關于宅基地使用權轉讓審批制度的思考

高鈺濤

（浙江理工大學，浙江 杭州 310018）

目前，現行的宅基地管理制度與現實狀況并不匹配。因此，新一輪的農村宅基地改革試點即將啟動，探索宅基地制度的新路徑即將開啟。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議指出，深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法。

宅基地使用權轉讓制度是宅基地改革的重要內容之一。確保農村宅基地使用權轉讓制度改革順利有序進行，政府審批是其中一個重要環節［1-2］。

1 完善宅基地使用權轉讓審批制度的必要性

1.1 防止城鎮居民購買宅基地

從某種角度來說，農村宅基地具有社會福利和社會保障的特殊功能。而當前，隨著社會經濟的發展，由于農村自然環境優越、建造成本較低，城鎮居民在農村購置宅基地、違法建造住宅的現象逐漸增多，嚴重違背了相關法律法規以及節約使用土地、保護耕地的國策。農村土地所有權屬于集體，集體成員才有資格使用宅基地［3］。此外，宅基地具有社會保障性質，即保障農民住房。《中華人民共和國物權法》第152條規定，宅基地使用權是指對宅基地具有占有與使用的權利，不包括收益權。因此，集體成員以外的人購買宅基地使用權，實際上是對集體成員宅基地使用權這一保障性權利的侵犯。城鎮居民擁有宅基地使用權后，為追求高質量生活，改變耕地用途，進行違法建設的現象較為普遍，阻礙了農村經濟的正常發展。

1.2 保護耕地

擁有良好居住條件的前提是先擁有屬于自己的房子，然后根據個人的經濟狀況進行優化改善。在這種情況下，由于建設用地面積的限制和宅基地閑置問題，勢必會出現農民私下利用耕地建房的現象［4］。宅基地使用權轉讓審批制度的不完善，使宅基地使用權轉讓更為簡單、便捷，同時也帶來了許多潛在隱患。由此可見，如果在審批過程中給予宅基地轉讓過多的自由，耕地建房買賣交易將會如泉水般涌現，農村改革也將會陷入一種更為混亂的狀態，嚴重阻礙鄉村振興戰略的實施［5］。

1.3 保護農民住房權益

隨著我國城鎮化的迅速發展，眾多農村人口大量向城鎮轉移。在宅基地使用權可以轉讓的情況下，利用出售宅基地使用權所得收益在城鎮購房已成為一種較為普遍的選擇。然而，當出現新房裝修等情況導致新房無法入住時，轉讓宅基地使用權的人們可能面臨無房住的問題，不利于社會的安定。因此，完善宅基地使用權轉讓審批制度，可以有效保障農民的住房權益。

防治科學越軌行為，首先需要增強科技工作者的學術思想道德教育，每個科研機構與高校都應當高舉科學嚴謹的旗幟，定期對在科研機構工作的人員，以及在校學生開展學術道德思想培訓，讓科學嚴謹真實之風深深印入每一位工作人員心中，更讓以后從事科研工作的在校學生，再進去工作崗位之前就深刻意識到守護科學真實性的必要與重要性。

1.4 減少法律糾紛

通過查閱中國裁判文書網中關于宅基地使用權轉讓糾紛的案例可以發現，近年來，由于宅基地使用權轉讓審批制度存在空白，許多涉及宅基地使用權轉讓審批的糾紛反映出不同的問題。這些問題的存在極大地影響了宅基地使用權轉讓交易的合法性和公平性，容易造成法律糾紛。因此，建立完善的宅基地使用權轉讓審批制度，有助于規范宅基地使用權轉讓交易市場，減少不必要的法律糾紛。

本次新版(第4版)定義開門見山地闡明了本次更新的要點:提出了5個新概念，更新了多項概念并新增了5項新疾病章節(表1)。

2 宅基地使用權轉讓審批制度實施現狀

雖然《中華人民共和國土地管理法》未對宅基地使用權轉讓的審批進行詳細規定，但已經有許多試點地區發布了關于宅基地使用權轉讓審批的試行規定。例如，《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》第42條規定，宅基地使用權流轉應當經過審批，其具體審批程序如下：村股份經濟合作社社員會議或社員代表會議民主決策，村民委員會審核，所在地鎮人民政府（街道辦事處）批準。該試行細則雖規定了審批程序，卻未規定審批的具體內容。這極易使有關工作人員在審批工作中產生迷惑與混亂，導致審批工作開展不到位，從而產生法律糾紛。因此，在實際宅基地使用權轉讓審批流程中，具體操作如下（以浙江省金華市義烏市北苑街道為例）：買賣雙方到北苑街道國土所申請轉讓，審批表與轉讓合同需經村經濟組織、街道辦事處、街道國土所三方蓋章，若買賣雙方屬于跨經濟組織（不同村），則還需要多一份有償使用合同與有償使用發票（需要村經濟組織的蓋章）。此外，《義烏市農村宅基地取得置換暫行辦法》《義烏市城鄉新社區集聚建設實施辦法（試行）》等文件均對宅基地審批制度做出了相關規定，以全方位限制審批權力、規范審批流程。

除此之外，在實踐過程中，宅基地使用權轉讓審批制度還存在部分問題亟待完善。審批程序不完善將影響后續手續的辦理，如宅基地使用權的登記手續等。審批程序涉及的部門較多，并且審批部門地理位置不集中，使得宅基地使用權轉讓審批需要花費較多的時間。在這種情況下，宅基地使用權轉讓審批人一般先進行后續的程序，之后再對審批程序進行補辦。這不僅使宅基地使用權轉讓市場秩序更為混亂，還不利于農村宅基地制度改革和鄉村建設。

2.1 無地可批

江西省余江縣政府發揮規劃的引領和管控作用，使宅基地管理工作有序開展。余江縣投入1 500萬元組織編制規劃，選定6家甲級資質規劃編制單位，按照“多規合一”的要求，依托農村集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記工作成果，編制了行政村總體規劃和自然村村莊規劃，實現了全縣116個行政村、1 040個自然村規劃全覆蓋，為農民建房確立了依據，為未來發展勾畫了藍圖。農民建房嚴格遵循統一規劃、統一布局、統一面積、“一戶一宅”的原則。

2.2 有地不批

國家每年撥付給地方的年度新增建設用地計劃指標是地方為發展經濟而競相追逐的稀缺資源。大部分地區用新增建設用地指標去爭取相關的項目投資，對地方財政、稅收等方面的貢獻率是持續的、長久的和可觀的。但若將這部分指標分配給農村建房戶，相對于GDP的增長、勞動力的安置轉移，安排用于農民建房所發揮出的各類功效不甚明顯。地方政府將此類建設用地指標對宅基地的釋放也呈現出消極現象，出現了有地不批的局面［6］。

雖然現行的宅基地審批制度相關規定較為全面，實際審批操作情況較為良好，但是宅基地審批制度依舊面臨著各種各樣的問題。

3 宅基地使用權轉讓審批制度的改革方向

3.1 減少審批環節，縮短審批周期

鑒于此，筆者認為我國事業單位在實施經費管控的過程中，單位管理者及相關人員應放眼宏觀市場經濟環境，積極轉變陳舊思想，主動學習成本費用管控知識，提高認知度和重視程度。唯有主觀上予以重視，才能從根本上接受，才能號召單位內部各部門、各人員共同參與經費管控之中。與此同時，有條件的事業單位還應在單位內部組織培訓和制度宣貫，加強對成本費用管理思想的宣傳，逐漸消除單位員工對經費管控的抵觸思想。通過這種方式，力爭將經費管控的作用發揮到最大。

綜上所述，通過遙感+無人機+人工智能+大數據+手機APP的數字化技術應用，形成了一套切實有效的綠色礦山地質災害監測方法。

減少審批環節、縮短審批周期符合國家行政審批制度改革的總體要求，體現了以民為本、全心全意為人民服務的政治理念。同時，這也使得宅基地使用權轉讓交易可以按部就班地進行，避免由于當事人轉讓宅基地使用權流程混亂而產生法律糾紛、政府機構權責不清、人力資源浪費等問題［7］。借鑒農村土地制度改革試點鎮建立的“一個窗口對外受理、多部門內部聯動運行”的農村宅基地用地建房聯審聯辦制度，根據各地區實際改革情況，實現統一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦和信息共享，創建符合當地的農村宅基地使用權轉讓審批制度［8］。

3.2 下放宅基地使用權轉讓審批權限

為把規劃落到實處，余江縣規范農民建房審批管理，發揮村民事務理事會的集體初審作用，嚴把建房“七道關口”（主體資格關、規劃關、面積關、公示關、地類關、退出關和收費關），實行建房信息掛牌公示和“四公開、四到場”制度，做到審批流程公開、申請條件公開、建房名單公開、審批結果公開，現場勘查到場、建設放線到場、施工過程到場、竣工驗收到場［11-12］。同時，進一步強化鄉鎮、村委會和理事會的職責，實行最嚴厲的問責制度，徹底改變了農民建房無規可循、有法不依、有新房無新貌的舊格局［13］。

4 宅基地使用權轉讓審批制度的實踐典型

4.1 江西省余江縣

由于社會經濟迅猛發展以及人口爆炸式增長，原有的宅基地已基本達到飽和狀態。同時，符合宅基地退出機制的農民不愿意主動退出，而依據政策政府部門無法強制其退出。在絕大多數村莊已無預留或空閑建設用地可用的情況下，若繼續實施宅基地審批制度，就只能轉向農用地。然而，為了保護耕地，保障糧食安全，國家要求嚴格落實永久基本農田特殊保護制度，這使得大部分經濟發達地區面臨著無地可批的局面。例如，自2000年以后，北京市基本上很少有區縣再審批宅基地，目前已處于無地可批的狀態。

將部分宅基地使用權轉讓審批權限下放至鄉鎮基層政府，發揮基層鎮政府就近管理的作用［9］。下放宅基地使用權轉讓審批權限，可在精簡優化政府事務的基礎上，大幅度節省人力物力，提高政府辦事效率，方便百姓的日常生活。深化宅基地使用權轉讓審批改革，為基層放權賦能，及時總結經驗，加快制定賦權清單，推動更多社會資源、管理權限和優質服務下放到基層，人力、物力、財力投放到基層。為保證審批權限承接順利，基層政府需制定相關制度，避免產生“權力接不穩”的局面。加強對宅基地使用權轉讓審批中審查工作的監管，利用人工智能、數字技術、互聯網等改進監管方式，推進形成審慎監管、協同監管、公正監管與信用監管相互促進、相互配合的工作格局［10］。

4.2 浙江省義烏市

浙江省義烏市制定了《義烏市農村土地民主管理暫行辦法》，部分宅基地審批權限下放至農村基層組織，突出農村農民主體地位；完善農村集體經濟組織內部治理，建立健全農村土地民主管理組織，激發農民自主管理農村土地的主動性、積極性和責任心；建立健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制和矛盾糾紛調處機制，促進農村土地基層管理民主決策、民主管理、民主監督，提升村級集體經濟組織依法管理的能力，推動建立符合義烏市經濟社會發展實際的農村土地長效管理機制。基于宅基地取得置換制度、抵押擔保制度、入市流轉制度、有償使用制度、有償退出制度、產權明晰制度的順利實施與開展，部分宅基地審批權限下放至農村基層組織，充分發揮農民的能動性，更好地避免了溝通障礙，極大地提高了辦事效率［14-16］。

新一輪農村宅基地制度改革試點，共提出九大試點任務。基于此，義烏市從“全面試”的角度將試點內容提煉為“十完善”，全力打造義烏宅基地改革試點“2.0版”。其中，完善宅基地審批制度，即強化宅基地規劃和用途管制，按照法律規定完善農村宅基地審批制度，結合“最多跑一次”改革等，方便群眾辦事；完善宅基地監管機制，即落實鎮（街道）政府屬地管理責任，強化對鎮（街道）政府宅基地審批和管理的監管，創新宅基地執法機制，推進宅基地“一張圖”數字化管理［17-18］。

噴油器噴油壓力低：噴油器噴油壓力偏低，出現早噴早燃現象，導致柴油機反轉。這種情況應檢查調整噴油器噴油壓力，使之達到規定值。

5 結語

通過宅基地使用權轉讓審批制度的改革，減少村民、屬于不同農村集體經濟組織的農民、宅基地使用權共有人等多方的利益沖突，推進試點地區更好的發展。完善宅基地使用權轉讓審批制度，盤活農村建設用地，保障農民住房，提高土地資源節約集約利用水平，促進農業現代化發展，有助于新型城鎮化發展，最終達到保障糧食安全、保護耕地、促進鄉村振興的目的。

宅基地使用權轉讓審批制度的立法化在很大程度上推動了我國的法治建設，填補了法律空白，推進引領了鄉村振興高質量發展。