國舉報人獎勵制度中可進一步完善的地方。

(一)有獎舉報的方式

相較于美國等存在較大文化差異的西方國家而言，借鑒同樣受儒家文化熏陶的東亞國家更具有借鑒意義。日本舉報者舉報方式包括顯名舉報、隱名舉報及匿名舉報三種。舉報人決定舉報違法違規行為后，在考慮以何種方式進行舉報時，通常首先排除的是顯名舉報。顯名舉報對于舉報者而言風險大，舉報人迫于可能招致的輿論壓力、被舉報者報復等未來生活壓力的考慮，往往更傾向于能稍微掩蓋自己身份的方式進行，除非舉報的目標企業有曾引發食品安全事件的歷史。因而，隱名舉報與匿名舉報應當被允許且提倡。

1.隱名舉報。隱名舉報是指舉報人在舉報時形式上匿名的，但實質上是顯名的。接收舉報信息的機構可以通過一定的方式證實舉報者的身份，并且有義務將其保密。我國于2002年就開始推行隱名舉報方式——密碼舉報，為嚴厲打擊制售假冒偽劣產品違法行為，當時國家質檢總局鼓勵公民積極舉報，推行密碼舉報方式[9]。綜觀我國各地方食品安全有獎舉報的立法，河北省在頒行《食品藥品有獎舉報辦法》后，為貫徹該辦法的施行，印發了《河北省食品藥品舉報獎勵資金管理辦法》，屬于為數不多將密碼舉報制度明確規定的省份。其他各省市依然傾向于顯名舉報。目前，對于舉報者保護的不足，以及對舉報行為獎勵金額標準過低，顯名舉報是對食品安全舉報行為的一個阻礙[10]。特別是隨著互聯網技術的發展，越來越多的網絡運營商為了網絡運營需要，逐步推行實名制登記，如微信、微博、支付寶都已強制進行實名制登記。允許通過微信公眾號、微博等進行線上舉報，只有特定的機關和主體能通過技術手段查實舉報者身份，這也屬于隱名舉報的范疇。并且在目前的訴訟活動中，微信截圖、微博截圖已經具有一定的證據能力，并被法院所采納。

2.匿名舉報。舉報者內心仍無法確信自己是否能因為即將作出的食品安全舉報行為而幸免時，政府有必要設立匿名舉報制度并予以貫徹。首先，食品安全的監管主體。雖然現在提倡構建食品安全社會共治概念，但是食品問題的監管責任主體依然在政府。舉報人進行食品安全舉報是提供線索、提供證據，是為了揭露出政府看不到的“內幕”，而不是履行監管職責，不應該將監管責任轉移到舉報者身上。其次，為方便后續查證需要。有學者反對匿名舉報，是因為匿名舉報不利于后續進一步偵查活動，無法聯系到舉報人[11]。但是設立有獎舉報制度的目的，不能簡單地與犯罪偵查相提并論。況且，對于匿名舉報的要求可以在法律法規中詳細地予以規定，而不是禁止一切匿名舉報。最后，反對匿名舉報，堅持顯名舉報，需要有足夠完善的保護機制來支撐。既反對匿名舉報，也不重視舉報者的保護，“吹哨人”難以在食品安全問題治理中發揮其應有的作用。

(二)舉報的獎勵

就物質獎勵而言，我國各省市獎勵標準以罰沒入庫金額的比例為主，少數存在按貨值計算的規定。根據《食品安全法》第九章具體規定了各類違反該法的法律責任及需要承擔的行政處罰金額。其中，處罰金額計算除了具體規定上下限額外，部分處罰金額是按照貨值來計算的。從各省市設置的最低獎勵限度上看，按照罰沒入庫比例計算的獎勵金額設置過低。

再者，一般舉報人與企業內部舉報者的舉報獎勵應當予以區分。企業內部員工所掌握的內部信息往往更真實，掌握的證據也較完整，畢竟作為內部員工，冒著極大的風險，不掌握切實證據，不會輕易地走上舉報的道路。因而，提高最低限額，取消最高限額，再制定科學的獎勵標準，綜合舉報人舉報信息的價值計算獎勵金額，才能更好地激發“知情者”的舉報熱情。

就精神獎勵而言，食品安全問題涉及到社會民生，一旦發生嚴重的食品安全問題，將波及整個社會經濟，且對公民健康造成不可逆的危害。因而，食品安全問題關鍵在預防。對于舉報者而言，社會并沒有形成舉報違法違規食品生產經營行為為榮的觀念，舉報者在舉報前還要再三猶豫，萬一自己的信息被公開，除了有可能遭受企業的報復外，還存在接受社會輿論批判的聲音[12]。但根據價值位階理論，舉報行為的出發點是為了社會正義、最廣大人民的根本利益，是值得社會鼓勵的事情，為何不能積極營造社會舉報食品安全問題為榮的價值取向，例如通過設置精神獎勵，認可那些曾經為食品安全問題做出過貢獻的群體，通過新聞媒體進行報道，鼓勵社會大眾參與到食品安全社會共治當中來。

(三)“吹哨人”保護

當前我國各省市對舉報人的保護仍停留在舉報者身份、舉報信息的層面，對將來就業、民事責任等尚未列入法律保護的范疇。美國對“吹哨人”就業保護的內容在于禁止企業解雇、擠兌等不公平對待，但參考我國勞動法實施的情況，在勞動者與企業進行勞動爭議訴訟，勞動者回歸原企業后，并不利于勞動者在該單位的正常工作與生活。因而，對于“吹哨人”的就業保護，應當給予“吹哨人”一定的選擇權。“吹哨人”可以選擇繼續留在被舉報企業工作，也可以選擇向企業索要一定的經濟補貼后離開該企業。

民事責任的免除。對于普通員工而言，當企業發生食品安全問題遭到行政、民事、刑事責任追究時，普通員工不會成為民事責任的賠償主體。因而，民事責任的免除，針對的是部分知情的董監高而言。董監高作為企業內部掌握重要信息的人員進行舉報，可能會違反保密義務、可能會被企業以損害企業聲譽為由的訴訟而承擔民事責任。因而，通過法律規定來免除內部“吹哨人”的民事責任，即使在身份被暴露后，仍能消除后顧之憂，方能最大限度地激勵內部員工參與到舉報行為中來。

五、結語

新修正的《食品安全法》加大了對食品安全問題社會共治的重視，提倡政府、生產者、經營者、消費者、協會、媒體等都加入到食品安全預防的行列中來。相較食品安全立法完善的鄰國日本，我國對于食品安全方面立法仍不足以維護國內的食品安全。食品安全問題的癥結在生產者、經營者，生產者、經營者的主體是企業，誘發企業不顧食品安全生產的動機在于利益。要治理食品安全問題，重點在企業，除了加大懲罰力度進行威懾，讓問題企業從食品安全事件中從此一蹶不振、警醒同行外，更重要的是找到突破行業默契的突破口。這個突破口最適宜從企業內部開始，讓“吹哨人”制度得以建立，目的不在于打破企業內部的信任感，而是筑起國民對國內食品安全的信任感。國內各省市建立的食品安全有獎舉報制度還過于粗糙，并且尚缺乏專門以內部員工為對象的獎勵、保護規定，難以更有效地激勵企業內部員工進行舉報。在食品安全問題面前，沒有人可以獨善其身，因此，我們不能僅僅寄希望于企業道德的提升來保障我們的食品安全，我們需要更為細致的法律保障來激勵內部舉報人、規制企業生產行為。