當前南陽市特色小鎮存在的問題與對策

文/鞠端（中共南陽市委黨校）

特色小鎮與傳統行政意義上的鄉鎮有所區別，是一個特定經濟區域，是以產業為核心、以項目為載體、生產生活生態相融合、具有獨特精神氣質與文化風味的特定經濟區域。建設特色小鎮，是新型城鎮化建設體系中的重要組成部分，是落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的重要舉措，是推進產業結構轉型升級的有效路徑，是統籌城鄉經濟協調發展的重要抓手。

一、南陽市特色小鎮現狀分析

南陽市作為中部農業城市，城鎮化率低于全國平均水平，也低于河南省平均城鎮化率。南陽市農村人口多，鄉鎮數量多，縣域經濟比較活躍。在河南省203個國家級重點鎮名單中，南陽市占了19個，是河南省重點鎮數量最多的省轄市。南陽市發展特色小鎮有一定的先天優勢和基礎：1.文化底蘊深厚。南陽地處中原，歷史悠久。楚文化、漢文化、三國文化、“南陽四圣”家喻戶曉，不少鄉鎮都有一定的人文歷史。2.自然資源豐富。南陽地區地理環境為盆地，處于漢水上游，淮河源頭，北有伏牛山，東有桐柏山，同時也是南水北調中線源頭，境內水系豐富。3.特色產業鮮明。南陽的特色產業相對比較集中，且在全國影響力穩步增強，如西峽的香菇、獼猴桃、山茱萸，石佛寺的玉石，穰東的服裝，石橋的月季，鎮平的金魚等在全國都有一定知名度和市場份額。4.經濟實力雄厚。南陽市不少鄉鎮自古以來就是商旅重鎮，經濟比較發達。其中3個國家級特色小鎮，在南陽市200余個鄉鎮中總體經濟水平排名靠前。

住建部先后公布了兩批特色小鎮名單，全國共有403個，河南省有15個入選，其中南陽市就占了3個，第一批為西峽縣太平鎮，第二批為鎮平縣石佛寺鎮和鄧州市穰東鎮。南陽市在特色小鎮的規劃、建設與發展中已經處于河南省的前列。自2016年中央提出要培育特色小鎮以來，南陽市委、市政府高度重視，先后出臺了《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》和《南陽市特色小鎮創建細則》，提出要在兩年內建成15個左右市級試點特色小鎮，并要求所有特色小鎮都要按3A級以上旅游景區標準建設。

南陽市特色小鎮具有以下幾個特征。1.產業支撐。產業是特色小鎮的核心，特色小鎮一定要有支柱產業，支柱產業要具有一定的特色，具有一定的規模，能夠形成比較完整的產業鏈。太平鎮的特色農業是山茱萸，年產5000噸、產值2億元；石佛寺的特色是玉雕產業，其是全國最大的玉雕產品加工銷售集散地，產品銷往國內外；穰東鎮的特色是服裝產業，服裝銷往西安、武漢等30多個大中城市。2.美麗宜居。三個特色小鎮依托自身的資源和條件，加強城鎮和社區規劃，注重生態保護和環境治理，規范整體布局；注重傳統文化與現代社會相結合，經濟發展與環境保護協調發展。太平鎮利用天然的自然資源，開發旅游業，全年接待游客30萬人次以上，實現旅游收入超過5000萬元；鎮平縣注重產業與文化結合，是全國特色景觀旅游名鎮。3.示范引領。特色小鎮的發展對周邊農村、縣區經濟發展示范帶動作用明顯。不僅促進了鎮區的繁榮，而且帶動了全鎮農民經濟收入的提高，從而使整個鎮的經濟實力都名列前茅。太平鎮特色產業山茱萸給農民帶來的收入占了總收入的60%以上；石佛寺鎮從事玉雕產業的人員5萬余人，各類玉雕加工企業(戶)有1萬多家；穰東鎮的服裝產業帶動了周邊4個縣市區50多個鄉鎮2萬多農戶從事服裝加工。

二、南陽市特色小鎮建設存在的主要問題

黨的十八大以來，南陽市鄉鎮經濟快速發展，鄉鎮面貌也得到了較大改善，部分鄉鎮已經初步有了小城市的雛形，城鄉差別在不斷縮小。大多數鄉鎮在規劃上、管理上、環境上、交通上、產業上都有了一個明顯的提高，但是與國家要求的特色小鎮的條件相比還有一定的差距。國家級特色小鎮有5個要求：特色鮮明的產業形態、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的體制機制。針對特色小鎮的5個要求，結合南陽市已經當選的3個國家級特色小鎮和正在發展和培育的特色小鎮具體實際情況分析，當前南陽市在特色小鎮培育方面存在以下問題和不足：

（一）特色產業有待加強

特色小鎮最關鍵的特征體現于“特”字上，“特”又表現在產業上，特色產業一定要突出。不僅要求產業有特色，而且要求產業做精、做強，具有一定的輻射帶動作用。南陽市一些鄉鎮產業已經初具規模，有一定的影響力，并且能夠輻射帶動相當農村居民脫貧致富，但是距離做精做強還有一定距離，特色產業需要進一步培育和加強。產業結構相對單一。主打產業與其他產業在產業融合方面力度不夠，經濟發展有短板，導致特色產業不強，相關產業不大。以特色農業為主要產業的鄉鎮旅游業不強，以旅游業為主的鄉鎮商業不強，以商業為主的鄉鎮旅游業不強。產業集聚程度不夠。地方政府往往更重視的是產業的發展，產業進集聚區，這在一定程度上造成相近產業的分散。產業鏈有待延伸。當前南陽市大多數鄉鎮特色產業處于產業鏈的底部，特色農產品以初級加工為主，特色旅游產業以休閑旅游為主，特色商業以低附加值的商品為主，整個產業鏈需要進一步延伸、提高。

（二）宜居環境有待提高

美麗鄉村建設促使南陽市鄉鎮面貌煥然一新，上了一個新的臺階。各個鄉鎮在道路建設、主題廣場、公園綠地、住宅建筑等方面投入了一定的資金，居民生活環境有所改善，生活條件有所提高，生活質量有所提升，但是整體宜居環境還有待進一步提高。對環境因素不夠重視，過分考慮經濟因素。建筑風格和布局缺乏典型特征。住宅小區建設和商業開發缺乏地域特征，同質化現象嚴重，新建住宅小區入住率較低。居民居住環境不均衡。新開發的社區和街道環境相對較好，公園、綠地、健身器材配套一般能夠到位，而老舊街區生活環境改善不明顯，綠化、垃圾處理、公共衛生依舊薄弱，與宜居環境標準仍有一定差距。

（三）特色文化重視不夠

南陽市擁有悠久的歷史，有深厚的文化積淀。文化是南陽市特色小鎮發展的重要財富，不少鄉鎮都有一定的人文歷史，對于文化需要進一步挖掘、整理和繼承，把文化同特色產業融合起來，共同發展。但是在以經濟建設為中心的發展過程中，鄉鎮政府大多重經濟建設，輕文化建設開發；重思想道德建設，輕歷史文化教育；重文化宣傳，輕產業融合。在發展過程中，對于傳統文化重視不夠，文化保護意識不強，對有一定歷史價值的住宅、自然景觀保護不力，大拆大建；對于現代公共文化傳播方式有限，途徑單一，傳統標語、條幅、展示板依舊是主流，容易導致教育宣傳停留于表面，文化培育不深入。

（四）服務設施有待完善

黨的十八大以來，南陽市大多數鄉鎮在基礎設施方面都有了長足的發展，基本形成相對完善的公共服務設施體系。城鎮自來水符合衛生標準，能夠做到自來水入戶；垃圾定時定點清運，鎮容鄉容干凈整潔；公共綠化率不斷提高，人均綠地面積增加。但是在公共服務設施建設方面還需要進一步完善，提高服務設施標準，提高公共服務質量。突出表現為服務設施不完善，服務質量不高。不少鄉鎮缺乏公共衛生間，居民如廁不方便，衛生系統需要進一步改造和完善；道路停車設施不規范、不完善、不便捷，有待于進一步規劃和規范。教育、醫療、文化、商業、電信等公共服務還難以做到全覆蓋，服務設施相對陳舊，服務理念相對落后，服務態度有待進一步提高。

（五）體制機制缺乏創新

南陽市是農業城市，農村人口多，經濟基礎薄弱，相對于沿海地區有些保守，體制機制不活，創新能力有限。創新，是習近平總書記治國理政的核心理念之一，是經濟社會發展進入新常態的寶貴財富。在發展理念上，以經濟建設為中心已深入人心，可持續發展、綠色發展進展緩慢，協調發展能力薄弱，開放發展、共享發展意識不強。在金融機制上，財政收入有限，投資渠道窄，金融手段有限，主要依賴于政府投資、招商引資和房地產開發，容易導致特色小鎮培育房地產化。在管理體制上，依賴于傳統行政管理體制，鄉鎮層級的政策創新、社會管理服務創新匱乏，在社會管理服務設施、程序、質量等方面與城市依然有不小的差距。

三、培育特色小鎮的對策與建議

特色小鎮的培育建設有三個基本原則：堅持突出特色、堅持市場主導、堅持深化改革。培育建設特色小鎮是一個系統工程，是衡量政府治理效能的重要載體。

（一）規劃先行

特色小鎮建設，對于鄉鎮地方來說，是關于今后甚至相當長時期內的百年大計，是能夠直接引領和造福周邊群眾生活的大事，投資數額較大，規劃設計應當慎之又慎。特色小鎮的建設，需要高標準規劃，無論是功能布局、環境規劃、建筑設計，還是生活設施、管理服務，既要立足于鄉鎮實際，又要著眼于未來發展。

通過規劃提升特色優勢。“找準特色，凸顯特色，放大特色，是特色小鎮規劃建設的首要任務。”[1]一是立足當地，挖掘歷史，搜集、整理、深入研究，用好用足方方面面的歷史文化資源。二是立足產業，做大做強。充分發揮特色產業優勢，把特色產業做到規模化、品牌化、標準化，同時加強產業集聚，推動產業鏈的延伸。三是立足當前，謀劃未來。把特色小鎮的培育建設同新技術、新產業、新業態的發展密切結合起來。適當規劃和依托南陽理工學院、南陽師院，結合南陽創業大街等，創建高新技術相關的特色小鎮，彌補南陽在這一方面的空白。通過規劃找準功能定位。特色小鎮的規劃要與市、縣、鎮的發展規劃相匹配，要立足于市縣的長遠規劃，結合鎮的長期規劃，參考周邊鄉鎮的產業結構，發揮自身的優勢產業，確立核心產業。以特色產業為主，兼顧旅游、休閑以及高新技術產業。通過規劃提高建設標準。特色小鎮建設不是大拆大建，不是房地產開發，而是在保護原有住宅建筑的前提下，盡量不破壞原有的自然生態，對原有社會功能的一種提升。特色小鎮的建設標準應當高于一般城鎮，在道路交通、環境美化、公共服務、網絡通信等方面不低于現有的城鎮標準。

（二）政府引導

特色小鎮的培育和建設，不是形象工程，不是政績工程，政府不是投資的主體，但政府的作用不能忽視，政府的引導作用同樣重要。地方政府主要是通過小鎮規劃、基礎設施建設、政策制度保障等來發揮引導和服務功能。

制定發展規劃。制定并監督特色小鎮發展規劃的實施，投資并完善特色小鎮基礎設施和公共服務設施建設，協調區域內各功能區域聯系。

提供政策保障。在建設用地方面，優先保障特色小區的土地供應，在土地置換方面給予一定政策傾斜。在招商引資方面，特色小鎮的優惠條件不低于產業集聚區的標準。在人才引進方面，特色小鎮是重要的引進人才的平臺，對于引進的各類人才和項目均優先享受南陽市委、市政府相關規定的各項優惠政策；對高端人才、特殊人才，可以采取特事特辦；將引進人才同現有各類人才與特色小鎮發展整合起來。在社會治理方面，堅持政府、企業、社會共同參與。提供財政支持。特色小鎮建筑投資數額較大，應當以企業作為參與主體，政府給予一定財政支持。政府以政策為引導，吸引社會資本、各類基金、銀行參與，特色小鎮配套基礎設施建設、公共服務設施建設等采用政府和社會資本共同合作的模式。對于入駐特色小鎮的企業和參與建設開發的企業，給予一定的稅收優惠和貸款貼息。

（三）產業主導

特色小鎮的培育，必須同產業規劃統籌考慮，特色小鎮的可持續發展，一定要有產業的支撐。特色小鎮培育建設的主流方向，不應當是旅游小鎮，而應該是產業小鎮，而且是高端產業小鎮，尤其是南陽市相對空白的金融小鎮、科技小鎮、體育小鎮等。

要突出特色產業。培育特色小鎮，最關鍵的是推動特色產業的發展，形成特色經濟。在特色小鎮的特色產業培育和發展過程中，積極引入市場要素，把特色產業做精做優；要開闊思路，把特色產業做深做透；要圍繞特色優勢，把特色產業做大做強。在產業鏈方面，“或建新鏈條，或做強鏈條，或補足鏈條，或延伸鏈條，努力把產業鏈的觸角延伸到方方面面。”[2]

要促進產業融合。特色小鎮依賴于特色產業，但又不能僅僅依靠于特色產業，在特色產業的基礎上，促進其他產業的發展，促進其他產業與特色產業的融合，從而使特色小鎮發揮更大的經濟效益和社會效益。當前大多省市在特色小鎮培育的規劃中都強調要與旅游業結合，但在實際中又不能僅僅局限于旅游業。以南陽市為例，可以把生態農業、加工制造業、旅游業等融合起來，把特色產業做深做透。

（四）社會參與

特色小鎮的培育要依靠社會化方式運作，企業是主體。吸引社會資本的參與，是解決特色小鎮資金來源、解決特色小鎮誰來建設的關鍵問題。社會資本參與的優點在于，企業可以根據自身的產業優勢、市場定位和發展規劃，與特色小鎮建設融合發展，這樣既能保證特色小鎮建設的資金投入問題，又能保證小鎮的健康持續發展。

社會參與開發。特色小鎮的建設需要投入大量資金，少則數億元，多則數十億元，需要政府、企業和居民的共同努力。各種基金、企業、民間資本、銀行信貸都可以成為建設特色小鎮的資金來源，可以優先采用龍頭企業帶動或企業組團模式。

企業參與建設。企業是特色小鎮建設的主體。一是依托大型企業，主導建設開發特色小鎮。優先考慮當地龍頭企業或者國內外知名企業參與，例如內鄉牧原、宛西制藥等。二是通過招商引資。特色小鎮的入駐企業不同于產業集聚區，偏重于文化特色、科技水平、人才資源、金融資本，企業競爭力強，項目成長性好，輻射帶動性強，具有可持續性。

居民參與治理。特色小鎮的治理需要政府、企業、社會組織、小鎮居民等主體共同參與。當前，部分特色小鎮的建設管理模式是管委會的形式，通過管委會提供“店小二”式的服務，實質上依舊是“政府建設+企業投資+市場招商”的產業集聚區管理模式。完善特色小鎮管理機制，實施多元治理，可以成立特色小鎮治理委員會，擴大企業、居民在小鎮治理上的話語權。

（五）創新驅動

創新是引領發展的第一動力。特色小鎮的產生是創新的成果，特色小鎮的發展也依賴于創新。

觀念創新。特色小鎮不是行政建制鎮，也不是開發區和產業園區，因此不能用行政手段去推動，也不能用大開發的模式去建設。特色小鎮要立足于特色產業，不管是制造業還是服務業，也不管是文化還是旅游，其實都是產業，都必須有特色。在特色產業的基礎上，培育和建設地方品牌和亮點，無論是硬件設施還是文化氛圍，與原來相比都是一個大的提升。

產業創新。在經濟社會發展進入新常態的背景下，信息化與工業化、制造業與服務業深度融合，已經當選國家、省、市級特色小鎮要把原有特色產業做大做強，新建新規劃的特色小鎮要集中力量發展信息、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造和文化創意等新興產業和朝陽產業。

要素創新。傳統投資驅動發展模式注重土地、資源、資金等物質性要素的供給，而特色小鎮的發展，卻要求我們更多的關注科學技術進步、管理創新和勞動者素質提高等新型生產要素的供給。人才的引進是科技創新的前提，科技創新是產業發展的基礎，產業的發展是特色小鎮的靈魂，沒有特色產業的小鎮僅僅是一個產業集聚的園區。

制度創新。特色小鎮的發展過程中，一定要堅持政府引導、企業主體、市場化運作，讓市場發揮對資源配置的決定性作用。創新投融資機制，以企業和社會資本為建設主體，政府在土地、稅收、財政等方面給予適當優惠和補助。創新小鎮管理機制，政府、企業、社會組合和居民共同參與特色小鎮的治理。