淺析事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀及改進(jìn)建議

文/郭音（西安市豐慶公園管護(hù)中心）

事業(yè)單位是由政府設(shè)置的社會(huì)服務(wù)性組織，其經(jīng)費(fèi)來源是十分多元的。

以公園管護(hù)中心為例，作為公園綠化管理、保安保潔管理的負(fù)責(zé)單位，管護(hù)中心的經(jīng)濟(jì)來源是國有資產(chǎn)有償使用。

將公園周邊商業(yè)用房和園內(nèi)游樂設(shè)施進(jìn)行出租，每年收取租金后全額上繳財(cái)政，然后根據(jù)部分預(yù)算，財(cái)政撥付款項(xiàng)。由此可見，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作要符合政府的發(fā)展要求，根據(jù)規(guī)章制度保證單位內(nèi)部預(yù)算工作的規(guī)范性，同時(shí)要對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部的人力、物力以及財(cái)力進(jìn)行合理的分配，從而通過合理的預(yù)算安排，保證財(cái)政撥付資金的有效利用。

事業(yè)單位的全面預(yù)算管理是單位規(guī)范化運(yùn)行的關(guān)鍵，因此要完善事業(yè)單位全面預(yù)算管理，從源頭上管好、用好財(cái)政資金，促進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)職能的有效發(fā)揮。

一、完善事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部重要的財(cái)務(wù)工作，其主要發(fā)揮了成本管控及資金管理、控制的職能作用。因此，完善事業(yè)單位全面預(yù)算管理是提升事業(yè)單位成本管控質(zhì)量的前提，也是優(yōu)化事業(yè)單位資金管理模式、保證資金管控的基礎(chǔ)。預(yù)算工作強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的整合與分析，通過全面預(yù)算管理統(tǒng)籌管理各個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)，完成各部門財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的整理與分析，將促使管理人員更加明晰單位的實(shí)際發(fā)展情況及財(cái)務(wù)狀況，并據(jù)此完成科學(xué)合理的資源配置，提供最高效的資源應(yīng)用方案，避免資金的浪費(fèi)，為單位的穩(wěn)定運(yùn)營、持續(xù)發(fā)展提供保證。此外，通過預(yù)算管理與事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度相結(jié)合，能夠?qū)κ聵I(yè)單位各項(xiàng)開支行為進(jìn)行有效的限制和約束，將保證單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)范化、有序化，這也是政府對(duì)事業(yè)單位的切實(shí)要求。優(yōu)化內(nèi)部管理模式，以預(yù)算編制為基礎(chǔ)，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)管、實(shí)施科學(xué)的全面預(yù)算管理，正是當(dāng)下事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的關(guān)鍵與核心。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）缺乏全面預(yù)算管理認(rèn)知

部分事業(yè)單位在管理過程中缺乏對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)知。一方面將全面預(yù)算管理與基本預(yù)算管理混為一談，不能夠?qū)崿F(xiàn)單位員工的全體參與；另一方面并未根據(jù)單位的實(shí)際情況，設(shè)置完善的全面預(yù)算管理體系。在設(shè)置預(yù)算時(shí)，只關(guān)注資金的分配，而不是將預(yù)算與所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)聯(lián)起來。在這種情況下，全面預(yù)算管理過于形式化，單位管理者普遍將其視為財(cái)務(wù)部門的工作，難以真正發(fā)揮預(yù)算資金分配、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)劃的管理控制作用。

（二）預(yù)算編制工作不夠規(guī)范化

以公園管護(hù)中心為例，公園管護(hù)中心的收入是國有資產(chǎn)的有償使用，收入全額上繳財(cái)政后，再按照部門預(yù)算，財(cái)政撥付款項(xiàng)。這意味著撥付款項(xiàng)所依照的預(yù)算，由各部門編制完成。不僅要考慮部門的實(shí)際情況，同時(shí)要設(shè)置合理的預(yù)算目標(biāo)。但預(yù)算編制涉及復(fù)雜的財(cái)務(wù)問題，并非簡單參照上一年目標(biāo)給出一個(gè)概數(shù)，而是需要考慮款項(xiàng)支出的特殊性，設(shè)定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，制定可行的項(xiàng)目方案。而許多部門在編制過程中，由于自身專業(yè)性的限制以及單位編制流程管控不足等問題，往往憑借部門的歷史經(jīng)驗(yàn)完成預(yù)算編制，未科學(xué)地考慮預(yù)算期內(nèi)各類因素的變動(dòng)，對(duì)預(yù)算數(shù)額進(jìn)行有效的調(diào)整。這就有可能導(dǎo)致兩方面的問題：一是可能受到原有預(yù)算數(shù)額的限制，導(dǎo)致本年度的預(yù)算編制過于保守，無法滿足部門實(shí)際需要；二是預(yù)算編制僅對(duì)撥付經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了大致的分配，而未周全地考慮預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成。同時(shí)，預(yù)算編制過于死板，只根據(jù)前一年的情況預(yù)估明年的支出，但在第二年，很多不確定因素會(huì)造成支出差異，但由于原則上是不可以調(diào)整項(xiàng)目的。這就導(dǎo)致，緊急且突發(fā)項(xiàng)目不能實(shí)施，而有些非必要項(xiàng)目不可取消，使可以節(jié)約的資金無法節(jié)約，造成了浪費(fèi)。

（三）預(yù)算執(zhí)行控制約束力不足

公園管護(hù)中心的組織結(jié)構(gòu)較為簡單，因此并未設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算管理部門。這種情況下，如果缺乏有力的制度支持、完善的監(jiān)督機(jī)制，將無法對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行過程中存在的偏差將無法及時(shí)予以糾正。單位內(nèi)部一部分工作人員并未意識(shí)到預(yù)算執(zhí)行控制的重要性，始終認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行與使用撥付款項(xiàng)畫等號(hào)，認(rèn)為撥付款項(xiàng)后，款項(xiàng)由部門自主分配。這種認(rèn)知直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行脫離預(yù)期的預(yù)算控制目標(biāo)，有些款項(xiàng)并未按照具體的預(yù)算要求執(zhí)行，或未按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行，最終的決算與預(yù)算差異較大。財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算監(jiān)督力度不足也是造成預(yù)算執(zhí)行控制約束力不足的主要原因。部分單位的財(cái)務(wù)部門將精力集中于預(yù)算編制過程，而忽視了后續(xù)的監(jiān)督管理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏差問題出現(xiàn)時(shí)，不能及時(shí)總結(jié)原因、匯報(bào)情況，無法及時(shí)糾正問題。

（四）預(yù)算考評(píng)機(jī)制實(shí)施不理想

預(yù)算考評(píng)機(jī)制是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)估，同時(shí)也是提高預(yù)算編制合理性、合規(guī)性的保障。預(yù)算本身具有很強(qiáng)的約束及控制作用，預(yù)算考評(píng)正是發(fā)揮預(yù)算約束及控制作用的有效手段。如果只進(jìn)行編制不注重考評(píng)，那么預(yù)算編制就只是呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的過程，不再具有預(yù)算管控作用。許多單位在全面預(yù)算管理實(shí)施的過程中，設(shè)定了科學(xué)的預(yù)算目標(biāo)，并據(jù)此完成了合理的預(yù)算編制，但預(yù)算考評(píng)卻存在嚴(yán)重的缺失。一是并未向全體人員宣導(dǎo)考核目標(biāo)，幫助他們了解考核內(nèi)容，導(dǎo)致單位內(nèi)部沒有形成預(yù)算考核氛圍，許多人對(duì)預(yù)算考評(píng)完全不重視，認(rèn)為與自己的工作并無關(guān)聯(lián)。二是預(yù)算考核涵蓋的范圍不夠全面，未對(duì)非財(cái)務(wù)指標(biāo)予以關(guān)注。三是在考核過程中并未將獎(jiǎng)懲激勵(lì)與預(yù)算考評(píng)結(jié)合起來，責(zé)任未落實(shí)到人，甚至未公布考評(píng)結(jié)果。這些情況對(duì)全員參與造成了阻礙，加劇了工作人員對(duì)預(yù)算工作不重視的情況。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理改進(jìn)建議

（一）強(qiáng)化對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)知

事業(yè)單位要通過強(qiáng)化全體員工對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)知，調(diào)動(dòng)全員參與預(yù)算的積極性。一是要從思想上改變?cè)S多員工對(duì)預(yù)算的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。預(yù)算不是財(cái)務(wù)人員的工作，而是與所有部門、所有工作內(nèi)容息息相關(guān)的。糾正錯(cuò)誤的認(rèn)知，能夠提升預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的控制力，保證預(yù)算編制的科學(xué)性，同時(shí)提升預(yù)算執(zhí)行效果。二是要將預(yù)算管理與事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來。在設(shè)置全面預(yù)算管理體系的過程中，不能僅考慮資金的分配，而是要確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能納入預(yù)算管理的范疇中[1]。全面預(yù)算管理要統(tǒng)籌規(guī)劃各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而發(fā)揮更大的決策支持作用，全面提高事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理效率。三是要加強(qiáng)培訓(xùn)與宣導(dǎo)，除財(cái)務(wù)部門人員以外，還要結(jié)合各部門實(shí)際的工作內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理機(jī)制、宣傳各類預(yù)算知識(shí)理論，促使各部門員工了解預(yù)算工作與自身工作的關(guān)聯(lián)性，更好地完成各部門的預(yù)算目標(biāo)與任務(wù)。

（二）規(guī)范管理單位預(yù)算編制工作

根據(jù)單位實(shí)際情況，要結(jié)合各部門的實(shí)際工作，完善預(yù)算編制流程，規(guī)范化地管理預(yù)算編制工作。首先，要根據(jù)單位內(nèi)部不同的款項(xiàng)支出，將支出劃分為具體的類別。不同的支出，要反映單位各部門的實(shí)際需要。例如人工支出、設(shè)備支出等[2]。其次，要設(shè)定具體的比例標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)現(xiàn)有的費(fèi)用資料，進(jìn)行具體的分類統(tǒng)計(jì)，同時(shí)參考國家設(shè)定的支出標(biāo)準(zhǔn)，制定涵蓋各部門費(fèi)用項(xiàng)目的支出比例標(biāo)準(zhǔn)。第三，按照支出類別，設(shè)定符合各部門實(shí)際需要的預(yù)算支出科目。重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算數(shù)額與決算數(shù)額差異較小的支出科目，以此作為倒推預(yù)算總額的依據(jù)。最后，通過明確的比例標(biāo)準(zhǔn)以及可靠的費(fèi)用支出科目來倒推預(yù)算總額，并通過預(yù)算總額，設(shè)定具體費(fèi)用項(xiàng)目的最高界限，此界限是不允許超過的。同時(shí)，靈活調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目，通過申請(qǐng)、審核等方式，優(yōu)化次年的支出管理，將有限的資金用于必要、重要的項(xiàng)目上。

除規(guī)范化預(yù)算編制流程以外，還要選用合理的預(yù)算管理方法。預(yù)算編制作為預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作，務(wù)必要確保編制科目與實(shí)際工作的吻合。因此在選擇預(yù)算方法時(shí)，不能僅考慮增量預(yù)算法，還要結(jié)合不同款項(xiàng)比例優(yōu)化預(yù)算比例，并綜合考慮本年度中可能發(fā)生的對(duì)于預(yù)算將造成影響的各類因素。例如考慮季節(jié)變化對(duì)公園人流量的影響，將造成管理費(fèi)用投入的變化；經(jīng)營淡旺季的區(qū)分會(huì)對(duì)公園內(nèi)游樂設(shè)施出租收入造成的影響等等。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和分析

為強(qiáng)化事業(yè)單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和分析，一是要指派專門的負(fù)責(zé)人對(duì)單位內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)管[3]。這一負(fù)責(zé)人要了解預(yù)算管理流程、明確預(yù)算監(jiān)督責(zé)任。事業(yè)單位各部門在預(yù)算執(zhí)行過程中，如出現(xiàn)行為偏差或執(zhí)行情況與目標(biāo)差異性較大的情況，監(jiān)督人員要第一時(shí)間查找差異原因并上報(bào)給管理部門。同時(shí)要及時(shí)將異常情況反饋給各部門的負(fù)責(zé)人員，說明實(shí)際情況，糾正預(yù)算執(zhí)行的偏差，規(guī)范管理預(yù)算執(zhí)行。二是要建立預(yù)警機(jī)制，并按照月度、季度、年度舉行預(yù)算分析會(huì)議。預(yù)算預(yù)警機(jī)制的目的是強(qiáng)化對(duì)預(yù)算費(fèi)用的控制，加強(qiáng)各部門的資金管理，對(duì)超出預(yù)算的款項(xiàng)建立全面的監(jiān)控與監(jiān)督。而分析會(huì)議，則是起到總結(jié)的作用，分析目前單位資金的使用情況，判斷是否出現(xiàn)資金緊張或是否出現(xiàn)資金冗余。

（四）優(yōu)化完善預(yù)算考核激勵(lì)機(jī)制

完善事業(yè)單位預(yù)算考核激勵(lì)機(jī)制，要從兩個(gè)方面入手。一是要加大預(yù)算考評(píng)的宣導(dǎo)力度，強(qiáng)化預(yù)算考評(píng)的公開性。每一個(gè)考評(píng)周期，都要對(duì)各部門完成預(yù)算指標(biāo)、任務(wù)及具體考核內(nèi)容進(jìn)行宣導(dǎo)。同時(shí)通過宣導(dǎo)工作，確定具體的責(zé)任人，落實(shí)預(yù)算管理責(zé)任[4]。二是要全面系統(tǒng)地完成考評(píng)工作。為提升預(yù)算執(zhí)行力、強(qiáng)化全體人員對(duì)預(yù)算的重視，要將預(yù)算考評(píng)與獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制聯(lián)系起來。完成考評(píng)指標(biāo)的部門，要適當(dāng)予以激勵(lì)，反之出現(xiàn)執(zhí)行問題、未完成考核指標(biāo)的部門，既要予以一定的懲戒，同時(shí)要追究相關(guān)責(zé)任人。

四、結(jié)束語

全面預(yù)算管理是一套具有系統(tǒng)化、全面化特征的管理辦法。將其應(yīng)用于事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理中，將極大地提升事業(yè)單位管理穩(wěn)定性，助力事業(yè)單位解決各類預(yù)算問題，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)聯(lián)，同時(shí)保證財(cái)政撥付資金的有效利用。從目前事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀來看，意識(shí)問題、編制規(guī)范化問題、執(zhí)行約束力問題、考評(píng)實(shí)施問題阻礙了全面預(yù)算管理的職能發(fā)揮，難以調(diào)動(dòng)全體員工的積極性，無法保證各部門的高度配合。因此，事業(yè)單位要優(yōu)化全面預(yù)算管理模式，強(qiáng)化對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)知、規(guī)范單位內(nèi)部預(yù)算編制工作、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與分析、優(yōu)化并完善預(yù)算考核激勵(lì)機(jī)制，借此切實(shí)提高單位綜合管理能力，為事業(yè)單位發(fā)展運(yùn)行提供助力與保障。