公共基礎設施投資中PPP模式的路徑探究

田霖漪 菅茗妍 高萌 周雨萱 何東楠

（河北農業大學經濟管理學院，河北 保定 071000）

公共基礎設施包括鐵路、公路、通信、水利等方面，是支撐一國經濟運行的部門。基礎設施越發達，國民經濟水平發展越有效。政府需要對傳統公共設施建設提供支持，否則很難有效推動基礎設施發展。第一，由于公共基礎設施的非排他性和非競爭性，只能同時被不同資本當作生產條件和流通條件使用。第二，基礎設施大都屬于資本密集型行業，對于資本需求量高且建設時期長，需較長時間才能獲得投資回報。第三，由于外部效應的存在，基礎設施部門的私人成本與社會成本不一致，私人部門成本不能得到完全補償。通常基礎設施由政府提供，這加大了政府的財政負擔，因此，亟需出現更合理的基礎設施提供方式，PPP模式便是其一。

一、產生與發展

（一）探索與試點期——1995年至2013年

隨著改革開放的推進，很多境外資金進入我國。中國效仿過土耳其的BOT模式，但由于忽略國情等具體因素，最終陷入停頓。同時早期一些部門也對中國式PPP進行了嘗試，為之后發展奠定了基礎。

試點工作由國家有組織的推行，但單一的籌資導向未改變，公私之間的矛盾沒有得到有效調節，公共基礎設施地位較低等，也推動著PPP項目規范化。

（二）規范與普及期——2014年至2019年

隨著中國城市化的發展，中國出現了很多問題，中國急需轉變發展方式并合理創新體制機制。2013年財政工作會議分析指出，在市場資源配置、風險合理分擔等方面PPP或將起到很大作用。從國內ppp發展數據來看，2014年第一批PPP示范項目22個，總投資額700余億元；2016年第三批PPP示范項目516個、總投資額一萬一千余億元。已簽訂項目合同，進入執行階段的項目數持續增加。

（四）現狀與未來——2020年至今

隨著全面深化改革的推進，我國經濟發展進入新常態，公共基礎設施領域的產品需求增加與供給差距增大，城鎮化改革、戶籍制度改革等對于公共物品的需求也對財政公共設施提出更高要求。2020年，PPP監管政策不斷完善，規范有序、高質量、高信用將是推進PPP發展的基調。國家鼓勵PPP模式的運作，為此創造有利條件，如積極頒布相關條例、完善建設征信體系、細化績效評估治理系統，讓PPP項目逐步做到有法可依、有章可循。隨著政策的調整，PPP市場逐漸成熟。

二、案例分析

（一）河北省秦皇島PPP模式的運用

河北省秦皇島開發區是經濟強區，它集國家級開發區、高新技術創業區等優勢于一體，利用自身資源和地理位置優勢，并積極使用PPP模式大力發展多種產業。

秦皇島經濟開發區適時引入PPP模式。2016年，尋找私人企業參與污水治理項目運營管理，最終與北控水務集團簽約污水處理業務PPP項目，將全市特許經營權轉讓。這是一種具有創新性的PPP項目，它按照“廠網一體、泥水一體，統一合作、整體打包”的模式，將秦皇島排水公司的污水處理廠、排水管網等統一打包，交給北控水務集團負責秦皇島市的污水淤泥處理、保護和管理，并通過收取網點費和污水處理費來回收資金、創造收益。

得益于PPP模式的推廣應用，秦皇島市組織實施了近20項排水重點工程項目，目前總共新改建污水管線近140公里，新改建污水處理廠5座、完成投資21余億元。如今，秦皇島經濟技術開發區水質清澈、生態環境優美，形成了魅力港灣，也極大地推動了環境效益的產生。

（二）PPP模式的作用

在研究PPP在秦皇島市經濟開發區應用案例的基礎上，本文對PPP模式的作用進行總結。

1．有利于目標管理，實現合作共贏

由政府和合作商共同承擔風險，這對各方主體都具有一定保障，這樣一來，不僅會有更多的單位與政府洽談合作，更提高政府融資的可能性，也同時分擔了政府的風險，達到目標管理的效果。對政府來講，能將資金用于國計民生領域，促進社會保障和基礎設施的完善，優化財政支出結構。同時與各單位取長補短，既滿足非政府部門追求盈利的目標，又減少政府宏觀調控代價，實現多方主體共贏。對合作商來講，能獲得盈利，社會資本的引入促使公共服務水平提升，提高項目效率。

2．減輕公共物品外部效應對政府利益的損失

公共物品大多由政府提供，具有很強的外部效應。PPP模式的出現使政府的職能得到轉變，由公共基礎設施的提供者轉變為監管者，只需要購買服務并支付相關費用。此外，PPP利用市場機制引入部分融資投資，投入小于傳統方式的投入，減少搭便車行為。因此，PPP可以減輕政府長期積累來的財政負擔，緩解財政壓力。

3．學習創新效應促進產業升級

政府與私人單位合作，可以使企業或者第三方部門進行籌資、建設和經營。在簽約之前需要經過競標，只有具有高效率、高水平的公司才能與政府合作，這提高了公司對技術升級創新的重視度。此外，私人部門提供資產和服務，在一定程度內可以自由創新，推動了項目的革新，有利于產業升級，提升私人部門經驗。

三、問題與不足

（一）財政扶持力度待提高、稅收優惠力度不足

財政支持是回收資本、提高項目收益水平，激勵社會資本參與項目投資的重要方法。目前我國國家財政對PPP項目的支持在實際運作中并不到位。第一，受2020年經濟的影響，大部分企業需要政府資金，部分地區財政困難，資金基本依靠社會資本。第二，參與競爭的項目眾多，但資金支持總量較小第三，補貼評審還不夠透明，信息不完全公開，一些高收益項目獲得補貼資金而低收益項目卻無法得到補助。

（二）項目管理不到位

項目能否取得成功，參與各方的項目管理水平尤為關鍵。改革開放以來，我國工程建設領域借鑒學習了很多國家的優秀做法，全面質量管理、QC小組、全面預算管理等，對我國的項目管理水平具有不同程度的促進作用。但PPP模式建設項目管理水平較低，項目公司與施工單位是“甲方”與“乙方”的關系，內容差別較大，兩者對彼此問題不明確，遺留問題較多。

（三）相關治理方案有待健全和落實

首先，地方政府指定發展細則，形成了較為完善的規則體系，但由于形成探索時間較短，容易造成穩定性不足等問題，不能立足行業長期發展起到決定性作用。其次，PPP相關法律層級較低，多為地方性法則，缺乏權威，對于項目中的風險管理，信用評判以及文件和合同關系缺乏完善的規定。接著，市場經濟體制中存在一些固有問題，如信息不對稱、尋租行為等，也導致相關治理體系不能及時得到完善落實。

四、對策與建議

（一）完善財稅管理制度，合理優化補貼

首先，完善的政府采購制度，是國家進行宏觀調控的重要工具。在公共事業領域，政府采購可通過對不同行業和產品的選擇來貫徹政策意圖，是社會總需求的重要組成部分。其次，改進預算管理制度，增強財政預算的透明度和有效性。并形成科學的政府預算體系，全面反映政府收支總量、結構和管理活動。最后，建立合理收費和補貼制度，既要注重生產經營企業的收益、遵循市場規律，又要考慮大眾能力，科學制定公共產品價格標準。

（二）建立健全監督體系

首先，可以推動信息公開透明、強化政府信息公開管理和政府信息披露機制，降低信息不對稱程度和風險性。其次，加強社會監督，尊重社會公眾對重大公共事件的知情權，實現政府從管理者到服務者的轉變，推動政府、社會和公眾參與公共協商，政府權力下放的同時要構建“親”“清”政商關系，暢通信息溝通渠道。還要完善PPP選人機制和績效評估制度，并強化官員選拔問責體系。

（三）重視創新進步思維，增強學習效應

新常態下，未來的發展趨勢是智能化、專業化，對模式的創新和工作效率的提升有很高要求，需要在項目經營和開發方式上的創新。此外，國家需要的不是單純的行政工具，需要相關人員具有運營管理等知識的應用能力和創新性。為此，要促進青少年創新意識的培養，讓他們將知識運用于實際。