習近平法治思想中生態文明法治基本原則的凝練與展開

劉長興

(華南理工大學 法學院，廣東廣州 510006)

法律原則是法律的基本構成要素，是指可以作為法律規則的本源性、綜合性、穩定性的原理和準則。(1)葛洪義主編：《法理學(第三版)》，中國人民大學出版社2011年版，第102-107頁。法律原則在法治體系中具有關鍵意義，是聯結法治思想、理念和具體制度、實踐的紐帶，是法治體系建設的指引、決定著法治實踐運行的方向，因此法律原則也是法治建設的基本準則。盡管對于“原則之治”仍有不同的理論認識，但是法律原則對于法律規則的設計和運行具有基礎性作用仍是基本共識，即基于政治社會的共同價值，“人們不僅要服從規則，還要服從原則”。(2)高鴻鈞：《德沃金法律理論評析》，載《清華法學》2015年第2期。習近平生態文明思想和習近平法治思想為生態文明法治提供了基本的指引，包括基本原則層次的指引。

一、生態文明法治基本原則的意義及辨識

(一)明確生態文明法治基本原則的意義

中共十八大明確將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，從而把生態文明建設提升到前所未有的高度，回應了環境問題背景下加強生態環境保護的社會訴求。法治是現代社會發展和進步的基本保障，生態文明建設的成效在很大程度上要依賴于法治建設狀況。在“五位一體”總體布局下，法治建設的思路也需要相應調整，將生態文明建設的制度需求充分考慮進來，以習近平生態文明思想指導法治建設，同時以法治支撐生態文明建設，進而形成生態文明法治體系。

生態文明法治體系包括法律規則及其運行過程，法律規則的設計需要相對統一的指導思想、反映社會共同追求的生態價值；法律規則的運行也需要從總體上把握規則的實施思路、在個案層次反映生態環境保護的基本需要。眾多法律規則的內在統一和協調運行需要從習近平生態文明思想和習近平法治思想中凝練生態文明法治的指導原則，推進形成方向明確、價值目標統一的法治體系，推動生態文明建設。因此，生態文明法治建設應當重視基本原則的重要作用，一方面，明確生態文明法治的基本原則是凝練和具體化生態文明法治思想和理念的需要。生態文明法治思想首先是從方法論、價值論、關系論層次開展的理論創新，確立了對人與自然應然關系的基本認識；生態文明法治理念需要結合馬克思主義環境法哲學、(3)參見李可：《馬克思恩格斯環境法哲學初探》，法律出版社2006年版，第1-10頁。可持續發展法律觀等辨明法律發展的基本規律和法治運行的基本理念，兩者對于把握生態文明法治的方向和基本內容都至關重要，但是難免存在與具體規則、具體實踐的對應性不足的問題，需要凝練為更加具體的法律原則方可發揮對法律規則制定、對法治運行的直接指導作用。另一方面，生態文明法治原則可以為生態文明立法、執法、司法和守法等實踐過程提供明確的指導。法律原則對于法律創制和法律適用都具有重要意義，在立法方面，法律原則具有決定法律制度的內容、保障法律制度內在統一并指引法治發展方向的功能；在法律實施方面，法律原則可以指導法律解釋和法律推理、補充法律漏洞并限定自由裁量權的合理范圍。(4)葛洪義主編：《法理學(第三版)》，中國人民大學出版社2011年版，第108-109頁。基于生態文明法治思想和理念凝練出的基本原則，可以在生態文明立法以及執法、司法等法律實踐中發揮指導和約束功能，將相關法律規則整合為目標統一、功能協調的體系，(5)特別是在環境法律規范通常包括民法規范、刑法規范、行政法規范乃至憲法規范，具有顯著的綜合性的背景下，以環境法為主要基礎構建生態文明法治體系更需要法律規范層面的整合，在基本目標、設計思路和方法等方面實現法律規則的統一和協調。并對環境司法和執法過程產生直接或者間接的影響，引領生態文明時代司法發展的綠色化方向，(6)呂忠梅、劉長興：《環境司法專門化與專業化創新發展：2017-2018年度觀察》，載《中國應用法學》2019年第2期。確立環境執法的嚴格化、科學化要求。總之，我國當前有關生態文明建設的法律制度還存在一定的沖突和不協調之處，需要從多個層面開展制度整合，(7)鐘健生、徐忠麟：《生態文明制度和沖突與整合》，載《政法論叢》2018年第3期。這需要明確生態環境法治的基本原則，對相關立法和法律實施進行直接的指引。

(二)生態文明法治基本原則的辨識與選擇

在全面推進依法治國的總目標下，生態文明法治是以法治推進生態文明建設的必然要求，中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出了“堅持和完善生態文明制度體系”的具體要求，為新時代生態文明法治建設確定了基本目標和任務，是新時代中國特色社會主義法治建設的一個重大課題。(8)陳海嵩：《中國生態文明法治轉型中的政策與法律關系》，載《吉林大學社會科學學報》2020年第3期。從制度內容看，生態文明法治主要依賴環境法律制度的完善，并且需要從生態憲法學、(9)參見張震：《新時代中國生態憲法學的體系構建》，載《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期。民法綠色化(10)參見王旭光：《環境權益的民法表達——基于民法典編纂“綠色化”的思考》，載《人民法治》2016年第3期。等多角度展開，推動法律體系的生態化。(11)參見蔡守秋：《論我國法律體系生態化的正當性》，載《法學論壇》2013年第2期。事實上，生態環境保護的法治需求已經比較集中地反映在環境法律制度之中，并在環境法學理上獲得了一定的共識，例如風險預防原則、環境公平原則、環境民主原則等是公認的環境法基本原則。(12)呂忠梅主編：《環境法導論(第三版)》，北京大學出版社2015年版，第47-63頁。對生態文明法治基本原則的辨別和確認，可以從環境法基本原則中發現基本的線索和思路。

同時，基于法律原則的社會價值性、抽象性、普適性等特征，需要從生態文明法治思想和理念中發現能夠成為法律原則的基本價值、能夠指導法治實踐的基本準則，總結概括為生態文明法治的基本原則。生態文明作為超越工業文明的新型文明形態，建立在否定機械論哲學觀的基礎之上，本質在于追求人的身心、人與自然的和諧發展。(13)參見王雨辰：《論生態文明的本質與價值歸宿》，載《東岳論叢》2020年第8期。生態文明法治基于生態文明的本質和建設目標對人與自然的關系、人與人的關系進行了重新評估和考量，確立了可持續發展、生態整體價值保護等基本理念，這些理念的貫徹需要在法律機制的設計中考慮主體之間的公平、人類發展目標與生態環境保護的協調、未來生態環境狀況的現實考量、生態環境目標的達成機制等根本問題，尊重法律發展規律提出具體的法律原則。

從法治的運行規律出發，根據習近平生態文明思想、習近平法治思想的生態文明法治理論，總結生態文明法治的理論內涵，并結合法律原則理論進行技術化處理，方可確認生態文明法治的基本原則。據此，生態文明法治應遵循環境公平、綠色發展、風險防范和公眾參與原則。生態文明的基本標志是良好的生態環境，而“良好生態環境是最公平的公共產品”，人民對良好生態環境的普遍享有才能體現最基本的公平，也是生態文明法治的基本目標，具有指導生態文明制度建設的重要意義，是生態文明法治最根本的原則。綠色發展和生態安全是生態文明最基本的兩項要求，從目標來看要追求與環境相容的經濟發展，沒有發展和進步不是文明，而破壞生態環境的發展不可持續，因此綠色發展應是生態文明法治的基本追求，當成為指導法治實踐的基本原則；生態安全是生態文明的底線要求，是發展過程中必須確保的最低標準，法律要建立在確保生態安全的基礎上，從制度上防范環境風險、確立風險防范為生態文明法治的基本原則。生態文明建設需要社會的廣泛參與，良好生態環境“是最普惠的民生福祉”，生態文明本身內含了社會和諧、人民滿意的要求，公眾參與到生態環境保護中充分表達意見、積極履行義務，可以從形式和實質上推動生態文明建設，因此生態文明法治應當堅持公眾參與的基本原則。

原則是法律體系的重要組成部分，既是具體規則的指導又可以彌補制度漏洞、決定制度的發展方向，法律基本原則的確立是理解和把握法律體系的關鍵。生態文明法治基本原則上承習近平生態文明思想、習近平法治思想，下接生態文明法治的具體制度和實踐，是生態文明法治體系建立和有效運行的關鍵環節。

二、環境公平原則：生態文明法治的根本追求

(一)環境公平的重要性及其原則地位

公平是西方社會法律的基本價值，(14)參見[英]彼得·斯坦、約翰·香徳：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，鄭成思校，中國法制出版社2004年版，第2頁。也是中國傳統社會的基本價值追求，社會主義法治建設當然以公平為基本目標。就生態文明建設而言，所指涉的公平是與生態環境保護和資源開發利用有關的公平。習近平總書記多次指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，(15)習近平：《在海南考察工作結束時的講話(2013年4月10日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第4頁。生態文明建設就是要解決“人民群眾反映強烈”的環境污染等問題，“把環境污染治理好、把生態環境建設好，為人民創造良好生產生活環境”，(16)習近平：《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話(2013年5月24日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第7頁。“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”，(17)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第50頁。體現在生態文明法治建設上，就是要堅守環境公平。

環境公平應當成為生態文明法治的基本原則。社會主義建設的基本目標是滿足人民群眾的物質文化等需求，中國特色社會主義法治體系的核心價值必然是社會公平正義。(18)陳家付：《公平正義：中國特色社會主義法治體系的價值支撐》，載《蘭州學刊》2015年第9期。對良好生態環境的需求是人們最根本的需求，相對清潔的水、空氣等是人們生存的基本條件，“讓老百姓呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物、生活在宜居的環境中、切實感受到經濟發展帶來的實實在在的環境效益”(19)習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話(2016年1月18日)》，人民出版社單行本，第20頁。才能確保最基本的公平。建設生態文明是“關系人民福祉”的大計，生態文明法治要從最基本的生產生活條件——良好生態環境的層面關注公平問題，以合理的制度設計和有效的制度運行確保法律正義要求融入到生態文明建設過程中。在這個意義上，環境公平是生態文明法治的首要原則。

(二)環境公平原則的豐富內涵

生態文明法治以環境公平為原則，要在明確環境公平的多層次追求的基礎上，以人民滿意的生態環境質量為直接目標，全方位保護生態環境確保人民群眾對良好生態環境的普遍享有。

環境公平原則內含了多層次的公平目標。通常認為可以在人與自然公平、代際公平和代內公平三個層次上理解環境公平，(20)參見蔣煒、劉長興：《公平的三維圖景——可持續發展視野下的公平內涵分析》，載《惠州學院學報(社會科學版)》2008年第5期。而“良好生態環境”是三個層次公平的共同根基。首先，良好生態環境意味著人與自然關系處于和諧至少是可控的狀態，體現了人與自然之間的應然關系。其次，良好生態環境是后代人生存和發展的基礎，從根本上扭轉生態環境惡化趨勢，維護良好的生態環境，才是對子孫后代負責。再次，生態環境是每個人生存和生活的基本條件，良好生態環境由所有人共同享有，對當代人也是最基本的公平。

環境公平原則以人民滿意為衡量公平的標準。公平是一個相對主觀的判斷，雖有一些可以客觀量化的指標來表達，但從根本上講還是要以人民滿意作為衡量公平的最基本標準，人民群眾對生態環境不好還有很多不滿，“扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼”(21)《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明(2015年10月26日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第9頁。，沒有人民的滿意就不能說實現了公平。把生態文明建設放在更加突出的位置“也是民意所在”，環境公平要以人民是否滿意為衡量標準。

環境公平原則要通過全方位的生態環境保護來實現。環境公平要求良好生態環境的公平享有，地區之間、城鄉之間可以有一定差異，但都要在良好生態環境的基礎上談發展，不僅要保護好鄉村環境、荒野環境，更要保護好城市等人口密集區的環境，“城市工作要把優良人居環境作為中心目標”，(22)習近平：《在中央城市工作會議上的講話(2015年12月20日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第89頁。同時要因地制宜搞好農村人居環境綜合整治，“給農民一個干凈整潔的生活環境”。(23)習近平：《在農村改革座談會上的講話(2016年4月25日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第89頁。在此基礎上，要承認不同地區在生態環境保護和經濟發展方面的條件不同，允許不同地區在環境保護與經濟發展之間有所側重，但是對于為生態環境保護做出更大貢獻的地區，應當有一定的經濟性補償，適當的生態補償機制是實現環境公平、順利推進生態文明建設的保障。(24)參見王愛華：《公平觀視角下的生態文明建設》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2012年第12期。

(三)環境公平原則的實現途徑

公平本身不是一個容易把握的概念，這決定了在概念層面，環境公平原則的內涵需要從不同層次和角度加以理解和分析。具體到制度實踐層面，環境公平原則要求生態文明法治在基本目標確定和制度設計及運行上始終以公平為基本考量。

首先，將追求良好生態環境作為法律制度的基本目標。“小康全面不全面，生態環境質量很關鍵。”(25)習近平：《在參加十二屆全國人大二次會議貴州代表團審議時的講話(2014年3月7日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第8頁。社會主義法治要全面支撐生態文明建設，將生態環境保護作為基本的制度目標。盡管“目的創造法律”(26)錢煒江：《論法律中的目的》，載《甘肅政法學院學報》2016年第6期。的觀點失之偏頗，但是不能否認目標設定對于法律制度構造的決定作用，在生態環境保護立法中明確追求良好生態環境的立法目的，可以發揮立法目的條款指引立法活動方向、確立法律解釋標準、指引公民守法的重要功能，(27)參見劉風景：《立法目的條款之法理基礎及表述技術》，載《法商研究》2013年第3期。為實現環境公平奠定基礎。

其次，將良好生態環境的公平享有融入到具體制度中。在制度層面，要承認和保護基本的環境權利，以具體的制度設計滿足人民群眾的良好環境訴求。環境權在理論上還存在不同的理解、在實踐中面臨諸多困難，但是公民對良好環境的基本訴求應當得到尊重并在法律制度上落實為具體的設計，包括人格權制度、物權制度等都應當在環境權的保護上有所作為，這已經在一定程度上反映到《民法典》中，(28)參見呂忠梅：《〈民法典〉“綠色規則”的環境法透視》，載《法學雜志》2020年第10期。并且需要在民法適用以及相關環境法律制度建設過程中繼續強化。

再次，將救濟環境損害作為重要的制度內容。生態環境破壞和污染“對人民群眾健康的影響已經成為一個突出的民生問題，必須下大力氣解決好，”(29)習近平：《在青海考察工作結束時的講話(節選)(2016年8月24日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第14頁。從制度上就是要建立健全環境損害的救濟機制，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，從補救角度消除環境不公平現象。《民法典》侵權責任編改進了環境侵權制度，并且確認了生態環境損害賠償的基本規則，拓寬了環境損害救濟的渠道，(30)參見劉超：《〈民法典〉侵權責任編的綠色制度創新》，載《法學雜志》2020年第10期。其他環境損害救濟制度如政府補償責任等也應當在立法上確認。(31)參見劉長興：《論環境損害的政府補償責任》，載《學術研究》2017年第1期。

三、綠色發展原則：生態文明建設的環境與發展協調

(一)綠色發展作為基本目標的法治意義

“綠色發展是生態文明建設的必然要求，”是對可持續發展的超越。從文明形態的發展過程看，生態文明是人類發展需求與環境需求在更高層次上的統一，基本要求是正確處理好經濟發展與生態環境保護的關系。反映到生態文明法治建設上，就是要確立綠色發展為法律制度的基本原則，在立法目的、制度設計、法律實施層面貫徹綠色發展理念，努力“實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調”，(32)習近平：《在海南考察工作結束時的講話(2013年4月10日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第19頁。并“給自然生態留下休養生息的時間和空間”。(33)習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。

現代法律體系定型于進步主義和市場經濟背景下，經濟發展是制度體系的首要目標，這反映在民法在法律體系中的地位等方面。但是生態文明建設和綠色發展理念要求法治體系重新審視生態環境的地位，不能將生態環境作為經濟發展的資源庫和納污場，而是要認識到生態環境本身就是一種生產力，保護生態環境就是保護生產力，破壞生態環境就是破壞生產力。(34)參見孫要良：《試論習近平生態文明思想的“思想性”》，載《中國環境報》2020年8月13日第3版。進而，一方面在傳統法律制度框架內找到生態環境保護的合理位置，對過分強調經濟發展的制度進行糾偏；另一方面要創新法律制度，直接致力于生態環境保護目標與經濟發展目標的協調。在此意義上，綠色發展原則決定著法治體系的目標結構和發展方向。

(二)綠色發展原則的基本要求

綠色發展作為生態文明建設的基本要求，具體來說就是要處理好生態環境保護和經濟發展的關系、“綠水青山和金山銀山”的關系，“堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”，(35)習近平：《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話(2013年5月24日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第19頁。在環境保護中謀經濟發展、在經濟發展中重視生態環境保護。

首先，綠色發展的要義是“要解決好人與自然的和諧共生問題”。綠色發展原則要求在尊重自然、順應自然、保護自然的基礎上謀發展，將生態環境保護納入法律價值考量體系，在價值目標層面把握法治的基本方向。綠色發展理念建立在對人與自然“生命共同體”的深刻理解之上，承認自然具有內在于人類實踐與歷史的價值，即自然對于人類來說的生成價值，(36)參見郁樂：《什么是自然的內在價值——批判視野下自然的內在價值概念》，載《華中科技大學學報(社會科學版)》2017年第3期。而不是將發展建立在破壞生態、污染環境的基礎之上。

其次，綠色發展原則要求建立節約資源和保護環境的制度體系。綠色發展包含了節約資源的要求，(37)參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，人民出版社2015年版，第9頁。堅持綠色發展就是要堅持節約資源和保護環境的基本國策、堅持可持續發展。(38)參見習近平：《深化合作伙伴關系，共建亞洲美好家園(2015年11月7日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第22頁。環境問題本質上反映了資源供給、環境容量與人類發展需求之間的矛盾，解決之道是平衡生態環境方面的供給和需求，而建立節約資源和保護環境的制度體系是實現這一平衡的根本保證。

再次，綠色發展原則要求形成綠色產業、綠色技術和綠色金融發展的制度支持體系。環境保護的技術、產業和金融支持有助于實現傳統經濟體系的綠色化轉向，從根本上解決或者緩解經濟發展與環境保護的緊張關系，制度上要推進“綠色循環低碳發展的產業體系”，從生產模式層次改變過度消耗自然資源、產生大量污染的傾向。

最后，綠色發展原則要在社會生活方式層面體現生態環境保護理念。“我們要走綠色發展道路，讓資源節約、環境友好成為主流的生產生活方式。”(39)習近平：《在同出席博鰲亞洲論壇年會的中外企業家代表座談時的講話(2015年3月29日)》，載《人民日報》2015年3月30日第1版。綠色發展的基礎是生活方式的改變，要擯棄“用后即棄”、浪費資源的生活方式，從一點一滴做起保護好生態環境，在制度上就是要落實公民的環境保護義務，立法上完善環境保護義務的具體內容和范圍，并且確立政府對綠色消費的政策激勵、宣傳教育等義務。(40)參見周宏春：《綠色消費的社會治理體系研究》，載《中國環境管理》2020年第1期。

(三)綠色發展原則的落實路徑

綠色發展原則的實現，首先依賴于良好生態環境得到基本的維護，將經濟發展建立在資源環境能夠承受的基礎上，城市規模等要與資源環境承載力相適應。進而，要從以下方面完善制度確保發展的可持續性。

一是完善自然資源有償使用、排污權交易等制度，建立資源環境的合理定價體系。合理定價有助于全面反映自然資源的價值，將資源的生態價值在生產過程中體現出來，這需要“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”“實行資源有償使用和生態補償制度”，(41)習近平：《在黨的十八屆四中全會第一次全體會議上關于中央政治局工作的報告(2014年10月20日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第106-107頁。并且建立排污權分配和交易制度等，以合理的資源利用支持經濟體系的運行，以資源利用的效率確保綠色發展。

二是完善經濟發展特別是綠色產業發展的政策體系。將產業政策、金融政策、財政政策納入法治化軌道，為經濟可持續發展、綠色產業發展提供全方位的支持，并引導其發展方向、糾正與生態環境不相容的經濟行為。例如，產業政策法可以通過確立政府補貼的必要性并構建補貼正當性之實質審查標準，(42)參見姚海放：《論政府補貼法治：產業政策法、財政法和競爭法的協同治理》，載《政治與法律》2017年第12期。建立綠色產業發展的支持制度。

三是建立完善的社會經濟發展目標檢討制度。改變單純以經濟發展成果評價地方發展成績和企業經營效果的做法，對國民經濟發展和企業經營成果的評價要合理考慮生態環境保護要求，檢討并糾正不符合生態環境保護目標的政策措施和企業行為。例如，可以通過環境質量目標責任制、綠色國民生產總值考核等制度建立對政府行為的約束機制和對政績的合理評價機制；建立和完善對企業的環保信譽評價機制、社會責任評價機制并與政府激勵措施相配合，推動企業的綠色發展。

四、風險防范原則：生態文明視閾下的未來安全考量

(一)風險防范的安全價值與法治意義

安全是人的基本需求，也是社會的基本價值追求。生態安全是“國家安全的重要組成部分，是經濟社會持續健康發展的重要保障，”(43)習近平：《堅決打好污染防治攻堅戰(2018年5月18日)》，載《習近平談治國理政(第三卷)》，外文出版社2020年版，第370頁。也是生態文明建設的基本目標之一。生態文明體系包括“以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系”，“要有效防范生態環境風險”，而且，“推進美麗中國建設”也是在“為全球生態安全作出新貢獻。”(44)參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第4章“發展理念”。防范生態環境風險才能確保生態安全，風險防范與生態安全是一個問題的兩個方面，追求生態安全主要應從風險防范的角度切入。

在生態文明法治體系中確立風險防范原則是基于對生態安全的追求。風險性是環境問題的基本特征，因此環境法律制度的設計需要注重對風險的預防和防范。(45)風險預防和風險防范都指針對風險提前采取措施以避免不利后果，二者相互關聯并且指代的內容有所重疊，風險預防側重于對相對確定的風險即損害可能性采取防治措施，而風險防范強調要對更高不確定性的風險采取預防措施，比風險預防的要求更高，但實際上二者之間的界限并不容易區分。參見張梓太、王嵐：《論風險社會語境下的環境法預防原則》，載《社會科學》2012年第6期。本文參考中央有關生態文明建設的文件中的概念用法，采用“風險防范原則”這一表述，表達對于未來生態安全的更高程度保障的思路。風險防范是環境法的基本原則，是指在有關環境危害存在科學不確定性的情況下預防環境損害發生的義務的指導思想。(46)參見唐雙娥：《環境法風險防范原則研究——法律與科學的對話》，高等教育出版社2004年版，第140頁。生態文明法治體系作為生態文明建設的制度支撐體系，也應當堅持風險防范的原則，確保生態安全，為社會經濟發展和人民群眾生活提供最根本的保障條件。安全是法律的基本價值，生態文明時代應當將生態安全作為安全的核心內容之一，在法律制度體系中得到體現和保障，并且具體化為風險防范的原則和規則。

(二)風險防范原則的基本要求

從法律角度看，風險防范原則比預防原則、風險預防原則對安全制度建設的要求更高。生態文明法治體系要高度重視生態安全價值，將風險防范原則貫徹到制度設計和實施過程中，才能確保生態安全、推進生態文明建設。風險的不確定性可能導致不必要的恐慌，也在很多時候讓人產生麻痹大意思想、忽視風險的存在，但環境問題的發展已經顯示了忽視風險防范的后果，從確保生態安全的角度出發，要高度重視生態環境風險防范，在法治體系中貫徹風險防范原則，以確保中華民族永續發展，為全球生態安全作出我們應有的貢獻。

首先要將風險防范原則落實到具體制度中，生態環境管理、自然資源利用以及生產和消費法律制度都應當針對生態環境風險進行設計或者改進，國家應當承擔對不確定性風險的預防任務，(47)參見張寶：《從危害防止到風險預防：環境治理的風險轉身與制度調適》，載《法學論壇》2020年第1期。將風險防范的基本要求貫穿到社會運行體系中，“把生態環境風險納入常態化管理，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系。”(48)習近平：《堅決打好污染防治攻堅戰(2018年5月18日)》，載《習近平談治國理政(第三卷)》，外文出版社2020年版，第370頁。這需要在環境管理制度中明確環境風險的識別標準、識別程序和應對方案，完善環境風險管理和決策制度；在刑事法律制度中強化對風險危害的識別和懲罰，(49)環境犯罪中對危險犯的承認已經擴大了刑事責任的范圍，客觀上有利于環境風險的防范，但是需要考慮刑法的基本原則和發展方向。參見張道許：《風險社會視閾下環境刑法的發展變化與立法面向》，載《江西社會科學》2019年第9期。規定合理的定罪和量刑標準。

其次要以主體功能區戰略“保障國家和區域生態安全”，(50)習近平：《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話(2013年5月24日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第44頁。通過國土空間規劃、區域控制等落實主體功能區戰略，從自然空間條件上為生態環境保護做好充分準備，在土地等自然資源管理制度中貫徹資源保留和風險防范的要求，確保國家和區域生態安全。以“生態紅線”為生命線的生態安全觀，(51)參見劉海霞、王宗禮：《習近平生態思想探析》，載《貴州社會科學》2015年第3期。就是要通過劃定生態紅線對生態敏感區、有重要生態價值區域進行嚴格保護，來確保區域和整體生態安全。

再次要建立特殊環境風險的特別應對制度，主要是完善制度確保核與輻射安全。核安全是重大的社會政治問題，在核能利用等活動中要不惜代價防范可能的風險，“要加強核與輻射安全監管，健全監管體系，完善監管機制，提升監管能力，確保萬無一失。”(52)習近平：《堅決打好污染防治攻堅戰(2018年5月18日)》，載《習近平談治國理政(第三卷)》，外文出版社2020年版，第370頁。核安全風險是最特殊的環境風險，需要加強管理確保核與輻射安全。

(三)風險防范原則的實現方式

生態環境風險的防范很難采取直接有針對性的措施，因為風險隱藏在生態環境的演進變化過程中，本身具有累積性、不確定性等特征，很多風險后果是在突破閾值后突然出現的。因此，生態文明法治的風險防范原則要從最基本的方面做起，減少人類行為對環境的污染和破壞，維持和恢復良好的生態環境本身就是最根本的防范措施。在微觀層面，也需要具體的生態環境保護制度和措施來助力風險防范。

首先，自然資源保留和生態保護是防范生態環境風險的根本措施。要從制度上確保自然資源的開發利用不能超過一定限度，要以基本自然資源的保留來維護生態系統的穩定，維持合理的森林覆蓋率、河流生態流量等基本生態環境條件，防止極端氣象條件、生態衰退等重大生態破壞現象的出現。

其次，維護良好環境質量是防范生態環境風險的基本要求。主要環境要素的質量是衡量生態環境保護成敗的主要指標，也是生態安全的基本標志。要從完善地方政府環境保護目標責任制、主要環境要素指標控制體系等方面確保生態環境基本達到良好狀態，為人類生存發展以及生態系統的運行提供基本的環境條件，切實保障生態安全。

再次，生態修復和環境治理是防范生態環境風險的直接手段。“加大環境治理力度，改革環境治理基礎制度，全面提升自然生態系統穩定性和生態服務功能，筑牢生態安全屏障”(53)《以新的發展理念引領發展，奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利(2015年10月29日)》，載《十八大以來重要文獻選編(中)》，中央文獻編譯出版社2016年版，第831頁。是防范生態環境風險的基本要求，這要求從制度上鼓勵和支持采取生態修復和環境治理措施，及時組織對土壤污染、河流污染以及海域污染的治理，修復被破壞的森林、草原、濕地等自然生態系統。

五、公眾參與原則：生態文明社會的主體價值凸顯

(一)公眾參與的基本目標與制度價值

生態環境保護是事關每個人的事業，需要全社會的廣泛參與，“生態文明建設同每個人息息相關，每個人都應該做踐行者、推動者。”(54)習近平：《推動形成綠色發展方式和生活方式(2017年5月26日)》，載《習近平談治國理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第396頁。良好生態環境是最普惠民生福祉的基本民生觀，就是強調在新時代，民生要實現生態化，生態要實現民主化。(55)孫要良：《試論習近平生態文明思想的“思想性”》，載《中國環境報》2020年8月13日第3版。生態環境保護的公眾參與一方面體現在社會主體都要身體力行保護環境，在生產生活中做到節約資源、保護生態環境；另一方面體現在全社會共同參與生態環境保護公共決策，在制度建設、政策制定和重要行政活動中表達意見、體現民主性。

公眾參與在生態環境法治建設中具有重要意義。生態環境保護狀況與每一個人的利益都息息相關，直接參與環境公共事務有利于公民個體的意見表達和責任承擔，公眾參與已經成為推動環境治理的基本力量。(56)郭進、徐盈之：《公眾參與環境治理的邏輯、路徑與效應》，載《資源科學》2020年第7期。公眾參與意味著社會主體的權利享有和義務承擔，在制度上確認權利是提供權利保護、體現民生保障的前提，確認義務是明確主體責任、實現公共目標的前提，生態文明法治要建立廣泛的社會基礎，就要確認社會主體的生態環境相關權利和義務。社會公眾的廣泛參與也是生態文明制度體系有效運行的關鍵，不管從環保義務的全面履行角度，還是從制度運行的監督角度，公眾參與都是生態文明制度全面落實的基礎性力量，應當成為生態文明法治的基本指導思想。

(二)公眾參與原則的基本要求

公眾參與原則改變了公共事務由政府單向決定的傳統制度結構，為社會公眾參與公共事務提供了經常性的渠道，將其確立為生態文明法治的基本原則符合生態環境保護的客觀規律。從經驗角度，公眾參與在環境保護法治實踐中發揮了重要作用，也可以為全面的生態文明法治建設提供基本的指導。

首先，公眾參與原則要求社會公眾有普遍的制度自覺。強制性制度可以為生態環境保護提供基本的框架，但是生態環境保護“必須建立在廣大群眾普遍認同和自覺自為的基礎之上”，(57)習近平：《之江新語》，浙江出版聯合集團、浙江人民出版社2017年版，第13頁。社會公眾的廣泛、自覺、積極參與才是生態文明法律制度有效運行的基礎。在能源消費等具體領域，生態環境保護“不僅要成為政府、產業部門、企業的自覺行動，而且要成為全社會的自覺行動。”(58)習近平：《在中央財經領導小組第六次會議上的講話(2014年6月13日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第117頁。

其次，公眾參與原則以全面的信息公開和完善的程序規則為基礎。公眾參與的實現需要相應的社會環境和制度支持，全面的環境信息公開是公眾參與生態環境保護的前提，不僅決定著其自身環保行為的合理性，也決定著其決策參與意見的合理性。而程序規則發揮著規范社會公眾參與過程的作用，完善的程序規則才能既發揮參與的積極作用又防止參與的失控和失序。

再次，公眾參與原則最終要落實為社會主體的具體義務和責任。參與生態環境保護活動，“改善生態，人人有責。”(59)習近平：《在參加首都義務植樹活動時的講話(2015年4月3日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第80頁。社會公眾參與生態文明建設最終要落實到具體行動上，每一個社會主體都要承擔一定的環境保護義務，并適當轉化為強制性責任，才是真正的參與生態環境保護。相應的，社會公眾參與需要制度上的激勵措施和強制措施。

(三)公眾參與原則的制度落實

在法律制度意義上，公眾參與原則是指在環境保護中，任何公民都享有保護環境的權利，同時負有保護環境的義務，全民都應積極參與環境保護事業。(60)呂忠梅主編：《環境法(第二版)》，高等教育出版社2017年版，第44頁。具體來說，公眾參與原則在生態文明法治中的實現需要從以下幾點完善制度、推動相關實踐。

一是健全環境信息公開機制。充分、準確的環境信息是評價環境后果的前提條件，基于全面的信息才能作出合理的行為選擇、提出合理的參與意見。健全生態環境信息公開制度，要求政府和企業充分公開環境信息，為社會公眾參與環境決策、保護自身利益提供基礎。

二是健全決策參與機制。公眾參與的成果應當通過制度性的渠道運用于治理決策，形成公眾參與決策實施的良性循環與互動。(61)李宏偉：《生態文明制度創新的原則與路徑》，載《中國環境報》2020年4月29日第3版。決策參與是公眾參與生態環境保護的基本途徑，在環境立法、環境政策制定、環境影響評價、環境執法決策等過程中，都要充分聽取社會公眾的意見和建議，確保決策合法性、合理性，讓人民群眾滿意。

三是擴大訴訟參與范圍。公益訴訟已經成為社會公眾參與生態環境保護的重要途徑，要繼續完善環境公益訴訟制度、生態環境損害賠償制度等，提升社會主體特別是環境保護組織的參與度，鼓勵公民通過環保組織參與到環境治理過程中，同時進一步完善環境侵權訴訟、環境行政訴訟制度，放寬公民通過訴訟維護自身權益、監督政府行為的條件，全面提升以訴訟應對環境問題的效果。

四是合理確認環保義務。社會公眾的環保義務應當從制度上加以明確，義務范圍和強制性應當適當、逐步擴大才能適應生態環境保護的要求，從企業、團體到公民個人都要承擔相應的生態環境保護義務，公民的環保義務如垃圾分類義務等應當也可以逐步實現強制化，(62)焦艷鵬：《公民環境義務配置的依據與邊界——以〈北京市生活垃圾管理條例〉為例》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2013年第6期。以促使廣大市民“節約資源，杜絕浪費，從源頭上減少垃圾”。(63)習近平：《在北京看望慰問堅守崗位一線勞動者時的講話(2013年2月8日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第77頁。

完善環境保護公眾參與制度是完善生態文明制度體系的重要方面，(64)參見習近平：《在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時的講話(2017年5月26日)》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第110頁。要以法治理念、法治方式加快推動，在生態環境保護中全面貫徹落實公眾參與原則，為生態文明法治奠定最廣泛的群眾基礎。

結語

生態文明建設的法治路徑不僅需要具體法律規范的擴展和完善，更需要在規則的制定和實施過程中有明確而統一的指導思想，這是生態文明法治的基本原則應當發揮的功能和作用。由于環境問題的復雜性、技術性等特征，需要法律制度保持一定的靈活性，特別是環境行政權要發揮平衡多主體利益、進行合理自由裁量等功能，(65)參見段帷帷：《多遠共治下環境行政權的功能轉變與保障路徑》，載《南京工業大學學報(社會科學版)》2020年第4期。環境司法權也應當突破司法謙抑性和司法克制主義的傳統、發揮司法能動性，(66)參見周珂、曾媛媛：《論司法能動性在環境司法審判中的應用》，載《環境保護》2018年第14期。這都需要法律原則發揮重要作用。在習近平生態文明思想和習近平法治思想的指引下，具體化生態文明法治理念，結合環境法理論上對于環境法基本原則的總結，應當確立環境公平原則、綠色發展原則、風險防范原則和公眾參與原則為生態文明法治的基本原則，并且以基本原則為指導推進生態文明法治建設。