采用EPC總承包模式的政府投資項(xiàng)目投資控制分析

萬麗芳

【摘要】近年來，EPC總承包模式已經(jīng)在我國的項(xiàng)目運(yùn)營中發(fā)揮著巨大的作用，EPC總承包模式的采用既有利于推動和促進(jìn)建設(shè)工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)環(huán)節(jié)和階段之間的深層次融合，也有效地控制了項(xiàng)目的投資，提高了工程建設(shè)的效率，但同時(shí)，也還存在著機(jī)制不健全和不完善等社會實(shí)質(zhì)性的問題。本文簡要地介紹了EPC總承包管理模式的概念、其優(yōu)缺點(diǎn)，提出了一些關(guān)鍵性的問題，并且還針對怎么加強(qiáng)和改進(jìn)這些問題給出了一些意見和建議。

【關(guān)鍵詞】EPC總承包;政府投資項(xiàng)目;投資控制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、改革開放的深入我國的建筑業(yè)管理模式需要與國際接軌，因此EPC總承包模式在國內(nèi)建筑業(yè)得到逐步實(shí)施和發(fā)展。雖然住建部和國家發(fā)改委多次發(fā)布相關(guān)管理辦法，但目前我國EPC總承包項(xiàng)目仍然很多還是“走一步，算一步”，打著EPC總承包模式的旗號執(zhí)行的是傳統(tǒng)施工總承包的操作模式。發(fā)包方、承包方對各自的權(quán)利和負(fù)責(zé)不明確，工程過半才發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重超資、投資失控。因此，對項(xiàng)目進(jìn)行投資控制，特別是對采用EPC承總包的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行投資控制勢在必行。

1、EPC總承包模式的概念與優(yōu)缺點(diǎn)

1.1 EPC總承包模式的概念

EPC總承包模式就是一種泛指工程承包單位按照與項(xiàng)目建設(shè)主體單位之間所簽訂的合同，對整個(gè)工程的設(shè)計(jì)、采購、施工或者項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、勘察、施工各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行的總承包，并對整個(gè)工程的質(zhì)量、安全、工期和成本以及造價(jià)等進(jìn)行全面有效負(fù)責(zé)的一種工程建設(shè)項(xiàng)目組織和實(shí)施的方式。

1.2 EPC總承包模式的優(yōu)點(diǎn)

1.2.1簡化合作關(guān)系，有效縮短工期

采用EPC總承包方式的項(xiàng)目，業(yè)主只需要在一次投資項(xiàng)目中就能夠進(jìn)行招標(biāo)，選擇一個(gè)符合條件的項(xiàng)目承包商之后只需與其簽訂一份合同。簽約對象可以是符合條件的一家單位也可以是符合條件的聯(lián)合體，簽約后業(yè)主只需與一家單位溝通，合同單一、關(guān)系簡單，便于管理。

采用EPC總承包的項(xiàng)目，由于項(xiàng)目不需要對設(shè)計(jì)、施工、勘察等各專業(yè)單位進(jìn)行分開招標(biāo)，這樣既節(jié)省了招標(biāo)費(fèi)用成本，同時(shí)縮短了項(xiàng)目的招標(biāo)時(shí)間，為項(xiàng)目節(jié)約了一定的時(shí)間成本。同時(shí)在地質(zhì)勘察、設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)環(huán)節(jié)由一家單位負(fù)責(zé)，這樣就可以做到深度的融合，有效地控制了項(xiàng)目的投資、提升了工程建設(shè)的效率。

1.2.2有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)流轉(zhuǎn)及對監(jiān)督管理

對采用EPC總承包的一個(gè)項(xiàng)目，總承包商介入該工程的時(shí)間相對較早，其工作是貫穿于該項(xiàng)目自設(shè)計(jì)開始的項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過程中，項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)施工過程中的一些風(fēng)險(xiǎn)也都是可以通過合理地設(shè)計(jì)和施工來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和轉(zhuǎn)移。比如，河道整治工程，總承包單位在進(jìn)行工程設(shè)計(jì)時(shí)就要充分綜合考慮其工期，根據(jù)施工經(jīng)驗(yàn)按理安排開工、竣工時(shí)間。根據(jù)工程所在地的歷年天氣狀況避免因?yàn)榕_風(fēng)、汛期等各種風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的工期延誤和其他經(jīng)濟(jì)損失。

由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工及造價(jià)均由總承包商一并負(fù)責(zé)管理，因此可以大大減少業(yè)主的工作量，便于業(yè)主抽出時(shí)間對項(xiàng)目建設(shè)過程中的常規(guī)性檢查進(jìn)行更好的監(jiān)督，對提高工程質(zhì)量起到促進(jìn)作用。

1.2.3有利于項(xiàng)目動態(tài)管理和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

在我國大部分地區(qū)采用的傳統(tǒng)施工總承包模式下，項(xiàng)目在進(jìn)行建設(shè)的過程中，當(dāng)遇到實(shí)際存在的問題或者是需要糾正和修改時(shí)，建設(shè)方（包括業(yè)主）就需要與設(shè)計(jì)、施工、采購、監(jiān)理等多個(gè)方面進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，不僅需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力走報(bào)批程序耗時(shí)而導(dǎo)致工期延誤的情況，同時(shí)因?yàn)楦鞣降淖兏蚝炞C還需要發(fā)生設(shè)計(jì)變更及簽證帶來費(fèi)用，所以無論是時(shí)間成本還是經(jīng)濟(jì)成本都會增加。比如，業(yè)主已經(jīng)確定的電梯與建筑設(shè)計(jì)之前沒有深度溝通，或者施工過程中電梯參數(shù)有了變化，這都可能引起電梯井道的變化甚至施工單位的返工現(xiàn)象。在傳統(tǒng)的EPC總承包管理模式下，因?yàn)榻ㄖ脑O(shè)計(jì)、施工、采購都由總承包商自己負(fù)責(zé)，并對整個(gè)建筑工程的質(zhì)量、安全、工期和成本以及造價(jià)等全面進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和負(fù)責(zé)，這就迫使總承包商從一開始就會將其設(shè)計(jì)、施工、采購深度融合，使設(shè)計(jì)變更最大限度減少，將時(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本控制在最接近于理想狀態(tài)。

另外，EPC總承包模式宜選擇采用固定總價(jià)合同，除了合同中所約定的條款可以進(jìn)行調(diào)整之外，合同中的總價(jià)一般不予進(jìn)行任何調(diào)整。正因如此，總承包商在目標(biāo)成本管理上能與業(yè)主保持一致，有利于項(xiàng)目動態(tài)管理和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1.3 EPC總承包模式的缺點(diǎn)

采用EPC總承包方式建設(shè)項(xiàng)目，首先，因?yàn)橛捎跇I(yè)主已經(jīng)通過了總承包合同而對項(xiàng)目承包商進(jìn)行了監(jiān)管，對項(xiàng)目在工程中的實(shí)施全過程中所參與率較低，控制力度低;其次，總承包合同因?yàn)榭偝邪坛袚?dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大往往會考慮較高的管理成本和利潤，因此工程造價(jià)投入偏高;再次，總承包商承擔(dān)了設(shè)計(jì)、施工（或設(shè)計(jì)、勘察、施工）的全部工作，所以選擇有實(shí)力的總承包商非常重要，一旦總承包商出現(xiàn)問題，項(xiàng)目也將面風(fēng)險(xiǎn)。

2、EPC模式下的政府直接投資建設(shè)項(xiàng)目的全過程風(fēng)險(xiǎn)投資管理與控制

2.1 政府投資項(xiàng)目概念及特點(diǎn)

政府投資項(xiàng)目是指由地方政府通過直接投資的方式與資本金注入的一種項(xiàng)目。對于政府投資的項(xiàng)目，項(xiàng)目主體單位首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的情況，編制關(guān)于項(xiàng)目的建議書，可行性的研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)，按照政府對投資的管理職責(zé)權(quán)限和法律規(guī)定的流程，報(bào)投資主管部門，或者其他相關(guān)的部門進(jìn)行審批，這是我國政府對投資項(xiàng)目最大特色。

2.2 加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的前期工作

《政府投資條例》自2019年7月1日起施行。條例“第二十三條”各級地方政府對于項(xiàng)目建設(shè)投資的概算原則上不應(yīng)當(dāng)超過由國務(wù)院審查后核定的投資總額。所以做好政府對于投資項(xiàng)目前期工作的可行性調(diào)查研究與進(jìn)行項(xiàng)目評價(jià)尤為重要。政府直接投資建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告應(yīng)當(dāng)清楚地說明建設(shè)的內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模，投資。其中在確定工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和施工規(guī)模時(shí)一定要盡量滿足實(shí)際使用需要，不盲目地追求工程的高標(biāo)準(zhǔn)，更不可以人為地?cái)U(kuò)大工程建設(shè)規(guī)模，應(yīng)確保工程在技術(shù)上可行，經(jīng)濟(jì)上合理，社會效益明顯，使得建設(shè)工程真正變得具有可行性。

政府投資的項(xiàng)目在方案確定后，建設(shè)單位有權(quán)委托一家具有較高技術(shù)水平的顧問服務(wù)公司對其進(jìn)行可行性的研究，并上報(bào)上級主管部門進(jìn)行項(xiàng)目審批，經(jīng)第三方評審后的評審報(bào)告及核定的投資概算是后期投資控制的依據(jù)。

案例：某派出所翻建工程，位于上海市中環(huán)內(nèi)，地下一層，地上六層。資金來源：財(cái)政資金;招標(biāo)方式：（設(shè)計(jì)、施工）總承包模式。該工程原派出所共公管道與相鄰單位共用，翻建后派出所地下一層紅線與東、北兩面相鄰單位的已有建筑相距均在20米左右。

咨詢公司根據(jù)設(shè)計(jì)方案編制工程可行性研究報(bào)告編制時(shí)，基坑圍護(hù)費(fèi)用參照住宅項(xiàng)目同深度的基坑圍護(hù)單價(jià)上調(diào)20%。項(xiàng)目評估時(shí)，評審單位認(rèn)為基坑圍護(hù)單價(jià)過高，參照住宅項(xiàng)目同深度的基坑圍護(hù)單價(jià)作為評審后的單價(jià)出具評審報(bào)告及投資估算表。但在工程實(shí)施時(shí)，根據(jù)基坑圍護(hù)評審專家提出的基坑圍護(hù)方案，基坑圍護(hù)費(fèi)用比批復(fù)的費(fèi)用高出一倍多。同時(shí)在基坑開挖時(shí)還發(fā)生了燃?xì)狻⒔o水及排水的管線移位等費(fèi)用。經(jīng)投資監(jiān)理核算費(fèi)用超出20%以上，為了重新調(diào)整投資額業(yè)主不得重新報(bào)送可行性研究報(bào)告，總承包商不得不停工。

2.3 加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目實(shí)施工過程投資控制

2.3.1招投標(biāo)階段的投資控制

政府直接投資的項(xiàng)目在經(jīng)過該項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)或者是備案后才能夠完成，可行性研究報(bào)告獲得批準(zhǔn)，項(xiàng)目也可以直接進(jìn)行EPC工程總承包的招標(biāo)。以EPC工程總承包模式發(fā)包的項(xiàng)目招標(biāo)文件中應(yīng)根據(jù)已經(jīng)批復(fù)的投資估算（或初步設(shè)計(jì)概算）明確最高投標(biāo)限價(jià)及暫估價(jià)（如有）。同時(shí)，招標(biāo)文件還必須應(yīng)該具體地包含如下的內(nèi)容：（1）建筑工程項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容及范圍，主要包含：建筑設(shè)計(jì)、勘測、設(shè)備采購以及建筑施工過程中所需要考慮的內(nèi)容與范圍、功能、質(zhì)量、安全、工期、驗(yàn)收等數(shù)據(jù)相關(guān)的量化指標(biāo);（2）為投標(biāo)者提供了完備、準(zhǔn)確的水文、地勘、大氣、特殊情況、工程可行性的研究報(bào)告以及其他有關(guān)批復(fù)的材料等所需要的基本信息，并有助于保證投標(biāo)項(xiàng)目的深入、準(zhǔn)確度、針對性以及合理的進(jìn)行建筑工程風(fēng)險(xiǎn)評估;（3）明確了招標(biāo)人和中標(biāo)者的責(zé)任和義務(wù)，主要內(nèi)容包括：竣工結(jié)算的方式、操作范圍、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別劃分、項(xiàng)目目標(biāo)、獎罰條款、計(jì)量支付的條款、變更過程及價(jià)格的確定條款、費(fèi)用的調(diào)整規(guī)則及索賠規(guī)則及措施、工程費(fèi)用保險(xiǎn)、不可抗力事故處理規(guī)則等。

2.3.2施工階段的投資控制

招投標(biāo)完成后，建設(shè)單位及項(xiàng)目總承包單位（或者是聯(lián)合體）簽訂總承包合同。EPC總承包合同通常是采用中標(biāo)價(jià)為合同價(jià)的固定總價(jià)合同，建設(shè)單位和項(xiàng)目總承包單位都應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的管理，合理地分擔(dān)責(zé)任，在施工階段應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制合同約定外的合同價(jià)格調(diào)整。同時(shí)對于投標(biāo)中合同約定的可以調(diào)節(jié)范圍，如：主要材料、設(shè)施、人工價(jià)格和招標(biāo)當(dāng)時(shí)的基期單價(jià)相比，波動幅度大于投標(biāo)中約定范圍幅度的一部分;因國家的法律法規(guī)和政策的變化而導(dǎo)致的合同對應(yīng)物價(jià)格變化;不可能被預(yù)見的自然地質(zhì)環(huán)境條件所造成的施工費(fèi)用及其他工期變化;因?yàn)閷τ诮ㄔO(shè)單位原本所提出的建筑工程標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、設(shè)計(jì)改變、主要施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者是對于工程量大小規(guī)模進(jìn)行了調(diào)整;在不可抗力導(dǎo)致的工程成本及其他工期變化等施工中應(yīng)該做好對投資的動態(tài)管理。

政府投資項(xiàng)目的動態(tài)控制，通常由專業(yè)的造價(jià)咨詢單位（投資監(jiān)理）進(jìn)行全過程監(jiān)控。因國家政策的調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)環(huán)境條件發(fā)生重要變化等其他原因而導(dǎo)致確需增加工程造價(jià)的，項(xiàng)目單位應(yīng)根據(jù)投資監(jiān)理人員出具的工程造價(jià)動態(tài)分析報(bào)告調(diào)整建設(shè)方案，并按相關(guān)規(guī)定報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批機(jī)構(gòu)及原工程造價(jià)概算審核機(jī)構(gòu)審查;對于涉及到投資估算調(diào)整或者是概算調(diào)整的，應(yīng)該依照與其他相關(guān)法律、行政規(guī)章以及與國家相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行審批。

2.3.3竣工結(jié)算階段投資控制

政府直接投資的工程在項(xiàng)目建成后，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并且要求總承包商在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)上報(bào)竣工結(jié)算，項(xiàng)目單位應(yīng)委托咨詢公司在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目竣工結(jié)算，并委托經(jīng)投資主管部門（多級政府出資以最高級別的為準(zhǔn)）許可的專業(yè)咨詢公司做好財(cái)務(wù)決算工作。竣工結(jié)算采用EPC總承包的固定總價(jià)合同的工程項(xiàng)目，僅對其他合同約定可調(diào)部分進(jìn)行合同價(jià)款的調(diào)整;財(cái)務(wù)決算時(shí)審計(jì)單位對項(xiàng)目的全部費(fèi)用進(jìn)行審核，對于超概、超投資部做出說明。如沒有具體原因或理由不充分主管部門根據(jù)具體情況，可暫停（或者停止）撥付資金，嚴(yán)重可收回已撥付的資金。

3、采用EPC總承包模式的政府投資項(xiàng)目投資控制的建議

政府投資項(xiàng)目計(jì)劃采用EPC總承包模式時(shí)，項(xiàng)目前期批復(fù)尤其重要，在此工作環(huán)節(jié)應(yīng)確保其深度能夠達(dá)到滿足總承包招標(biāo)的要求。根據(jù)國家已有的法規(guī)和制度，提高初步設(shè)計(jì)概算總投資的科學(xué)性，加強(qiáng)對初步設(shè)計(jì)概算總投資的評審。無論工程項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告中的估算還是對初步設(shè)計(jì)概算的評價(jià)，都必須對其結(jié)論進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)論證、必要時(shí)進(jìn)行多方案比較，以確保投資的必要性、經(jīng)濟(jì)合理性，不能把前期批復(fù)僅僅當(dāng)成流程走一遍。在政府投資項(xiàng)目的前期工作中，項(xiàng)目建設(shè)單位及其相關(guān)單位對項(xiàng)建書、工可報(bào)告、初設(shè)方案、投資估算（或概算）以及其他相關(guān)文件的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

采用EPC總承包模式的政府投資項(xiàng)目，招標(biāo)階段選擇有經(jīng)驗(yàn)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件中的招標(biāo)內(nèi)容及范圍應(yīng)該詳盡、表達(dá)無異議;合同條款合理、清晰，支付方式及結(jié)算方式符合政府投資項(xiàng)目的要求。如果招標(biāo)內(nèi)容中含有精裝修或設(shè)備工程，招標(biāo)文件中應(yīng)該規(guī)定三個(gè)以上的符合政府投資項(xiàng)目主要材料（或設(shè)備）的品牌及型號供投標(biāo)人備選。實(shí)施過程中應(yīng)該由專業(yè)的咨詢單位對項(xiàng)目投資進(jìn)行動態(tài)分析，以確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的投控情況變化。

竣工結(jié)算和財(cái)務(wù)決算階段，對于招標(biāo)范圍明確的內(nèi)容而實(shí)際施工時(shí)甩項(xiàng)的內(nèi)容應(yīng)結(jié)合投資估算批復(fù)及投標(biāo)文件扣除相應(yīng)的費(fèi)用，按合同約定的可調(diào)條款進(jìn)行工程結(jié)算及財(cái)務(wù)決算。

結(jié)語：

為了深入推進(jìn)EPC總承包模式的應(yīng)用和發(fā)展，國家住建部和國家發(fā)改委發(fā)布了相關(guān)的管理辦法，各地區(qū)也作相繼制定了適合當(dāng)?shù)氐墓芾磙k法。建設(shè)單位在選擇發(fā)包方式時(shí)應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目具體分析，選擇合理適合本項(xiàng)目的發(fā)包方式，以保證項(xiàng)目發(fā)包的規(guī)范性、合理性，更好提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳鑫范;張澤誠.我國推行EPC工程總承包模式的困境與對策[J].中國勘察設(shè)計(jì).2020（11）：71-77.

[2]劉兆元.工程項(xiàng)目前期策劃決策和設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制思考[J].中國市場.2020（34）：119+139.

[3]李金娟;范大鵬;張黎;陳虹.政府投資工程采用EPC工程總承包模式風(fēng)險(xiǎn)分析及控制研究[J].工程建設(shè)與設(shè)計(jì).2020（11）：263-265+268.

[4]王海濱.政府投資項(xiàng)目采用EPC模式探析[J].中華建設(shè).2020（11）：44-45.