不動產登記常態下農村“一戶多宅”宅基地登記制度管理研究

欒錫娟

【摘要】黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本問題，是解決三農問題、實施鄉村振興戰略的需要。2018年，中央一號文件提出宅基地改革辦法，將宅基地的權利劃分為所有權、資格權和使用權。同時，為促進農村宅基地配置有效利用，支持各地探索“一戶一宅”制度。我國大部分農村地區嚴格執行“一戶一宅”，但確實有少數地區存在“一戶兩宅”甚至“多宅”的情況。為了提高農村土地資源的配置效率，有必要建立相關的宅基地退出機制，解決農村歷史遺留問題。

【關鍵詞】不動產登記;農村;一戶多宅;宅基地登記;制度管理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.33.015

當前，農村宅基地存在諸多亂象，不僅嚴重擾亂了正常的土地管理秩序，也與“美麗中國夢”相去甚遠。滯后的規劃、“一戶多房”、違法占地、兩棲人口不斷增加，都不利于農村宅基地管理，更不利于不動產登記。為了更好地加強農村宅基地管理，奠定農村不動產登記基礎，本文依托不動產登記制度和宅基地登記歷史，對農村宅基地登記發證管理提出了幾點建議。

1、宅基地概念

對宅基地概念的界定不僅有利于對宅基地產權的管理，而且有利于對宅基地的合理和充分利用。當前，無論是在法律上還是在科學上，宅基地的概念都比較模糊，沒有統一的界定。一些學者認為，農村宅基地是指已經建成或決定將來用于建房的土地。有三種方式：已建成但沒有蓋、不能居住的土地;已建成、有居住空間的土地;以及擬用于建房的土地。還有一種觀點認為，農村居民用來建造房屋和建筑物以及與日常生活相關的配套設施的土地，即所謂的住宅用地和配套設施。在農村建設用地上建造個人住宅的土地是宅基地。這種個人住宅是居民為自己和家人自發建造的房子，而不是房地產開發商建造的房子。還有一種觀點認為，農村財產不僅包括國家的政治制度，而且還包括公民財產權的法律制度，這是農村人口的基本財產權，包括農村居民的社會經濟權利和居住權。《中華人民共和國國家標準土地基本術語》（GB1719231-2003）將使用土地權的概念界定為：“依法經審查批準后，在沒有使用期限的情況下，有權使用集體土地建設房屋和其他相關附件，分配給農村集體經濟組織的成員”。根據不同學者的意見和國家標準概要，農村住房的特點可以歸納如下：農村集體經濟組織是住房的所有者，集體組織的成員是住房的使用者，住房建設等相關附件是其使用方向。其真正內涵是集體土地建設用地，可以無限期使用。相關的附屬建筑包括庭院、晾曬場、廁所、住宅經濟區等。

2、當前農村宅基地管理中存在問題

2.1農民法治觀念缺失

由于農村歷史、民俗，比較的趨勢廣泛存在，特別是住房已成為村民的主要比較指標，導致農民建房規模越來越大，這種現象不僅導致資源浪費，而且還導致集體土地的干預。農民新建房屋時，往往無視法律法規。未經有關部門同意，他們在農村或者根據自己的意愿非法購買宅基地，有的甚至直接在土地上新建房屋。未能按照農村建設規劃新建房屋，導致整個村莊總體規劃混亂，難以實現土地的有效管理和高效利用。

2.2農村宅基地管理機制不健全，非法占用宅基地事件頻發

當前農村宅基地管理機制仍以村集體自治為主，社區計劃管理只起輔助作用。管理機制不完善很容易在管理上造成漏洞，也有管理缺失或不存在的情況。由于村民經常有直接或間接的血液混合，日常接觸密切，所以當村民集體是管理的主要機關時，很容易實行無黨派經濟或故意放松監督。有時，由于缺乏執法力或自治力，村鎮以“多一件事勝過少一件事”的心態對待非法占有農村宅基地，有的甚至對非法占有農村宅基地處以罰款，以增加收入。這種原因和缺乏監督直接導致目前非法占有住房的情況時有發生，無法有效制止。

2.3基層干部徇私枉法、不作為

基層干部法律的彎曲也是導致農村宅基地一戶多宅問題的重要原因之一。農民要想在農村宅基地建房，一般首先需要當地干部的同意。這意味著地方干部在許多情況下對農村村民非法建設一無所知，甚至參與一些農民的非法建設。法律的彎曲和基層領導的不作為對農村治理產生了負面影響。

3、農村“一戶多宅”的成因

3.1房屋繼承這是造成“一戶多宅”的一個重要原因

在農村，由于村里世代相傳，孩子繼承父母財產的情況非常普遍。根據財產法，房屋屬于公民的合法財產，可以繼承，因此，繼承的房子和宅基地使用權一起被繼承人使用。雖然法律明確規定集體土地所有權屬于村集體，農村宅基地使用權不可繼承，但“地隨房走”這一原則實際上占據了房屋繼承地。在接下來的時間里，由于房屋繼承的關系，“一戶多宅”的現象會越來越普遍。

3.2非法占有與隱性流轉

購買土地和建造房屋沒有嚴格的審批程序，有的村民認為拆除舊房屋和建造新房屋也沒有必要向村集體申請，只要有財力，就可以直接購買土地和建房，村民對土地利用的認識薄弱造成一戶多宅。由于村民對生產和生活的需求，占用大量耕地建造養殖場或多占土地進行違章建筑，造成一戶多宅。國土資源執法監督部門人員配備不足，宅基地的非法土地使用行為由于維護穩定等原因沒有得到嚴格監督，執法不力，進一步導致農民對土地使用缺乏認識，應當禁止的現象被認為是理所當然的。“小產權房”的私人交易繼續存在，只有在發生利益沖突時才會被發現，造成一戶多宅。

3.3有償退出機制不完善

農民在進城買房時或者在其他情況下必須帶著補償才會退出宅基地，但有償退出宅基地的制度仍處于改革階段，沒有確切的補償手段和標準，可能會因貨幣供應量而導致農民之間的沖突。此外，以補貼形式取代商品房有較大的增值率，但不能涵蓋所有補償性。此外，作為村民生存和生活的福利保障，如何在土地流失后繼續保護農民的生活水平仍有待探討。

4、登記制度管理建議

4.1優化確權登記制度

住房用地一體化登記制度雖然在一定程度上可以解決農村土地所有權問題，但由于中國不同農村地區的具體情況不同，造成不同農村土地糾紛等問題的原因也不同。但是，如果土地和房地產一體化登記制度在不同的農村地區運作，就會遇到制度中沒有明確規定的一些情況，或者如果是相關情況，處罰就會容易一些，對以后的工作構成隱患。所以，要想通過土地所有權登記制度解決農村土地所有權存在的問題，就應該優化土地所有權登記制度。

4.2房屋繼承形成的“一戶多宅”準予登記

根據2011年國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部發布的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，農村或城鎮已擁有宅基地或非農民集體成員的居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證。在《集體土地使用證》的記事欄中，應注明“權利人是原農民集體成員住所的合法繼承人”。《條例》實施后，因房屋繼承形成的“一戶多宅”允許登記“宅基地使用權”，但房產證中的“其他權利條件”標注為繼承所得。

4.3房屋遺贈的視情況登記

對于近親或贍養義務人之間因房屋遺贈造成的“一戶多房”，允許登記發證。根據《物權法》第29條，通過遺贈取得的財產權，自遺贈開始時生效。為防止變相遺贈實際買賣，實行公告公證制度，符合要求后按照《實施細則》相關規定予以登記。在不動產權證書的“其他權利狀況”一欄注明“通過遺贈取得”。

4.4提高宅基地規范管理水平

為了確保住宅用地和房地產登記的順利進行，有必要提高住宅用地的行政水平，使管理過程標準化。宅基地管理過程主要包括以下幾個方面：（1）提高農民的法律意識，使他們能夠充分了解正確的登記政策，使農民更好地配合正確的登記工作，進而更好地保護他們的權益;（2）糾正農民的誤解。一些農民認為他們花錢建造的房屋屬于個人財產，這是對房屋所有權的嚴重誤解。糾正這種誤解是非常重要的。（3）在一些農村地區，仍然存在著肆意占領耕地的現象，這是對耕地具有破壞性的非法占領，必須予以嚴格禁止，使農民能夠以標準化方式使用住宅用地，不僅保護耕地，而且滿足農民的住房需要。從《加快住房使用權和集體建設用地登記通知》中得知，中國還對非法占用耕地建設提出了新的要求。要求所有地方嚴格執行使用權制度，不要通過使用權登記使任意占用管理土地的房屋合法化。也就是說，只要農戶未經許可占用耕地建房，這類房屋就無法得到確認，任何人不得以任何手段使這些非法房屋合法化。除了這種房屋外，還有兩種違法房屋無法確認的情況：（1）違反環保紅線管制要求的人建造房屋;（2）城鎮居民非法購買住房和小產權房。

4.5完善監管機制，嚴格執法，堅決制止違法占地行為

第一，嚴格按照城市建設規劃和土地利用規劃，完善宅基地審批程序，鄉鎮行政部門應科學制定和審核宅基地的劃分和審批。應堅決拒絕不符合城市規劃和土地利用規劃的住房申請，重新批準指定住房的農民應嚴格要求批準新住房和退出舊住房，以防止一戶多宅現象的出現。二是加強農村干部土地法律法規的專項培訓，提高基層村民干部的法律意識，防止審批與建房之間出現“兩面派”的情況，堅決禁止征地政策的審批。第三，嚴格按照執法程序加強檢查和監督，及時制止非法建筑工程和行政管理，堅決制止和處理非法建筑工程，減少后期執法的難度和強度。第四，對于村民將原有宅基地擅自改變用途或出賣、出租、贈與他人后，重新申請宅基地的不予批準。

結語：

綜上所述，農村“一戶多宅”現象由來已久，有其歷史原因，也有土地改革的原因。不動產登記的初衷是保護農民合法產權，維護農民權益，建立城鄉一體的建設用地市場。通過登記，逐步清理歷史遺留問題，梳理現有土地管理政策，解決廣大農村地區存在的諸多土地管理漏洞，為“宅基地使用權”提供合法有序的空間。

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