關(guān)于規(guī)范開發(fā)區(qū)拆遷管理的實(shí)踐和思考
——以A開發(fā)區(qū)拆遷審計(jì)為例

侍小偉

（湖州南太湖新區(qū)管理委員會審計(jì)局，浙江 湖州 313000）

一、基本情況

A開發(fā)區(qū)下設(shè)房屋征管辦，負(fù)責(zé)全區(qū)拆遷安置的政策方案制定等；下設(shè)拆遷事務(wù)所，為拆遷法人主體；各建設(shè)指揮部和街道為拆遷實(shí)施主體；區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)保障和管理拆遷資金。2018—2020年，A開發(fā)區(qū)共完成拆遷農(nóng)房、城房簽約12052戶、企業(yè)簽約364家，拆遷面積161萬㎡，農(nóng)房及城房拆遷主要為房屋安置。2018—2020年，A開發(fā)區(qū)撥付拆遷資金共計(jì)78億元。

二、主要問題

（一）拆遷外包管理不到位

1.拆遷委托事項(xiàng)有缺項(xiàng)。A開發(fā)區(qū)委托拆遷公司實(shí)施的拆遷項(xiàng)目中，部分協(xié)議內(nèi)容不夠全面，未明確對拆遷公司的約束條款，也未約定應(yīng)繳納的履約保證金。

2.對評估中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不到位。部分評估公司存在項(xiàng)目重復(fù)評估、評估報(bào)告隨意涂改、評估面積出錯致多計(jì)價(jià)款、評估資料不規(guī)范不齊全等問題。部分街道甚至發(fā)生現(xiàn)場評估師串通被拆遷農(nóng)戶、村干部，虛增房屋面積，騙取國家資金事件。

（二）拆遷協(xié)議簽訂及執(zhí)行不規(guī)范

第一，部分協(xié)議條款形同虛設(shè)。例如，與B企業(yè)拆遷協(xié)議約定，企業(yè)若不能按期騰空并移交廠房，則自逾期之日起每日賠償總補(bǔ)償款0.02%的違約金，且拆遷方有權(quán)將廠房拆除。實(shí)際拆遷方已履約到位，但該企業(yè)至審計(jì)日仍未騰空廠房，也未受到處罰。

第二，部分協(xié)議拆遷方未蓋章，或經(jīng)辦人一人簽字，或未注明簽訂時間；部分協(xié)議簽訂日期與評估報(bào)告時間前后倒置。

（三）拆遷補(bǔ)償安置政策處理不規(guī)范

1.農(nóng)房“雜項(xiàng)”補(bǔ)償無政策依據(jù)且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。下屬街道對農(nóng)房拆遷除按政策規(guī)定補(bǔ)償外，另有一塊無政策依據(jù)的“雜項(xiàng)”補(bǔ)償，主要是街道自定的人頭費(fèi)補(bǔ)助和自由裁量權(quán)確定的“漏項(xiàng)”補(bǔ)償。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各個街道“雜項(xiàng)”補(bǔ)償占房屋附屬物評估金額的比率高低不同，最高達(dá)157%。

2.農(nóng)房人口安置政策不統(tǒng)一。部分街道對1999年后參加工作且享受住房公積金新人新政策的公務(wù)員和參公人員確認(rèn)為予以安置人口，部分街道則不安置。

3.部分農(nóng)戶拆遷補(bǔ)償存在特殊性。例如，2013年9月對R街道Y村一拆遷農(nóng)戶進(jìn)行評估，2018年7月正式簽約，經(jīng)指揮部集體決策，過渡費(fèi)從Y村啟動拆遷日2013年7月起計(jì)算，至簽約日期間的5年按70%給予補(bǔ)足，致多計(jì)付補(bǔ)償款。

4.部分企業(yè)拆遷政策不統(tǒng)一。大部分企業(yè)拆遷以有證房產(chǎn)評估價(jià)為依據(jù)計(jì)算獎勵款，而部分企業(yè)按有證房產(chǎn)和無證房產(chǎn)評估價(jià)為計(jì)算依據(jù)，導(dǎo)致多計(jì)補(bǔ)償款。個別企業(yè)搬遷、安裝、過渡費(fèi)補(bǔ)償為房屋評估價(jià)的9.63%，但政策標(biāo)準(zhǔn)為3.5%。

5.企業(yè)拆遷操作管理不規(guī)范。一是部分補(bǔ)償項(xiàng)目未經(jīng)評估直接補(bǔ)償。如對被拆遷企業(yè)超容積率土地、宕渣（土方）回填、設(shè)備隱蔽配套工程等補(bǔ)償，以及部分家庭作坊或金額較大“漏項(xiàng)”補(bǔ)償，無評估資料。二是部分補(bǔ)償項(xiàng)目為評估單外額外補(bǔ)助。例如，一被拆遷企業(yè)水泥道路按評估單面積以50元/㎡額外補(bǔ)償40.18萬元、幫岸按評估單面積以80元/㎡額外補(bǔ)償7.20萬元。

（四）確權(quán)缺乏充分合理的依據(jù)

第一，對部分無合法產(chǎn)權(quán)證的住宅房屋予以確權(quán)并補(bǔ)償。如F街道X村大部分農(nóng)戶房屋屬國有劃撥土地上無證房屋，街道集體商議按每戶實(shí)際評估房屋面積（確認(rèn)為合法面積）抵扣安置面積后多余面積以4000元/㎡補(bǔ)償。

第二，對部分國有土地上無合法產(chǎn)權(quán)證的企業(yè)房產(chǎn)，未經(jīng)相關(guān)權(quán)威部門依法認(rèn)定，直接按重置評估價(jià)給予補(bǔ)償。

（五）死亡人口補(bǔ)償和安置問題

抽查發(fā)現(xiàn)，各街道均存在被拆遷農(nóng)戶死亡后仍繼續(xù)發(fā)放過渡費(fèi)的情況，有的死亡4年以上仍在發(fā)放。部分項(xiàng)目拆遷簡報(bào)或拆遷方案未明確死亡人口安置，部分農(nóng)戶死亡時間在協(xié)議簽訂之前，仍享受安置面積。

（六）拆遷后續(xù)管理不到位

第一，部分企業(yè)拆遷補(bǔ)償款全部支付完畢，但產(chǎn)權(quán)證被法院查封或銀行抵押而未注銷、未履約注銷產(chǎn)權(quán)證和騰空廠房，雖已補(bǔ)償?shù)a(chǎn)權(quán)被拆遷企業(yè)轉(zhuǎn)移至第三方。

第二，被拆房屋的殘值管理不到位。2018—2020年，A開發(fā)區(qū)已完成的拆遷項(xiàng)目，大部分未見被拆房屋殘值收入，且部分協(xié)議明確約定舊房及報(bào)損設(shè)備等地面殘值歸被拆遷企業(yè)所有。另外，各街道舊房拆除工程存在未經(jīng)程序直接委托給拆房公司、部分未按合同約定足額繳納履約保證金的情況。

第三，拆遷檔案管理不規(guī)范。2018—2020年，A開發(fā)區(qū)未建立以拆遷項(xiàng)目為單位的總項(xiàng)拆遷存檔資料，建立的以戶為單位的分項(xiàng)房屋拆遷檔案僅有紙質(zhì)檔案和較基礎(chǔ)的電子檔案，且一戶一檔相關(guān)資料不完善。例如，部分企業(yè)拆遷未見營業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)權(quán)注銷資料等；大部分農(nóng)房拆遷存在安置家庭成員工作單位及身份信息不明、人口安置外調(diào)情況資料不全等情況。

（七）拆遷資金使用管理不規(guī)范

各街道均在拆遷專戶列支不合規(guī)的費(fèi)用支出，如餐費(fèi)、加班補(bǔ)貼等。部分企業(yè)拆遷未在約定時間內(nèi)收到款項(xiàng)，導(dǎo)致政府違約賠償。

三、原因分析

第一，拆遷體制機(jī)制不順暢。2018年前，A開發(fā)區(qū)就成立了7大建設(shè)指揮部，自行處理征遷過程中出現(xiàn)的重大事項(xiàng)、特殊情況等。拆遷項(xiàng)目經(jīng)街道或指揮部談判簽約后，再統(tǒng)一由開發(fā)區(qū)拆遷事務(wù)所作為拆遷法人主體加蓋公章，這勢必導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任脫節(jié)。

第二，拆遷政策法規(guī)不健全。農(nóng)房拆遷執(zhí)行的是2005年市級層面出臺的農(nóng)房拆遷政策和A開發(fā)區(qū)的農(nóng)房拆遷規(guī)定，10多年前的拆遷政策與當(dāng)前的拆遷現(xiàn)狀嚴(yán)重不符，導(dǎo)致指揮部或街道各自為政，按一些不成文的慣例操作。

第三，拆遷主管職責(zé)履行不到位。A開發(fā)區(qū)房屋征管辦作為拆遷業(yè)務(wù)主管部門，還承擔(dān)著部分拆遷項(xiàng)目的談判簽約責(zé)任。“既是裁判員，又是運(yùn)動員”的身份，導(dǎo)致其實(shí)施的項(xiàng)目無人監(jiān)督、街道實(shí)施的項(xiàng)目無力監(jiān)督。對拆遷中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不到位，會導(dǎo)致一些違法事件的發(fā)生。

第四，拆遷項(xiàng)目戰(zhàn)線拖得長。拆遷項(xiàng)目最初簽約都十分順利，70%之后就到了瓶頸階段，迫于進(jìn)度需要，拆遷方開始對剩余農(nóng)戶有所松動，適當(dāng)給予加價(jià)補(bǔ)償，或?yàn)檫@一群體開口子，讓拆遷戶認(rèn)為“越到最后，越有好處”，有些拆遷項(xiàng)目從開始到結(jié)束有七八年之久，必然出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)超過政策規(guī)定的情況。

第五，拆遷人員水平有高有低。拆遷項(xiàng)目一般由街道干部、村干部以及外包拆遷公司人員負(fù)責(zé)，部分項(xiàng)目開發(fā)區(qū)房屋征管辦會派工作人員參與。由于人員業(yè)務(wù)水平和工作責(zé)任心存在差異，加上拆遷工作難度大，涉及的群眾多，往往以加快速度、完成任務(wù)為目標(biāo)，從而影響了拆遷工作的質(zhì)量。

四、相關(guān)建議

第一，暢通工作機(jī)制，強(qiáng)化履職到位。開發(fā)區(qū)拆遷各相關(guān)單位，一定要各司其職、各負(fù)其責(zé)。拆遷主管部門要切實(shí)加強(qiáng)對拆遷工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查，強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管考核，防止其一味追求完成率而忽視質(zhì)量，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象；拆遷實(shí)施主體不能各自為政，在拆遷政策的執(zhí)行上一定要規(guī)范統(tǒng)一，各主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)有效落實(shí)主體責(zé)任，真正擔(dān)負(fù)起轄區(qū)征遷工作這一首要任務(wù)。

第二，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化高效落實(shí)。開發(fā)區(qū)應(yīng)從區(qū)級層面制定有關(guān)農(nóng)房拆遷的規(guī)范性文件或操作辦法，使農(nóng)房拆遷有據(jù)可依。同時，開發(fā)區(qū)要切實(shí)加大各項(xiàng)拆遷政策的執(zhí)行力度，杜絕多種不同的拆遷政策處理辦法，確保拆遷工作的公平、公正。對制定的文件規(guī)定要做好宣傳和督導(dǎo)，讓制度真正落地。

第三，完善工作流程，增強(qiáng)拆遷績效性。開發(fā)區(qū)應(yīng)重視對被拆房屋的殘值管理，避免因操作程序不規(guī)范導(dǎo)致的國資流失；要以效益最大化為原則實(shí)施拆遷，避免片面追求拆遷進(jìn)度導(dǎo)致國資損失；要注重拆遷協(xié)議簽訂的法律效力，防止因未履約付款而索賠導(dǎo)致的國資損失。同時，要切實(shí)加強(qiáng)開發(fā)區(qū)拆遷檔案的管理工作。

第四，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升拆遷水平。拆遷主管部門應(yīng)加強(qiáng)征遷安置工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，一是向各單位主要領(lǐng)導(dǎo)宣傳拆遷政策法規(guī)，強(qiáng)化主體責(zé)任意識；二是對業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)對政策法規(guī)、人口審查等一系列流程的合規(guī)操作；三是加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，切實(shí)發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用，保證拆遷資金精準(zhǔn)撥付。

第五，強(qiáng)化監(jiān)管措施，加強(qiáng)監(jiān)督制約。一要做到陽光公開。拆遷實(shí)施主體要及時將被拆遷戶的實(shí)際補(bǔ)償情況上墻公示，公布監(jiān)督電話。二要加強(qiáng)監(jiān)督約束。在內(nèi)部監(jiān)管方面，要完善拆遷管理制度和內(nèi)部審批流程，重大問題集體決定；在外部監(jiān)督方面，紀(jì)委、審計(jì)等部門按各自職責(zé)相互協(xié)調(diào)，形成合力，查處拆遷中發(fā)生的違法違紀(jì)行為。

五、結(jié)語

隨著開發(fā)區(qū)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，如何規(guī)范做好開發(fā)區(qū)拆遷管理工作，與時俱進(jìn)，進(jìn)一步提升拆遷管理水平，促進(jìn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，成為開發(fā)區(qū)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)思考的新課題。