產業政策與競爭政策的關系與協調
——日本汽車產業案例研究

葉 娟 姜發根

(安徽三聯學院 經濟管理學院，安徽 合肥 230601)

0 引言

2016年11月，林毅夫和張維迎兩位教授主要圍繞著政府是否通過產業政策介入經濟發展開展了一場辯論。在學術探討的背后，雙方關注的是政府與市場的關系。吳敬璉教授對于此次的辯論看法則是，當前我國所要面臨的問題不是肯定或否定產業政策，而是需要何種產業政策，并指出要從以產業政策為中心轉向以競爭政策為基礎[1]。他還指出了討論中的不足之處：第一，沒有在過去幾十年國際經濟學界的研究成果的基礎上多做討論；第二，日本從20世紀70年代就開始反思早期的產業政策，但是很多學者在爭論的時候，幾乎沒怎么提起日本產業政策的經驗和教訓[2]。

1 產業政策與競爭政策的關系

政府通過產業政策和競爭政策對經濟運行進行調控，兩大政策在國家的經濟建設中發揮重要作用。在市場運行中，兩大政策工具在克服市場失靈、優化資源配置等方面，發揮著相互協調的作用，但二者在干預經濟的理念、政策功能定位及作用機制上存在差異。一般認為產業政策起源于日本，并且在執行的過程中最具效率，因此產業政策的定義是改變產業間資源配置及在一定的具體產業內干預產業組織形式的政府政策的總稱[3]。而競爭政策源于美國，它與市場和政府相分離的概念緊密相聯系，是為了保護市場競爭，維護競爭秩序的政府措施。

綜上所述，產業政策和競爭政策的目標都是為了促進經濟發展，進行資源的有效配置，是重要的經濟政策。產業政策是為了實現經濟和社會目標而干預產業的形成和發展各種政府政策的總和；而競爭政策是以市場為導向，通過市場機制促進競爭。因此產業政策和競爭政策對資源進行的有效配置，是通過政府和市場的調節來實現的。二者主要的區別在于：產業政策要求政府直接干預資源配置，而競爭政策要求市場直接配置資源配置。

面對如何選擇產業政策和競爭政策，需要認識到它們在實施的過程中存在的不足之處。實施產業政策的不足主要是體現在以下幾個方面：第一，信息不對稱。想要制定一個有效的產業政策，政府需要對市場上的信息完整掌握，并且具備精準分析信息的能力。但是信息不對稱是一種常見的經濟現象，政府無法掌握完整的市場信息，在制定決策時必然會出現缺陷。第二，政府失靈。政府直接干預市場上的資源配置時，不一定會使資源配置的情況變好，而且在一定程度上會造成資源浪費，引起效率和社會福利的損失等結果，例如我國在2009年國際金融危機期間推出的十大產業振興規劃，后期造成了諸多“產能過剩”的產業。第三，政府對大項目的偏好及退出困難。政府由于自身特點和利益等因素的考慮，在制定產業政策時，傾向于大項目，因為大項目更容易得到公眾的認同，但是產業政策在實踐中如果出現了問題，政府需要付出巨大的成本[4]。競爭政策的弊端的表現：第一，自然壟斷。市場機制的自發行為會導致效率低下，并且出現惡性競爭，因為在市場運行中會不可避免地產生新的壟斷力量，導致尋租行為的出現。第二，惡性競爭。公司之間為了占據市場份額，向市場提供遠低于成本價的產品與服務，會導致價格戰、資源戰等現象。第三，“稀薄”市場供應不足，在經濟市場上存在“稀薄”市場，它們擁有較高的固定成本，會阻止私營企業的進入[5]。

對于產業政策而言，競爭政策的市場機制對資源配置時具有靈活性、及時性等特征，可以解決信息部隊稱問題、權力尋租問題，但我們也不能完全依賴市場機制，因為競爭政策也具有其弊端。產業政策和競爭政策是經濟政策的重要組成部分，如果市場上只有產業政策，會導致資金持續流向所扶植的產業，容易造成產業結構失衡，經濟發展失調。如果只有競爭政策，會出現強者愈強的局面，導致壟斷發生。

2 日本產業政策與競爭政策的關系及變遷

第二次世界大戰后，東南亞國家通過產業政策，改善了技術落后、產業部門不完善的局面，推動了產業升級和經濟增長。其中最為明顯的就是日本，它的產業政策與競爭政策共同走過了70年，各種政策在推進中不斷的完善和發展。整理相關的研究文獻，日本的產業政策與競爭政策的關系可分為以下三個階段。

2.1 二戰結束至20世紀70年代

在此期間，產業政策在經濟政策中占據主導地位。雖然頒布了《禁止壟斷法》，但是實施之后沒有發揮作用，競爭政策持續遭到弱化。

第一，戰后產業政策發展勢頭強勁，競爭政策受到弱化。二戰之后的日本為了重新實現經濟重建和快速發展，提出了“貿易立國”戰略，致力于發展加工型工業。優先扶持鋼鐵、電力、煤炭等基礎性資源產業，建立復興金融國庫，實行價格補貼。在20世紀50年代，為提高產業的國際競爭力，日本采取了特殊的稅收制度等手段對生產設備實施強制集中合并，推動設備投資優化，免除進口稅等。此時，日本對于競爭政策有著嚴格的規定，這對于日本戰后混亂的經濟狀況有很好的控制作用。但是隨著經濟的逐步恢復，此時日本的企業需要大量資金支持，這時對于競爭政策的嚴格限制，成為企業引進外資的障礙，不利于產業的持續發展。

第二，產業政策走向鼎盛，而競爭政策仍處于停滯。日本在20世紀60年代在重化工業、鋼鐵、石化等行業形成了多式多樣的產業政策，并且根據情況實時地進行調整，產業政策的推行取得了極大的發展。此時為了強化產業發展根基，提高出口的能力，對競爭政策提出了修改方案，但是遭到了反對，競爭政策的修改并未得到通過。

第三，推行“柔性”產業政策，設立特殊卡特爾，不斷擴大競爭政策的“適用除外”。由于產業政策的實施，出現了產能過剩等現象，為了解決這一情況，開始實施限制生產的措施，用“柔性”的產業政策手段勸告企業進行減產，以緩解產能過剩的情況。

2.2 1973年至20世紀90年代

在此期間，競爭政策進入了強化階段。經歷了石油危機，雖然日本仍是經濟干預占主導地位，但是產業政策的發展地位發生了變化。各界對于產業政策進行反思，并且關注于產業政策與競爭政策之間的關系。此時發揮市場積極的競爭機制等觀點被提出，競爭政策逐漸得到了人們的重視。

第一，反思產業政策。這時候的日本產業政策面臨著重重質疑，首先，日本經濟高速發展的原因究竟是什么；其次，很多國家認為政府規制的成本高昂，放松了政府規制。此時，日本的部分經濟領域也實施了政府規制緩和，引入了市場競爭機制。

第二，產業政策與競爭政策關系緩和，競爭政策力量開始彰顯。由于石油危機對日本經濟的影響，通產省頒布了兩部法律來穩定經濟和改善產業結構，這兩部法律中就存在限制競爭的內容。

第三，競爭政策首次得到強化和修改，并且逐步完善。在石油危機中，一些綜合社對百姓日常生活用品進行了壟斷，導致商品供應不足，物價飛速上漲，大企業也趁機進行價格協商，導致物價上漲反復出現，消費者生活極受影響。為解決這一問題，通產省出臺了相關政策對日本產業政策遺留問題進行了解決，并對《禁止壟斷法》進行了修改。

2.3 20世紀90年代以后

這是日本產業政策與競爭正在協調發展的探索時期。

第一，在理論層面，產業政策與競爭政策的相互補充學說逐漸得到認可。認為產業政策和競爭政策在執行的過程中會存在目的、手段、實現途徑等方面的區別，雖各有優缺點，但都是不可替代的，強調兩者在后續發展中要相互補充，相互協調，共同促進經濟發展。

第二，產業政策從“規制緩和”向“規制改革”轉變。日本的很多部門開始轉向競爭政策，規制改革廢除了一些不必要的產業政策，轉變了政府在經濟活動的職能，讓競爭政策更加具有活力。

3 日本汽車產業改革

3.1 日本汽車業的產業保護政策

為了保護和支持汽車工業的發展，日本制定了一系列的產業政策，為汽車業的發展創造了良好條件。1948年，日本通過“汽車工業基本對策”來支持汽車工業的復蘇。次年通產省對日本汽車市場制定了一系列的保護性政策：

首先是關稅。日本以關稅等手段實行汽車保護政策，按照進口小轎車軸承的大小，采取了保護性的關稅稅率；建立商品進口稅，打擊進口大型汽車的積極性，例如，大型轎車稅率為50%，中型轎車為40%，小型轎車為20%。

第二，是外匯配額制度。日本對汽車進口實行的是金額配額，后期改為了數量配額；最后是限制直接投資，日本在本國汽車產業尚未完全發展起來之前，實行的限制對外直接投資的，后期放開國內投資市場也十分階段進行的。

第三，為汽車工業發展提供各種政策支持。①提供優惠貸款。1956年前，由日本開發銀行對汽車工業設備投資提供優惠低利貸款，1956年后，制定的《機械工業振興法》，由日本開發銀行和中小企業金融公庫負責資金支持。②政府提供補助金。1951—1959年，日本政府在汽車行業投入了3.6億日元的財政補貼。③加速設備折舊。《企業合理化促進法》加速了汽車生產關鍵設備的折舊，有利于改善企業財務狀況。④減免關稅和法人稅。《租稅特別措施法》規定對于汽車關鍵設備的進口可以見面關口稅和購置時的法人稅。⑤優先分配外匯，支持技術引進。日本政府在面對外匯短缺的情況下，優先批準了公司引進外國小轎車的生產技術來進行組裝，引入的專業技術及設備，極大地提高了汽車產業的技術實力。⑥對汽車產業制定嚴格目標。制定的《機振法》不僅為汽車推出了各種扶持優惠措施，還對企業提出了要求，需要在降低價格的同時，提高產品的產量和性能。⑦扶植550毫升排氣量的微型轎車。1963年日本制定優惠措施，微型汽車的汽車稅和保險費都比大型汽車低[6]。

3.2 日本汽車業的競爭政策強化階段

第一，企業競爭機制。汽車作為一種具有壟斷性的行業，面對市場規模的急速擴張，想要獲得長期利潤最大化，會向賣方寡頭壟斷市場傾斜。因為壟斷的發生，不僅能夠影響成本和生產效率，還會對競爭對手的行為產生影響。

第二，保護政策和競爭。在汽車行業的發展初期，政府的產業政策起到了很大的促進作用，但是汽車行業想要長久發展，需要在貿易自由化競爭中生存下來，要在發展中確立競爭優勢。

第三，新企業的進入。新企業進入了汽車業市場，在20世紀60年代以前，價格競爭不起決定性作用，因為這時候政府仍在隱性地控制市場價格。進入70年代，汽車市場和生產格局發生重大變化，許多生產廠家為了爭取市場份額，加劇了價格競爭，促使汽車行業開始轉向國際市場[7]。

3.3 汽車產業競爭政策與產業政策的協調發展

第一，稅收制度、融資及補助政策。隨著環保意識的增強，日本對于汽車排放方面制定了積極的汽車產業政策。在稅收方面，適當的降低了稅率；在融資方面，日本政策性投資銀行和中小企業金融公庫為使用低污染車輛提供了優惠的融資貸款政策，并對使用相關基礎設施建設實行直接補助金政策。

第二，規模經濟和產業保護。在日本汽車行業發展初期，日本為保護國產汽車，制定了各種關稅和非關稅手段進行保護，促使日本汽車業的發展在國內擁有巨大的容量。汽車行業開始擴大生產，進行技術更新，廣泛使用機器，單位制造成本明顯下降，這時候的規模經濟發生了作用。日本政府此時建立了能夠保證每個廠家乃至每個工廠的生產規模體制。

第三，汽車行業重組。面對國外企業的競爭壓力，日本汽車企業開始進行重組工作，政府為保護本國企業，采用政策引導、資金、新產品開發等方面將企進一步集中起來。

第四，廠商的有效競爭。在日本汽車產業的供應體制中存在競爭的明顯特征：①在交易過程中，交易的伙伴的數量是有限的，但并不具有唯一性，此時競爭就展示出來了，汽車產業制造商為了降低成本、提高質量，在進行交易時并不選擇特定的交易對象，這就有利于提高資源配置效率，禁止壟斷；②汽車行業各廠商之間的競爭包含了零部件企業、供應商等，有效的競爭將解決信息不對稱的問題，有利于維護市場秩序，建立良好的競爭框架。有效的競爭有利于實現最小成本，而且有利于促進日本汽車產業的技術進步[8]。

4 結論和啟示

通過對產業政策以及競爭政策的分析，結合日本汽車產業的案例，可以看出在產業發展過程中產業政策和競爭政策應該加以重視。

第一，產業政策分為產業結構政策和產業組織政策，選擇產業政策的類型十分重要。對于改善產業結構、提高效率的具體表現就是“三去一降一補”，國家可以通過行政干預選擇某些產業政策采取措施，也可以通過提升市場的作用、加強競爭來實現。加快產業政策轉型，首先要總結我國在實施產業政策過程中獲得的經驗教訓，明確在產業改革中要堅持市場在資源配置中的決定性作用，在過程中要樹立關于市場與政府關系的正確觀念，有利于進一步解放和發展生產力，增強社會活力。其次要充分發揮政府職能，穩定宏觀經濟，優化公共服務職能，保持公平競爭。在政策轉型過程中，要按照黨中央決定的方向，借鑒國內外產業結構的成果。

第二，確定競爭政策的基礎性地位。競爭是市場制度的靈魂，能更好發揮政府作用。隨著我國經濟進入新的發展階段，問題的主要方面從解決“有無問題”轉向優化資源配置和提高效率時，過度的行政干預和“傾斜政策”只會對經濟發展和效率提高產生負面影響，在這種情況下，轉向以競爭政策為主。競爭政策的基礎性地位的確立是保持我國經濟穩定發展的基本保證。并且，確立競爭政策的基礎性思維，是實行供給側結構性改革的重要內容和促進經濟轉型升級的有力舉措，是實現創新驅動發展的重要手段。

第三，健全競爭政策的制度設計。對于競爭政策的相關法律條文加強細化界定，借鑒有關國家關于具體問題制定政策的做法，加強與執法部門的聯系，提高競爭執法可操作性；提升競爭法的獨立性，尊重競爭政策，尊重公平競爭；時刻關注市場狀況，基于市場的反應，對競爭政策進行調整。

第四，制定產業政策適用的評估體系。每個國家的產業政策發展呈現出不同的態勢，產業轉型無法確定模式，需在考量各方情況的基礎上制定個性化方案，并且合理地規避效率觀的影響，隨后要完善政策評價制度。

第五，對于我國的汽車產業，政府要積極作為、科技要支撐引領，面對龐大的市場，要深度融合全球化以及商業模式創新[9]。當面新能源汽車產業發展迅速，我國要加快改革、創新和開放合作的步伐，堅持市場引導、創新驅動、協調推進、開放合作，加強汽車的研發和產業布局。