論我國社會救助應急法治的完善

王德志 李猛

(山東大學 法學院，山東青島 266327)

2020年春節前后，我國爆發了新冠病毒感染肺炎疫情，習近平總書記指出：這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。(1)《習近平在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上強調 毫不放松抓緊抓實抓細防控工作 統籌做好經濟社會發展各項工作》，載人民網，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0224/c64094-31600537.html.我國31個省市相繼啟動重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應，采取“外防輸入，內防擴散”的疫情防控措施，打響了疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰。新冠肺炎疫情是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考，不但考驗著我國的疫情防控應急管理和應急處置能力、醫療救治能力、物資保障能力、組織動員能力，而且對我國的社會救助體系的應急反應能力提出挑戰。疫情發生以來，在黨的領導下，中央應對疫情領導小組、國務院聯防聯控機制以及國務院職能部門，針對疫情防控中社會救助出現的新情況、新問題，及時制定和發布規范性文件，加強了我國社會救助機構的應急防控機制，完善了醫療救助、生活困難群體救助的應急機制，保障了人民群眾生命安全和身體健康，進一步顯示了我國社會主義制度的巨大優越性。

一、新冠肺炎疫情對我國社會救助體系的挑戰

《中華人民共和國傳染病防治法》規定了醫療救助的對象，第62條規定：國家對患有特定傳染病的困難人群實行醫療救助，減免醫療費用。具體辦法由國務院衛生行政部門會同國務院財政部門作出制定。

我國社會救助的專門立法包括《社會救助暫行辦法》《城市最低生活保障條例》《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》《特困人員認定辦法》《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》《民政部 財政部關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》《中華人民共和國傳染病防治法》等。根據《社會救助暫行辦法》的規定，我國社會救助制度的基本框架包括以下八項內容：(1)最低生活保障，主要保障對象為家庭人均純收入低于當地政府公布的最低生活保障標準的城鄉貧困人口；(2)特困人員供養，主要是保障孤苦無依的老年人、未成年人和殘疾人的基本生存，通過家庭分散供養和機構集中供養的形式予以救助；(3)受災人員救助，主要是對由于自然災害而無法保證基本生活的災民提供生活救助；(4)醫療救助，主要是對城鄉貧困人口的醫療費用進行補助或者補貼；(5)教育救助，主要是對城鄉貧困家庭子女受教育給予費用減免和發放獎助學金等；(6)住房救助，主要是以提供廉價住房、住房補貼和危房改造等形式對城鄉貧困人口予以救助；(7)就業救助，主要是以就業援助的方式幫助城鄉貧困家庭中有勞動能力的失業人員實現再就業；(8)臨時救助，主要是對由于天災人禍造成基本生活困難的家庭和流浪乞討人員提供救助。

目前，我國突發公共衛生事件方面的應急法律、法規，沒有把社會救助的應急機制納入其中，《中華人民共和國突發事件應對法》主要規定了對于自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建以及法律責任，沒有規定突發事件發生后的社會救助問題。《突發公共衛生事件應急條例》規定了對于突發公共衛生事件的預防與應急準備、報告與信息發布、應急處理和法律責任，同樣沒有規定突發公共衛生事件緊張狀態下的社會救助應急機制問題。包括《社會救助暫行辦法》在內的社會救助立法，都是針對“平時狀態”制定的，而不是針對“應急狀態”制定的，不論是社會救助機構、社會救助對象，還是社會救助方式，都缺乏應急狀態下應急管理和應急處置的具體規定。由于突發公共衛生應急機制中不包括社會救助事項，有關社會救助的規范性文件又沒有規定突發公共衛生事件下的應急機制，從而造成突發公共衛生應急狀態下社會救助應急機制的缺失。

社會救助的常規救助對象包括老年人、未成年人、精神病人、流浪乞討人員、社會貧困人員等社會弱勢群體，在其中，有的群體免疫功能弱，是傳染病的易感人群和高危易發人群，本次新冠肺炎疫情的危重癥人群中老年人居多；有的群體自身防護能力薄弱，防護意識較差，缺乏或者不具有生活自理能力，如未成年人和精神病患者，新冠肺炎疫情不可避免地對這些群體造成嚴重影響。網絡報道齊齊哈爾建華區運建園小區圣水湖養老院有24位確診被感染；(2)《一養老院老人確診24例！法人被立案偵查，區委書記被免職》，載騰訊網，https://xw.qq.com/cmsid/20200217A053ZL00.據統計，截止2月18日，有323名嚴重精神障礙患者被確診患新冠肺炎，有43名為疑似患新冠肺炎，范圍涉及全國17個省份；(3)2020年2月18日國家衛生健康委：《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》，(肺炎機制綜發〔2020〕70號)有報道稱，家屬因為新冠肺炎被隔離，導致腦癱兒無人照顧死亡；(4)《家屬被隔離腦癱兒無人照顧死亡，當地書記鎮長被免》，載新浪網，https://tech.sina.com.cn/roll/2020-02-01/doc-iimxyqvy9447031.shtml.河南三姐妹共用一部手機上網課；(5)《河南三姐妹共用一部手機 媒體：應重視貧困家庭孩子網課學習的艱辛》，載騰訊網，https://new.qq.com/omn/20200302/20200302A0EMTF00.html.女孩雪山頂找信號上網課等。(6)《超硬核！雪山頂找信號的女孩，可以在家上網課了！這臺基站專為她而建》，載西部網，http://news.cnwest.com/szyw/a/2020/03/30/18617809.html.上述報道雖然是個例，但是也反映出社會救助機構疫情防控、救助對象生活保障等事項，在突發公共衛生事件應急狀態下面臨的新問題。新冠肺炎疫情不但給常規對象的救助帶來嚴峻挑戰，而且又形成規模龐大的需要救助新群體。據國家衛生健康委員會官方網站公布：“截至3月30日24時，據31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團報告，現有確診病例2161例(含重癥病例528例)，現有疑似病例183例。累計確診病例81518例，累計治愈出院病例76052例，累計死亡病例3305例，累計追蹤到密切接觸者706017人，尚在醫學觀察的密切接觸者19853人。”(7)《截至3月30日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》 ，載國家衛生健康委網站，http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/ec2689b0e716468fbfff7cf890c74bb7.shtml.隨著新冠肺炎確診患者、疑似患者數量持續攀升，給醫療救助帶來沉重壓力，考驗著我國醫療救助的技術水平、物資保障和經費支持。另外，長時間的嚴厲封控措施，導致農民工不能外出打工，斷了收入來源，有些人長期滯留外地，有家難回，生活陷入困境。關于外地人滯留武漢的報道，發現有200多人被困：有的是因為來武漢做手術，有的是陪孩子藝考，還有的只是封城當天轉車，就再也出不去了，許多人火車站打地鋪、吃泡面度日。(8)《滯留在武漢的外地人：火車站里打地鋪 吃了十幾天泡面》，載鳳凰網，http://news.ifeng.com/c/7uBWXIX0Ttg，2020年2月19日訪問。這些情況給社會救助帶來復雜、嚴峻的挑戰。

二、疫情期間社會救助機制的應急啟動

新冠疫情發生以來，中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組、國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控機制，以及民政部、國家衛生健康委員會、財政部、國家醫療保障局等職能部門，針對疫情防控期間出現的新情況、新問題，及時找差距、補短板，發布規范性文件，在社會救助機構疫情防控、易感群體防護、困難群眾救助、醫療救助、臨時救助等方面，及時完善了我國社會救助的應急機制。針對嚴重精神障礙患者感染新冠肺炎的情況，國務院聯防聯控機制發布《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》，要求各地做好疫情期間嚴重精神障礙患者管理治療工作，加強住院和居家的嚴重精神障礙患者管理治療和社區照護，防范院內感染，降低患者肇事肇禍風險；針對養老院感染新冠肺炎問題，民政部印發緊急通知要求各地全力做好養老機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，對組織領導、出入管理、內部管控、老人防護等問題做出具體要求；針對兒童監護缺失問題，民政部辦公廳發布《關于做好因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失的兒童救助保護工作的通知》，就加強因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失的兒童救助保護工作做出具體部署。新冠肺炎疫情防控期間，有關社會救助應急機制方面的規范性文件可以分為以下幾類：

第一類，社會救助應急綜合性文件。包括2020年1月27日，國務院聯防聯控機制《關于印發近期防控新型冠狀病毒感染的肺炎工作方案的通知》(肺炎機制發〔2020〕9號)；2020年1月29日，民政部辦公廳《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關社會救助工作的通知》；2020年3月6日，中央應對疫情工作領導小組《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》國發明電〔2020〕9號；2020年3月13日，民政部《關于貫徹落實中央部署要求扎實做好受疫情影響困難群眾基本生活保障工作的通知》(民電(〔2020〕41號)。對于切斷傳染源、阻斷傳播途徑、保護易感人群、困難群眾基本生活保障、分散供養特困人員照料服務和疫情防控、新型冠狀病毒感染的肺炎患者臨時救助、陷入臨時困境外來人員基本生活保障等問題做出規定。

第二類，醫療救助應急文件。包括2020年1月25日，財政部 國家衛生健康委《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經費保障政策的通知》(財社〔2020〕2號)；2020年1月22日，國家醫療保障局 財政部《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障的通知》；2020年1月27，日國家醫療保障局辦公室、財政部辦公廳、國家衛生健康委辦公廳《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障工作的補充通知》。上述文件把《中華人民共和國傳染病防治法》《社會救助暫行辦法》中有關醫療救助的規定具體化，提出了“兩個確保”的總原則，即“確保確診和疑似新型冠狀病毒感染的肺炎患者不因費用問題影響就醫，確保收治醫院不因支付政策影響救治”。明確了新冠肺炎疫情中醫療救助的對象和標準，把救助對象從確診患者擴大到疑似患者，要求各地對異地就醫患者先行救治，等疫情結束后再行結算。

第三類，社會救助機構應急防控文件。包括2020年1月28日，民政部印發緊急通知要求各地全力做好養老機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作；2020年1月28日，民政部《要求各地全力做好兒童福利領域服務機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作緊急通知》；2020年2月14民政部《生活無著的流浪乞討人員救助管理機構新冠肺炎疫情防控工作指南》；2020年2月17日，《關于進一步做好醫養結合機構新冠肺炎疫情防控工作的通知》(肺炎機制綜發〔2020〕67號)；2020年2月18日，《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》(肺炎機制綜發〔2020〕70號)；2020年2月28日，國務院應對疫情聯防聯控機制《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》(國發明電〔2020〕6號)；2020年3月4日，民政部辦公廳《關于分區分級精準做好養老服務機構疫情防控與恢復服務秩序工作的指導意見》(民辦發〔2020〕6號)，附：養老服務機構分區分級精準防控工作要點；新冠肺炎疫情期間養老服務機構扶持政策要點。上述文件全面升級了民政服務機構的疫情防控措施和防控力度，按照外防輸入，內防感染的原則，強化了疫情防控的組織領導工作，細化了疫情防控的具體措施和工作流程。

第四類，社會救助群體應急防護文件。包括2020年1月28日，《關于做好老年人新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》(肺炎機制發〔2020〕11號)；2020年2月11日，民政部辦公廳《關于做好因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失的兒童救助保護工作的通知》；2020年2月17日，《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》(肺炎機制綜發〔2020〕70號)；2020年3月14日，國務院聯防聯控機制《關于印發因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失兒童救助保護工作方案的通知》(國發明電〔2020〕11號)。對居家老年人、社區老年人和入住機構老年人的疫情防控工作做出具體安排，規定了監護缺失兒童的發現報告、臨時照料、救助補助制度，加強了因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失的兒童救助保護工作。

第五類，社會救助地方應急文件。包括2020年2月25日，山東省醫療保障局、山東省財政廳、山東省衛生健康委員會《關于進一步加強新冠肺炎疫情防控醫療保障工作的通知》 (魯醫保發〔2020〕6號)；2020年2月22日，武漢市民政部門出臺規定提出救濟措施，并發布了《市民政局關于開展滯留在漢外地旅客臨時生活救助的通知》；2月23日，湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部發布《關于做好新冠肺炎疫情防控期間滯留在鄂外地人員服務保障工作的通知》(鄂防指發 [2020] 76號)等。山東省的醫療保障文件把醫療救助的對象從新冠肺炎確診患者、疑似患者，進一步擴大到隔離觀察、隔離治療的“留觀人員”，湖北省和武漢市的救助文件對滯留武漢的外地人，采取了安排食宿或者發放現金的救濟措施。

三、新冠肺炎疫情期間的救助對象和救助措施

疫情發生后，黨中央高度重視，習近平總書記親自指揮、親自部署，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，在做好疫情防控、對患者的醫療救濟、物資保障等工作的同時，對疫情防控期間的社會救助工作做出總部署。2020年2月26日，中共中央政治局常務委員會召開會議，會議指出，要強化特殊場所和重點人群防護措施。養老、救助、兒童福利、精神衛生醫療等機構，人員密集、環境封閉，相關服務對象自身防護能力弱，要壓實屬地責任，實施更嚴格的管理措施，防止外部傳染源輸入，對已感染患者要全力救治，為疫情防控期間的社會救助工作指明了方向。

中央應對肺炎疫情領導小組對疫情防控期間的社會救助工作提出總原則和總要求，要求各地應保盡保、應救盡救，統籌使用中央財政困難群眾救助等補助資金和地方各級財政安排資金，及時足額發放低保金、特困供養金、孤兒基本生活費，以及困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼，切實保障好困難群眾基本生活，疫情比較嚴重的地區，可適當增加困難群眾生活補助。

民政部對疫情防控期間的社會救助做出具體工作安排，要求各地組織基層有關工作人員通過電話、微信、上門等多種方式，了解城鄉低保對象、特困人員等救助對象以及新型冠狀病毒感染的肺炎患者家庭生活狀況，對基本生活存在困難的，通過發放臨時救助金等措施及時予以救助。要求全面落實委托照料服務，確保分散供養特困人員“平日有人照應、生病有人看護”，指導鄉鎮(街道)、村(居)委會督促照料服務人認真落實照料服務責任，密切關注服務對象身體狀況，協助做好服務對象疫情防控工作。要求各地全面落實定期探訪制度，及時了解分散供養特困人員身體狀況和生活狀況，發現特困人員出現疑似癥狀的，要在當地衛生防疫部門的指導下，按規定送到指定醫療機構就診，一旦確診新型冠狀病毒感染的肺炎，要協助做好相關密切接觸者的隔離管理，防止疫情擴散。

新冠肺炎疫情期間，我國的社會救助面臨著常規救助和疫情新增救助的雙重任務。在常規社會救助的實施方面，據報道，2019年，中央財政下撥了1472億元，主要用于低保、特困人員、流浪乞討人員、孤兒等基本生活保障，以及臨時救助支出，支持地方做到“應保盡保”“應救盡救”。2020年綜合考慮疫情防控的需要，中央財政在去年的基礎上進一步增加了這項資金的預算規模，截止3月13日，中央財政已經提前下撥了1030億元來支持地方做好困難群眾的基本生活保障工作。其中湖北省已經下達困難群眾救助補助資金80億元，用于對困難群眾基本生活方面的支出，包括重度殘疾人、孤兒等照料護理方面支出的補助。(9)《疫情期間如何保障困難群眾的基本生活？》(3月14日國務院聯防聯控機制權威發布會系列問答)，載澎湃新聞，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6512100，2020年3月14日訪問。受新冠肺炎疫情影響而新增加的救助群體包括：新冠肺炎確診患者、疑似患者和留觀人員，居家隔離特困人員，監護缺失兒童，滯留外地生活困難人員，受疫情影響的低保邊緣人員等，具體包括以下幾種情況：

(一)對新冠肺炎確診患者、疑似患者以及留觀人員進行醫療救助

醫療救助的人員范圍包括：其一，確診患者。國家醫療保障局、財政部《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障的通知》規定，對于確診新型冠狀病毒感染的肺炎患者發生的醫療費用，在基本醫保、大病保險、醫療救助等按規定支付后，個人負擔部分由財政給予補助，實施綜合保障。其二，疑似患者。2020年1月27日，國家醫療保障局辦公室、財政部辦公廳、國家衛生健康委辦公廳《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障工作的補充通知》規定，在按要求做好確診患者醫療費用保障的基礎上，疫情流行期間，對于衛生健康部門新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案確定的疑似患者醫療費用，在基本醫保、大病保險、醫療救助等按規定支付后，個人負擔部分由就醫地制定財政補助政策并安排資金，實施綜合保障，中央財政視情給予適當補助。其三，留觀(隔離觀察、隔離治療)人員。根據山東省醫療保障局 山東省財政廳 山東省衛生健康委員會《關于進一步加強新冠肺炎疫情防控醫療保障工作的通知》(魯醫保發〔2020〕6號)，以及山東省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情處置工作領導小組(指揮部)《關于進一步加強新冠病毒肺炎發現報告工作的通知》(第126號)的規定，在醫療機構留觀(隔離觀察、隔離治療)人員發生的門診、住院診療費用，全部納入醫保基金支付范圍，醫保待遇、醫保費用支付政策參照確診和疑似患者規定執行；經基本醫保、大病保險、醫療救助按規定支付后，個人負擔部分由就醫地結合實際情況制定財政補助政策。不但醫療救助的人員范圍實現了全覆蓋，醫療救助的疾病范圍也不限于新冠肺炎，而是涵蓋了新冠肺炎患者在門診、住院發生的全部疾病診療費用，包括治療基礎病、合并癥、并發癥、其它疾病治療過程中感染新冠肺炎等費用。據報道，截至2020年3月15日，全國確診患者結算人數為44189人，涉及總費用75248萬元，人均費用1.7萬元，其中醫保支付比例約為65%，剩余部分由財政進行補助。(10)《國家醫保局：以人民為中心，切實保障患者醫療費用》，載人民政協網，http://v.ccdi.gov.cn/2020/03/27/VIDEDMwkHHUZoXv10VGdJUXN200327.shtml.

(二)對于監護缺失兒童提供臨時監護和生活照料

所謂監護缺失兒童，是指在新冠肺炎疫情期間，父母或其他監護人確認感染、疑似感染或需隔離觀察，父母或其他監護人因防疫抗疫工作需要以及其他因疫情影響不能完全履行撫養義務和監護職責的兒童。國務院聯防聯控機制要求，在疫情防控期間，凡是符合孤兒或事實無人撫養兒童認定條件的監護缺失兒童，要及時將其納入相應保障范圍。對因疫情影響導致生活陷入困難的兒童及家庭，要按照規定及時給予臨時救助或落實低保等社會救助政策。衛生健康部門要指導醫療機構開通兒童醫療救治綠色通道，確保確診或疑似感染兒童第一時間送定點醫療機構接受治療。教育部門和學校要加強監護缺失適齡兒童居家學習指導與服務，確保“停課不停學”。未成年人救助保護機構要積極主動參與監護缺失兒童的線索響應、臨時照料、服務轉介、個案跟蹤、資源鏈接等服務。

(三)對低保邊緣群體提供最低生活保障

中央應對疫情工作領導小組《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》規定，對符合條件的建檔立卡貧困人口，要及時納入低保、特困供養、臨時救助范圍。對受疫情影響致貧的其他人員和返貧的建檔立卡貧困人口，要及時落實臨時救助等社會救助政策，確保其基本生活不受影響。對確診病例中的低保對象、特困人員、低收入家庭成員以及建檔立卡貧困人口，按規定及時給予臨時救助，可一事一議加大救助力度。對因家庭成員被隔離收治導致基本生活出現暫時困難的家庭，由當地街道(鄉鎮)或縣級民政部門實施臨時救助。對生活困難的患者及其家庭，按規定及時納入低保、特困供養或臨時救助范圍；對其中的病亡人員家庭，加大臨時救助力度。對于受疫情影響無法外出務工、經營、就業，收入下降導致基本生活困難的城鄉居民，符合條件的要及時納入最低生活保障范圍。對外出務工、返崗復工的低保對象，在計算家庭收入時適當扣減務工成本。為增強低保對象抵御風險經濟能力，各地可根據疫情形勢決定暫停開展低保對象退出工作。

(四)對疫情期間滯留外來人員提供基本生活保障

中央應對疫情工作領導小組的通知，要求各地做好臨時滯留人員幫扶工作，對疫情防控期間，因交通管控等原因暫時滯留，在住宿、飲食等方面遭遇臨時困難的人員，各地要根據其基本生活需要，及時提供臨時住宿、飲食、御寒衣物等幫扶。2020年2月22日，武漢市民政部門發布了《市民政局關于開展滯留在漢外地旅客臨時生活救助的通知》，對于因離漢通道管控滯留在武漢、生活存在困難的外地人員(簡稱滯留在漢外地人員,主要指原來不在武漢居住、工作，來漢辦事、探親、旅游、求醫、過境等滯留在漢人員，以及在漢務工未返鄉的農民工)，由所在區政府及有關方面提供救助服務：滯留在漢外地人員面臨住宿困難的，由所在區政府妥善安置，并提供食宿等基本生活保障；對在武漢就業就學的人員，由所在單位、學校提供必要生活保障；對急需醫療救助的滯留在漢外地人員，由所在區政府安排到指定醫院醫治，確有困難的，醫療費用由所在區政府負責；對生活確有困難的滯留在漢外地人員，由民政部門給予臨時生活困難救助；對有就業愿望且通過健康檢測、醫學觀察身體健康的人員，所在區可從中招募志愿者，從事社區防疫等工作，并給予一定工作補貼。據民政部負責人介紹，截至2020年3月13日晚，武漢市一共設置了69個安置點，累計安置4843人，累計發放臨時生活困難救助金5839人，共1609.8萬元。(11)3月14日的國務院聯防聯控機制新聞發布會上，民政部社會救助司司長劉喜堂答記者問，財新網，http://china.caixin.com/2020-03-14/101528598.html

(五)境外回國人員新冠肺炎輸入病例經過認定給予醫療救助

北京、上海等地規定，在新冠肺炎的診治上，對境外回國的人員，總體上把握兩個方面的政策：一是參加了基本醫療保險的人員，在回國過程之中，被確診為新冠肺炎病例和疑似病例的，所發生的醫療費用，按照基本醫療保險的相關規定，報銷以后再實施財政的補助。個人不需要負擔相關費用。二是對未參加基本醫療保險的人員，在回國入境過程之中被確診為輸入型的新冠肺炎病例或疑似病例的，所發生的醫療費用，原則上由患者個人負擔。參加了商業保險的人員，可以按照商業保險的合同規定支付相應的費用。經認定的困難人員，所發生的醫療費用，按照傳染病防治法等法律法規的相關規定，給予醫療救助。(12)《多個城市官宣：從國外回來一律這么辦！關于隔離和治療費用也有新說法》，載鳳凰網，https://finance.ifeng.com/c/7ushjbhimie，2020年3月16日訪問。

(六)對困難家庭成員提供精準教育救助

河南三姐妹共用一部手機上網課的事件報道后，河南省教育廳發文，要求各地全面摸排學生網上學習情況，準確掌握學生線上學習硬件條件，對不具備“上網課”條件家庭的學生，要建立精準幫扶機制，當地教育部門及時回應輿論關切，第一時間出臺措施解決了學生的實際困難。藏族女孩雪山頂找信號上網課的事件報道后，中國移動昌都分公司就行動起來，他們連夜緊急組織人員和物資為斯朗巴珍解決上網課的問題，于2020年2月27日在斯朗巴珍家對面的山上建一個新的基站，滿足她上網課的需求。

四、我國社會救助應急法治的完善建議

新冠肺炎疫情發生以來，中央應對工作領導小組、國務院聯防聯控機制和有關職能部門，及時發布規范性文件以適應社會救助的緊急需要，推動了我國社會救助應急法治的發展，為社會救助應急法治的完善積累了寶貴經驗。

(一)對重大傳染病疫情下醫療救助對象、程序等問題做出特別規定

新冠肺炎疫情期間，我國的醫療救助實現了對于新冠肺炎確診患者、疑似患者和留觀人員的全覆蓋，保障了人民群眾的生命安全和身體健康，但是，這樣的救助范圍卻突破了我國現行法律、法規的界限。《中華人民共和國傳染病防治法》第62條規定的醫療救助對象是“患有特定傳染病的困難人群”，《社會救助暫行辦法》第28條規定的醫療救助范圍是：“(一)最低生活保障家庭成員；(二)特困供養人員；(三)縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員。”其救助對象也限于低保、特困人員。而新冠肺炎疫情期間的救助對象沒有“困難人群”的特殊要求，也就是說，不論被救助者的經濟條件是否困難，也不論是否屬于低保、特困人員，只要是新冠肺炎的確診患者、疑似患者和留觀人員，都一律給予救助。不但在醫療救助的救助對象方面突破了法律、法規的限制，在救助程序方面也沒有遵循正常狀態下申請和批準程序，《社會救助暫行辦法》第30條規定：“申請醫療救助的，應當向鄉鎮人民政府、街道辦事處提出，經審核、公示后，由縣級人民政府民政部門審批。最低生活保障家庭成員和特困供養人員的醫療救助，由縣級人民政府民政部門直接辦理。”這一正常狀態下的程序性要求，不能適應新冠肺炎疫情這一“非常時期”的需要，而必須采用“早發現、早報告、早隔離、早治療”的“四早”原則，以便有效控制傳染源、及時阻斷傳播途徑。所以，為了使突發公共衛生事件應急狀態時期的醫療救助于法有據，筆者建議修改我國有關醫療救助的相關規定，在法律、法規中增加重大突發公共衛生事件應急狀態的特別規定，在《中華人民共和國傳染病防治法》第62條增加一款，作為第二款，《社會救助暫行辦法》第五章“醫療救助”最后增加一條，作為第33條，規定“重大突發公共衛生事件應急狀態期間的醫療救助對象、標準和程序，由國務院衛生行政部門會同國務院財政部門作出規定”。

(二)完善社會救助機構疫情防控的應急規定

疫情防控期間，國務院聯防聯控機制和有關職能部門，及時制定有關養老機構(含公辦、民辦)、兒童福利機構、未成年人救助保護機構、精神衛生福利機構、流浪乞討人員救助管理機構(含托養機構)等社會救助機構的應急管理規范和具體操作規程，全面升級新冠疫情期間的防控措施，強化出入管理、人員管理、物資保障、防護能力，規范工作流程、安檢登記、站內防控、衛生防護，加大機構內疫情防控力度，切實消除機構內交叉感染風險隱患，全面防范、杜絕可能的傳染源進入社會救助保護機構，確保機構內老人、精神病人、兒童和員工生命安全和身體健康。應當總結民政服務機構在新冠肺炎疫情期間的防控經驗，把《要求各地全力做好兒童福利領域服務機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作緊急通知》《生活無著的流浪乞討人員救助管理機構新冠肺炎疫情防控工作指南》《關于進一步做好醫養結合機構新冠肺炎疫情防控工作的通知》《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》《關于分區分級精準做好養老服務機構疫情防控與恢復服務秩序工作的指導意見》等規范性文件中行之有效的應急措施，及時納入疫情防控的應急預案之中，明確應對重大突發公共衛生事件的組織指揮機制、風險評估、監測預警、信息報告、應急處置措施、隊伍物資保障及調動程序等具體內容，進一步提高民政部門服務機構應急預案對于重大突發公共衛生事件的針對性和可操作性。

(三)完善重大公共衛生事件中社會救助的應急性程序規定

《社會救助暫行辦法》規定了最低生活保障、特困人員供養以及臨時救助的審批程序：(1)提出書面申請，即由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處提出書面申請，家庭成員申請有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請；(2)核實初審，由鄉鎮人民政府、街道辦事處應當通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實，提出初審意見；(3)公示，即在申請人所在村、社區公示；(4)審批，由縣級人民政府民政部門審批。這種“正常狀態”下的程序性要求，同樣也不適應新冠疫情防控的“緊急狀態”，疫情防控期間，民政部下放了社會救助的審批權限，簡化了救助程序，鼓勵有條件的地方將低保、特困人員救助供養等社會救助審批權下放至鄉鎮(街道)，對新申請低保等社會救助的，適當優化簡化審核審批程序；對已經納入低保的困難家庭，視情況延長定期核查時限。積極推行低保、特困人員救助供養等社會救助申請審核審批全流程網上辦理。放寬戶籍地申請限制，對因探親、旅游、務工等原因在非戶籍地患新型冠狀病毒感染的肺炎，導致基本生活出現嚴重困難的流動人口，由急難發生地鄉鎮(街道)或縣級民政部門直接實施臨時救助。應當總結新冠肺炎疫情期間應急程序建設的法治化經驗，在《社會救助暫行辦法》中增加應急救助程序方面的規定，在重大突發公共衛生事件應急狀態發生的情況下，授權國務院應急指揮部門或者相關職能部門下放審批權限，簡化救助程序，以適應公共衛生緊急狀態的救助需要。

另外，在新冠肺炎疫情期間，對流浪乞討人員的救助管理也根據情況做出應急性規定：其一，對于救助期限，疫情防控期間，救助管理機構救助期限可以放寬到14天，受助期滿后可根據工作實際和疫情防控情況繼續延長救助期限。其二，規定暫停送返，疫情防控期間，各地暫停受助人員送返工作，確有必要送返的，應提前溝通并進行體檢，由醫療機構出具健康證明并向同級民政部門報備。其三，設立臨時庇護所，對由于因疫情防控原因造成的外地滯留疫區或戶籍地、住所地在疫區暫時不能返家的困難群眾，當地救助管理機構施救能力不足的，由同級主管民政部門報請當地人民政府及新冠肺炎防控指揮機構采取開設庇護場所、建立臨時救助點等方法予以妥善安置。應當把本次疫情期間頒布的《生活無著的流浪乞討人員救助管理機構新冠肺炎疫情防控工作指南》中應急救助的規定，吸收納入《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》之中，加強重大傳染病疫情中對于流浪乞討人員的救助力度。