績效考核指標對刑事程序法治的沖擊與反制

印 波

(北京師范大學 刑事法律科學研究院，北京 100875)

公共部門和公務人員的績效考核向來是公共管理學的熱門話題。績效考核有助于激勵、引導被考核主體實現公共職能和崗位目標，從而兌現對于納稅人的責任，并實現公共服務資源的優化配置。(1)參見[澳] 歐文E休斯：《公共管理導論(第三版)》，張成福、王學棟等譯，中國人民大學出版社2007年版，第182-188頁。刑事司法是專門服務于國家、社會和普羅大眾，保障民眾生命、自由、財產安全的公共業務，對其自然也適用績效考核。在當前刑事訴訟法治化的進程中，公安司法機關辦案人員的專業素養仍需不斷提升，職業倫理仍待進一步建設完善，然而人案矛盾卻日益凸顯，科學、合理、必要的績效考核機制可以敦促其勤勉工作，不斷自我優化，保質保量地處理刑事案件，從而維系基本的司法秩序。

原本在公共管理領域理所當然的命題，即“公安司法機關及辦案人員應當開展績效考核”，在法學界卻遭到不同程度的質疑。僅以公檢法三機關為例，績效考核必要性遭遇質疑的概率從高到低依次為法院(法官)、檢察機關(檢察官)和公安機關(警察)。(2)法學界根深蒂固的觀點認為，中國刑事司法實踐中的績效考核制度存在著大量“前現代”的觀念和違反訴訟規律的制度設計，與現代刑事法治的要求不相符合，使司法人員處在“雙重結構化”之中，應當取消法院系統的績效考核制度，徹底改造檢察機關和公安機關的績效考核制度。參見黃維智：《業務考評制度與刑事法治》，載《社會科學研究》2006年第2期。就法檢而言，質疑的主要理由是肇始于西學法理的“法律至上”和“獨立”“中立”“權威”的司法角色假定。譬如，法院(法官)應當具有固有的、先驗的獨立審判權，檢察院(檢察官)應當具有中立的、不受外來干預的獨立檢察權。基于三機關辦案人員整體都面臨著有時因嚴格遵守法律程序而遭受利益損失的問題，有學者認為，績效考核容易引發違規操作，造成程序失靈，影響案件質量。(3)參見陳瑞華：《刑事程序失靈問題的初步研究》，載《中國法學》2007年第6期。

對于被考核的主體而言，即使對這些問題有所詬病，但也無法回避共識：績效考核是法律規則之外的“必需”保障，沒有考核就必定會造成“干多干少一樣，干好干壞一樣”的“庸人”心理。案件管理與績效考核已經成為了刑事訴訟規則之外的“必修課程”，引領著刑事訴訟法學研究深涉與政策學、管理學交叉的“地帶”。指標則是績效考核制度的核心，是刑事案件管理與訴訟體制運行的“重要引擎”。指標設定的出發點應當是促進組織管理，而不能影響部門職能，應當引導公正、合法、高效的辦案，而不能造成偏頗、違法、冗余的執法。對于刑事司法績效考核而言，當前比較關鍵且現實的命題是如何實現“指標最優”(4)參見張建：《指標最優：法院行動異化的邏輯與反思——以J市基層人民法院的司法實踐為例》，載《北方法學》2015年第5期。。從實現刑事程序法治的角度看，一則需要保留、改進、優化具有一定合法性導向的指標；二則需要廢止、取消、嚴禁下達不科學、不合理、不必要的指標。

在2015年中央政法工作會議上，中央政法委要求“對各類執法司法考核指標進行全面清理，堅決取消刑事拘留數、批捕率、起訴率、有罪判決率、結案率等不合理的考核項目。”2019年4月15日，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在政法領導干部專題研討會上明確提出：“嚴禁下達刑事拘留數、批捕率、起訴率、有罪判決率、結案率等不合理、不必要考核指標”。這些指標的主要弊病是容易違反刑事訴訟法，扭曲刑事訴訟規律，甚至制造冤假錯案。本文以刑事訴訟中的公檢法三階段為順序，根據五年以來在全國多地公檢法單位調研、通過個別訪談了解的內部情況以及網絡報道的信息，梳理出若干不良績效指標考核對于刑事程序法治較為突出的沖擊與反制效應，提出指標改革的若干建議。

一、公安機關績效考核：數率層壓下執法行為的冒進與變通

2001年公安部出臺了《公安機關執法質量考核評議規定》，通過考核評議提升包括刑事案件在內的執法質量。隨后，各地公安機關紛紛根據本地的情況制定了執法質量評議體系。2006年北京警方開始使用破案數指標考核績效。(5)參見賀小軍：《效果與反思：公安機關刑事執法質量考評機制實證研究》，載《法學家》2017年第3期。隨后，發案數、刑事拘留數、批捕率、起訴率、退查率等指標在公安系統得以推廣普及。各地公安機關的績效考核比較繁復，有的是政府整體考核的一部分，有的是上級公安機關的考核，有的按照刑偵、經偵、禁毒等部門的條線考核。

公安的績效考核包括兩個部分：一是防控和打處數率考核，常見的指標包括發案數(率)、立案數(率)、破案數(率)、刑事拘留數、逮捕數、拘留轉逮捕率、線索層報數、起訴率、退查率等。二是執法質量考評，一般是由法制部門根據刑事訴訟法和《公安機關辦理刑事案件程序規定》的要求規定考核評議細則，對案件處理程序予以細查，如有程序違法或執法錯誤則予以扣分或否定。例如，證據材料制作不規范的，每一起扣除0.5分；再如，出現一起刑訊逼供，則執法質量考評一票否決。這兩部分并非總是分立的，在指標設置上可能會互有交叉。兩部分也可以按照無量綱化法在一張表上加權計算出總分并予以比照、排名。個別指標還可以單獨統計、排名。公安機關作為絕大多數刑事案件的啟動機關，且具有相當的能動性，績效考核的必要性爭議較少。(6)參見印波：《公安刑事業務指標考評的轉向》，載《民主與法制》2019年第35期。然而，一些的績效考核指標積重難返，體現出較強的數率層壓性，容易造成執法的冒進與變異：

(一)不科學、不合理指標“禁而不止”“取而不消”

2011年公安部出臺了《關于改革完善執法質量考評制度的意見》，明確要求各地取消刑事拘留數、發案數、退查率、破案率等指標。2015年公安部出臺了《關于改革完善受案立案制度的意見》，進一步提出堅決取消發案數、破案率等影響依法如實受案立案的不科學、不合理考評指標。2016年公安部實施修訂了《公安機關執法質量考核評議規定》，明確各地執法質量考核評議項目和指標由省級公安機關統一確定，各級公安機關不得以部門、警種名義下達執法考核指標，不得以不科學、不合理的發案數、退查率、破案率等作為考評指標。然而，這些指標在一些公安機關和派出所實質上仍然在使用。

以刑事拘留數為例，2019年B市H分局刑警隊的硬性要求是不低于1000人。以全局近十分之一的人數承擔近五分之一的刑拘數。經攤派后每個中隊大約要刑拘65人每年。T市公安局W分局在轄區內不再對各派出所及刑警隊作刑拘數要求，但是會作月排名，排名靠后單位不得評選年度優秀辦案單位。在打擊類罪的專項行動中，一般由省廳對各市局作出刑拘數要求，市局下派分局，分局下派各派出所。刑拘數指標有時沒有通過公文明確的下達，而是由辦案單位領導開會口頭傳達。為了完成上級的預期目標，下級經常不適當地上調指標要求，層層下達、逐級加碼，容易造成不必要、不適當拘人的現象。

再以破案率為例，2018年Y省K市P分局刑偵警種考核現行命案及盜搶騙警情破案率。現行命案破案率達100%的記10分，未達標的不記分；盜搶騙警情破案率達20%的記5分，未達標的不記分。該指標存在如下問題：一是該指標的分母是已經立案的數量，不能反映實際生活中刑事案件的數量，故不能完全體現出辦案效果；二是硬性要求高破案率容易誘發“程序操縱”——有的先破案后立案，顛倒立案與破案的邏輯關系，造成程序的倒流；有的則既不立案，也不破案，懈怠履行立案與破案職責；三是在極端的情況下還會誘發刑訊逼供、暴力取證，甚至釀成冤假錯案。

(二)指標攤派引發 “程序違法”“弄虛作假”

即便廢止了若干不科學、不合理的指標，公安機關的替代性指標攤派也具有一定的同質性。“人頭”指標包括：刑事案件立案數、批準逮捕數、破案數、起訴數、異地追逃數等。“金額”指標包括：罰沒款金額、涉案金額等。例如，S省G縣公安局2017年度目標任務量化考核指標中設定了22項重點目標，包含需要全年破獲刑事案件705起、打擊處理172人、破獲經濟犯罪案件10起、抓獲歷年逃犯10人、辦理食品藥品刑事案件5起以上，辦理環境刑事案件1起、辦理網絡犯罪刑事案件5起以上等。J省C市公安局B分局2019年要求各派出所每年度至少辦理40人次有罪判決的案件，發生的電信詐騙金額不得超過1500萬元人民幣。

指標設定可以激發執法潛能，防止人浮于事；從辯證的角度看，也可能造成完成指標后的卸責。以類案金額指標設定為例，年初公安機關對于前來報案的受害人會正常立案，隨著報案人數增多，目標任務就會趨于實現。如果在考核上沒有正向加分獎勵，中后期公安機關可能會選擇性立案，或不及時立案。如果指標設定過高、過濫，比武排名過度，則容易因急功近利引發執法失范。(7)參見重慶市南岸區人民檢察院：《公安機關辦理刑事案件指標執法之檢察監督》，載《國家檢察官學院學報》2016年第3期。在一些專項行動中，考核不當還容易造成證據違法案件拔高處理等問題。

指標層層下達過程中還容易出現人為分案、相互拆借等弄虛作假現象。例如，J省H市Q區分局民警Y反映，當地市局曾經要求各分局年均至少需要辦理1起侵犯注冊商品罪等案件，結果就是偵辦不到該類案件，于是安排“協查員”在網上“釣魚”，購買G省侵權商品然后報案，隨后行使管轄權跨省抓獲犯罪嫌疑人歸案。盡管設置“偵查陷阱”可能會有效消解犯罪黑數，但也容易浪費執法資源，不適當地制造案件。有的派出所將本年度超額完成的立案數保留到下一階段的考核周期。有的派出所為了統籌應付考核，向毗鄰的派出所拆借某種犯罪的起訴人頭數，下一年度再予以返還；有的派出所將多余的搶劫犯罪起訴人頭數折算，與毗鄰的派出所交換詐騙犯罪起訴人頭數。為了防止拆借以及突擊補漏，有的分局進行中期考核和抽查，如果沒有達到一定的打處數，年底該項指標的得分自動清零。

二、檢察機關績效考核：追究犯罪職能的偏重與客觀義務的違背

20世紀80年代后期，上海市檢察院一些業務部門開始探索按照條線考核基層院工作，辦案數量是最主要的考核項目類型。2002年最高人民檢察院制定出臺了《基層檢察院建設考核暫行辦法》，各主要業務廳、局開始對業務工作進行考核。2005年最高人民檢察院公訴廳出臺了《檢察機關辦理公訴案件考評辦法(試行)》，開始將起訴率作為常態考核指標。2010年最高人民檢察院出臺了《考核評價各省、自治區、直轄市檢察業務工作實施意見(試行)》《考核評價各省、自治區、直轄市檢察業務工作項目及計分細則(試行)》。(8)參見張保生、張晃榕：《檢察業務考評與錯案責任追究機制的完善》，載《中國刑事法雜志》2014年第4期。逮捕質量指標主要有批捕后撤案率、不起訴率、輕刑判決率、判無罪率等；立案監督指標主要有監督立案數和監督撤案數；偵查活動監督指標主要包括糾正漏捕數、監督糾正偵查活動中的違法情形數、移送職務犯罪線索數等；公訴業務指標主要包括辦案數、案件審結率、撤回起訴數、起訴后判無罪數、追訴漏罪漏犯數、抗訴數、抗訴案件改判率。職務犯罪偵查業務指標主要包括立案偵查數、起訴數、有罪判決數、起訴大案要案數等。(9)轉隸前檢察系統的績效考核指標梳理參考了宋英輝、何挺、雷小政、王貞會：《刑事司法業務考評指標改革建議》，國家社科基金重點課題“刑事司法業務考評指標實證研究”(11AFX014)結項報告。2011 年最高人民檢察院下發了《關于進一步建立健全檢察機關執法辦案考評機制的指導意見》。至此，不再由最高人民檢察院制定考核制度，而是在其宏觀指引下各地方檢察機關自行制定考核方案。(10)參見沈愛民、黃福濤：《檢察業務考評體系演進軌跡的梳理與思考》，載《北京政法職業學院學報》2014年第3期。

上級檢察院對下級檢察院的整體考核、上級業務部門對下級業務部門的條線考核要較法院系統更為明顯。目前，檢察機關對本院管轄的同一刑事案件的介入、審查逮捕、審查起訴、訴訟監督等辦案工作，原則上由同一辦案部門的同一檢察官辦理。內設部門“捕訴一體”的改革暫時并沒有改變考核項目的整體格局。在訴訟體制改革的進程中，認罪認罰從寬適用率等專項考核指標得以適用。(11)最高人民檢察院于2020年4月6日制發了《檢察機關案件質量主要評價指標》，運用了51組87項案件質量評價指標，推動健全以“案-件比”為核心的案件質效考核體系。根據筆者在S省B市B區檢察院、H省C市Y區的實地調研了解，該類考核指標尚未形成成熟穩定的運轉體系。因此，本文暫且不對“案-件比”等指標考核作探討，留待后續研究予以跟進。基于檢察一體的體制，績效考核有助于檢察機關強化自身監督與法律監督，維護法律統一正確實施，(12)參見么寧：《檢察業務考評機制新思維：美、臺檢察考評鏡鑒及啟示》，載《中國刑事法雜志》2017年第6期。提升檢察人員的執法自覺性和專業性，推動檢察業務工作的創新與發展。(13)參見崔偉、滿銘安：《檢察業務考評機制存在的問題及完善》，載《人民檢察》2010年第10期。但是一些績效考核指標過度地注重追究犯罪的職能，造成了檢察機關難以履行客觀義務：

(一)犯罪追究指標的偏重違反了無罪推定原則

對于不捕、不訴、判決無罪、起訴罪名被法院變更等情況的考核及責任倒查，體現了檢察機關的犯罪追究職能，但是也容易引導辦案人員的歸罪心態。盡管中央明令取消批捕率、起訴率、有罪判決率，一些地方檢察院仍然在沿用。例如，2019年G省J市檢察院考核批捕率，較2018年提升了9.85個百分點；H省S市高新區檢察院全年對于涉黑涉惡犯罪提起公訴600人，起訴率達100%。盡管有罪判決率在近幾年來很少見諸報端，但是無罪判決率和撤回起訴率依然頻繁應用，其功用與有罪判決率并無二致。2005年最高人民檢察院制定了《檢察機關辦理公訴案件考評辦法(試行)》，規定了“無罪判決率不超過 0.2%，撤回起訴率不超過 0.8%”，這實際上等同于要求有罪判決率不低于99%。

很多檢察機關上行下效，紛紛追逐“零無罪率”， 如果達不到則可能會被嚴重扣分，直至一票否決。很多單位會將無罪判決案件視為錯案。例如，H省X市檢察院考核制度明確載明，出現一起無罪判決案件，不但取消經辦人評優評先資格，還要追究其錯案責任。一些法院也將無罪判決率作為案件質量評估指標；由于法檢目標一致，兩者之間趨于相互配合，以撤回起訴或者法院判處輕刑、構罪免刑、“實報實銷”等方式替代無罪判決的情況并不鮮見。對有罪判決的極致追求還可能引發程序非正常倒流。如遇到爭議較大的案件，檢察辦案人員提前與法官口頭協商，如果后者不表態，就不提起公訴；甚至出現對法院判處無罪的案件提起抗訴，在發回重審后再由原檢察機關撤回起訴的情況。(14)參見鐘晉、周瑾：《從“有罪判決率”反思考評機制》，載《人民檢察》2016年第18期。畸低的無罪判決率還可能使得犯罪嫌疑人、被告人基于現實考慮而被迫認罪、放棄辯護。(15)參見李海峰、鄧陜峽：《認罪認罰案件集中化審理的正當性基礎與制度完善——基于S省基層人民法院的試點》，載《江西社會科學》2019年第10期。

再如，抗訴數的過度考核容易造成審判監督權的濫用。例如，S省B市B區檢察院每名辦案人員的抗訴數必須達到一定的數額。當地檢察官R反映：“抗訴數超出了正常的數值，實際上一年有個一兩起抗訴就不錯了。辦案人員考慮要不要抗訴，而不是應不應該抗訴。即便法院變更罪名或者輕判的理由恰當，為了表明公訴的態度，也要提出抗訴。萬一有無罪判決，更是要提出抗訴。”

(二)捕訴一致性指標的強化加劇了捕訴證明標準的混同

“捕訴一體”提高了檢察院的辦案效率，降低了審前羈押的比率，并且有助于監督偵查和引導偵查取證。即便如此，“捕”“訴”的狀態與標準仍存在不同。批捕往往是在偵查未終結、沒有完全掌握犯罪的全部證據材料情況下即時決定的。而提起公訴則是在偵查終結、取得案件的全部證據材料基礎上提出的。審查起訴不是對審查批捕的簡單重復。批捕的條件中的“有證據證明有犯罪事實”明顯要低于提起公訴的條件中的“證據確實、充分”。因此，即使捕訴系同一檢察官所為，如果捕后發現證據尚未達到確實、充分的標準，也不應予以起訴。

捕訴一體之后，各地檢察院普遍加強了捕訴一致性指標考核。在一些檢察院，捕后判處拘役等輕刑就可能作為瑕疵案件處理，捕后不訴或者判處無罪則不僅要扣分，還可能因為引起國家賠償而被倒查，遭受終身追責之壓力。B市F區檢察官W說：“這同時還會造成另外一種亂象。由于審查批捕的期限一般只有7天，檢察官需要根據報捕的證據材料判斷是否可以起訴，人為提高逮捕的證明標準，有可能會造成該批捕的不批捕。審前羈押率的顯著下降很可能掩蓋了不正常的不捕不訴，使得很多證據無法及時得以收集，一些犯罪者可能會逃脫應有的刑事追究。”

(三)認罪認罰指標的拔高造成了當事人自愿性的缺失

2019年最高人民檢察院提出當年底全國檢察機關認罪認罰從寬當月適用率達到70%左右的目標。盡管最高人民檢察院并沒有作明確考核要求，很多地方檢察院紛紛通過硬性考核的方式實現預期目標。例如，B市M區檢察院黨組將認罪認罰從寬納入全院考核“一攬子”工程，將其適用率作為基礎項業務考核指標，達到70%才可以獲得基礎分，否則不得分。通過通報、排名的方式變相考核認罪認罰適用率的現象也比較常見。例如，2019年，Z省N市對各基層院進行考核，其中C市(縣級市)檢察院1月至8月適用認罪認罰適用率位列各基層院第一，其中8月單月認罪認罰適用案件154件、適用率高達91.12%。除了認罪認罰適用率以外，各地檢察院還推行了確定量刑建議率、量刑建議采納率、服判息訴率等指標的考核。

在大力推進認罪認罰從寬考核過程中，出現了一些明顯過激的現象。例如，J省檢察機關適用率在2019年前9個月只有13.1%。J省檢察院隨即，要求各級院務必把落實認罪認罰從寬制度納入“一把手”工程并進行嚴格考核；12月底，適用率當月已達到85%以上。激進地考核認罪認罰從寬適用率導致了犯罪嫌疑人、被告人自愿性難以得到保障，案件質量存在隱患。根據L省F律師事務所L律師的反映，當地檢察辦案人員常與犯罪嫌疑人、被告人之間就事實、罪名、量刑情節展開交易，以量刑剪刀差威嚇、壓制、誘導等方式要求其認罪認罰，通過使用值班律師阻礙委托律師辯護等現象時有發生。在筆者參加的學術會議上，也有檢察官當即表示，強推認罪認罰適用率對其造成了巨大的心理負擔，不僅難以保障有罪答辯的自愿性，也迫使辦案人員采取一些“違心”的手段以實現當事人認罪認罰。

三、法院績效考核：案件質效控制的不足與審判規律的偏離

20世紀80年代，一些地方法院開始嘗試用結案率考核審判效率，用改判率和發回重審率考核審判質量。2002年最高人民法院提出要建立審判質量與效率綜合評估體系，在加強審判管理的同時，為社會公眾提供評價審判的客觀依據。2008年最高人民法院下發《關于開展案件質量評估工作的指導意見(試行)》，在全國11個高級法院開展案件質量評估試點工作。2011年最高人民法院在試點經驗基礎上，下發了修訂后的《關于開展案件質量評估工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，其中包含31項指標，公正指標11個、效率指標10個、效果指標10個。地方各法院可從中選取若干指標，亦可參照該評估體系作指標創新。

學術界一直對法院、法官的考核非議不斷，認為僵硬的績效考核導致了實踐中法官中立角色的異化，難以依法獨立行使裁判權，(16)參見陳幸歡：《司法改革背景下法官競爭格局與求穩心理分析》，載《江西社會科學》2018年第3期。破壞了審判規律，甚至釀成了一些冤假錯案。(17)參見雷小政、奚瑋：《中國法院刑事司法業務考評指標改革的現狀、問題與完善進路》，載《南京社會科學》2019年第10期。2013年最高人民法院在《關于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》中明確，不得以上訴率、改判率、發回重審率等單項考核指標評價案件質量和效果。2014年最高人民法院決定取消對各高級人民法院的考核排名；除依照法律規定保留審限內結案率等若干必要的約束性指標外，其他設定的評估指標一律作為統計性、參考性指標；堅決杜絕以保證結案率為由，年底不受理案件的做法；各高級人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地區不合理的考核指標。(18)參見胡偉新：《最高人民法院決定取消對全國各高級人民法院考核排名》，載《人民法院報》2014年12月27日。然而，當前法院的績效考核指標仍然存在如下問題，造成了案件質效控制的不足、審判規律一定程度的偏離：

(一)結案效率指標的機械考核損害了案件的質量

法院刑事案件的收結案數依賴于檢察院的移送案件數，因此，與民事審判偏重于“數”的考核不同，刑事審判更加偏重于“率”的考核。結案率是最常見的結案效率指標，通常是指法院在一個統計周期內，審結的案件數占受理案件數的百分比。由于其經常作為單項指標考核并作橫向排名比對，高結案率往往是法院領導工作成績的重要體現。盡管中央政法委屢次取消結案率的考核，但是由于人案矛盾導致的效率期待，結案率指標總是能“死而復生”、重新啟用，并常在法院向人大、黨委工作所作的報告中出現。結案率指標有時還會“投胎轉世”、變形適用，在各色“小審限”指標和結案復合指數中隱約浮現。

結案率的機械考核容易引發操作收結案的現象：考核時段后期，控制不收案；收案后，暫不確定案號；退回公訴機關補充偵查，待下一考核期重新起訴；先網報結案再完善書面材料等。其他程序違法和瑕疵也時常出現：該鑒定的不鑒定，該調查的不調查；撰寫的判決書極為粗糙、錯誤頻出。突擊辦案、批量結案還造成了“過山車”式的失衡工作狀態，影響整體的司法秩序。盡管2011年最高人民法院的《指導意見》中已經使用法定(正常)審限內結案率替代了結案率，但是一些地方法院依舊執念于結案率。例如，2019年S省H縣法院還在考核結案率，并且開展了“結案競賽月”活動，整體結案率躍居全市基層法院前列。一些法院將法定指標進行改造，適用法定一半審限內結案率或法定三分之二審限內結案率。還有一些法院將結案率和法定審限內結案率按照二八開折合成結案率復合指數進行考核。(19)參見印波：《刑事結案效率考評指標的嬗進及其反思》，載《法學》2020年第8期。

(二)發改指標的過度適用阻塞了法定的救濟途徑

由于“上訴率”和“一審服判息訴率”在評價效果上存在重疊，《指導意見》中已經取消上訴率統計。(20)參見最高人民法院研究室：《人民法院案件質量評估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第4頁。目前，上訴率在司法管理應用中較為鮮見，僅在認罪認罰從寬、速裁案件有所統計。例如， 2019年1月至9月C市Q區檢察院辦理認罪認罰從寬案件1004件1219人，占同期公訴案件的87.53%，上訴4件6人，上訴率不到0.4%。改判率和發回重審率(統稱為發改率)仍然是衡量審判質量的重要指標。例如，B市D區法院S法官就稱：“發改率是比較重要的，如果案件被發改了，年底要按照不同層次的瑕疵和錯誤扣獎金的”。B市第一中級法院Z法官稱：“發改率是法官們比較關心的指標，評查的案件往往從發改案件中抽取。針對發改案件，經辦人必須寫自查報告。如果發現確屬差錯或瑕疵，則要扣分，接受質詢追責。”在一些法院的考核細則中，發改率的分值權重甚至達到審判質量一級指標的50%。

對于一審法院而言，發改率是負向指標。在結案數恒定時，被發改的案件越多，指標數值就越大，案件質量就越低。(21)參見鄭肖肖：《案件質量評估的實證檢視與功能回歸——以發回重審率、改判率等指標為切入點探討》，載《法律適用》2014年第1期。發改率的邏輯前提是二審裁判結論正確，是典型的以程序后階段評價前階段的指標。(22)參見楊飛、張俊文：《案件質量評估語境下的審判管理改革——基于上訴發改率指標管理的實證分析》，載《河南大學學報(社會科學版)》2012年第2期。盡管發改率有助于督促法官嚴查案件、嚴守法律、妥善量刑，從而確保案件質量，但是如果放大“錯誤”指標并且無度地問責，則容易干預審判權的獨立行使，阻塞當事人的救濟渠道，造成二審的虛置化和程序的非正常倒流。相當多的一審法院遇到拿不準的案件，可能會積極請示二審法院。上下級法院無法保證內部獨立，審級制度流于形式，上訴也就喪失了權利救濟功能。有的法院甚至將不屬于審判錯誤的案件也納入發改率的統計，影響了考核的準確性和科學性。例如G省高院的“上訴改判率”和“上訴發回重審率”包括了所有的發改案件數，不再排除“新證據”等原因。

(三)陪審指標的虛高設定加劇了庭審的形式化

一般認為，一審案件陪審率越高，審判的公正性就越高，原因在于該指標能夠反映一審案件的司法民主狀況和司法透明度。(23)參見最高人民法院研究室：《人民法院案件質量評估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第85頁。然而，與其他十項審判公正三級指標相比，它既不能體現實體公正，也不能反映程序公正。它只能體現了人民陪審員形式上“參加”了案件審理，而不能說明實質上“參與”了案件審理。當前，該項指標虛高不下，容易導致陪審走過場。以2019年度T市B區法院的績效考核辦法為例，一審陪審率要在80%以上可獲得基礎分3分，每降低1%，則扣0.05分，每增加1%，加0.1分，加至4分為止。很多法院均將人民陪審員陪審作為一審案件的首選方式，甚至極致追求“百分百陪審”“全覆蓋”。例如2018年度G省A市G區法院刑事案件一審普通程序陪審率100%。然而，在當前員額制改革和普通程序列席合議庭法官人數“吃緊”的情況下，陪審員有“湊數”的嫌疑。一審陪審率很難達到預期的公正效果，反而會加劇“陪而不審”“審而不議”的問題。

一些案件事實、法律關系比較復雜、疑難的案件，更適合由專業法官來處理。如果不顧案件性質，為提高案件一審陪審率而陪審，則會損害司法公正。(24)參見胡夏冰：《案件陪審率，應該是個什么指標》，載《人民法院報》2015年1月13日。人民陪審員的選擇應當具有一定的代表性、隨機性。然而，在大量案件中，法官一般會優先選擇幾個熟悉的陪審員。因此，在庭審實踐中出現了“陪審專業戶”的現象。盡管與中央政法委取消的指標相比，一審陪審率的考核不會制造明顯的程序違法和瑕疵，然而一審陪審率的虛高容易加劇庭審的形式化，這無疑背離了庭審實質化的改革方向。

四、以刑事程序法治為底線的績效考核指標改革

盡管我國公檢法績效考核目標指向均為公正、效率與效果，但是這些價值的實現應當以引導刑事程序法治為底線。若考核指標造成刑事訴訟原則與規范的違反，則是不合法的指標，也必然是不科學、不合理、不必要的指標。為克服指標對法治的沖擊與反制效應，本文擬提出如下改革建議：

(一)公安績效考核指標的改革方案

1.廢止已“嚴禁下達”的不科學、不合理考核指標。對于那些中央政法委“嚴禁下達”的指標，包括刑事拘留人數、發案數、破案率等，各公安機關必須廢止。對于中央政法委沒有明確但公安部要求取消的，原則上不予以適用。對于特殊類案的指標考核，則應當將其轉化為數據統計性指標。例如，對于命案破案率的100%要求，可以轉化統計命案未破數。一則可避免與取消破案率的決定相齟齬；二則可避免將應當偵破與實際偵破絕對等同；(25)參見王新環：《“命案必破”的邏輯解析》，載《人民檢察》2007年第15期。三則保留了破命案的制度壓力。各地應當清查對已經明令取消指標的考核，對于不遵守上級指示的情況應當要求作出解釋，如不能給出合理解釋則應當追究指標下達主體的責任。

2.將諸多層壓性、管制性指標轉變為統計性、服務性指標。很多替代性指標與不科學、不合理指標同宗，具有明顯的層壓性與管制性。一些數率只能作為防控和打處狀況的參照，不能作為“硬杠杠”。立案數、報請批捕人數、批準逮捕人數、移送起訴人數等僅能作為統計性、服務性指標，便于對照自省。以立案數為例，立案數應是對于犯罪的客觀反映，不應加以預設。對于公安機關管轄范圍內的案件，確有犯罪事實，需要追究刑事責任的，則應當依法立案。當然，立案狀況必須予以統計。一旦案件進入刑事程序管道，就需要消耗大量的刑事司法資源。立案數對于防控具有重要的數據價值，對于打處也具有前瞻性意義。

3.引入便于動態調整的區間制指標考核體系。由于警力的有限和公眾對社會安全的關注，防控和打處的指標考核短期內不可能消失。要在不增加人員編制的情況下改善執法，就必須用指標充分激發辦案人員的“戰斗力”。這也符合了英國警務理論學家約翰·安德遜提出的“無增長改善論”。(26)參見崔磊：《英國警務改革考察及其對我國警務改革的啟示》，載《公安研究》2011年第2期。為了防止指標攤派，可以考慮適用區間制指標，并且根據實際情況進行動態調整。例如，破案常受制于案件狀況、偵查技術等因素，對于破案數可以考慮作區間要求。發案數、命案發案數、其他特殊種類案件發案數等均需要控制，但是不達標應當給予合理解釋空間。盡管一些專項行動力度逐年加強，但是也要考慮到發案規律，動態地調整防控與打處指標。為防止 “人為找案件”和“釣魚執法”，打處增長率等指標需要嚴格限制適用。

(二)檢察機關績效考核指標的改革方案

1.廢止明顯違反無罪推定原則的考核指標。除了按照中央的部署，取消批捕率、起訴率、有罪判決率等指標，應嚴格遵守無罪推定原則，徹底廢止無罪判決率、抗訴數等具有歸罪傾向的指標考核。廢止無罪判決率不僅有助于強化法院的裁判職能，推動以審判為中心的訴訟制度改革，還有利于防止檢法之間形成有罪判決的“攻守同盟”，實現檢法之間相互制約，防止程序倒流。檢察機關認為本級法院一審判決、裁定確有錯誤的，應當向上一級法院提出抗訴。廢止抗訴數有助于檢察院客觀行使監督權，也有助于法院獨立行使審判權。即便要對抗訴情況進行考核，也應當將法院采納抗訴意見數作為正向指標予以考核。

2.取消捕訴一致性指標，并加強對不捕不訴案件的質量考核。既然刑事訴訟法規定了“捕”“訴”兩個階段的不同審查標準，“捕后不訴”“捕后判輕刑”就應當有存在的空間。為了避免“批捕”挾持“起訴”，防止兩者之間認定標準的混同，確保檢察官實事求是辦理案件，為自查自糾留有余地，就應當取消捕后不訴數(率)、捕后判輕刑數(率)等捕訴一致性指標的考核。如果的確屬于絕對不起訴的情況，捕后不訴可能會造成國家賠償的發生，足以讓承辦人員審慎地行使批捕權。對于逮捕后法院僅判處管制、拘役、緩刑或免予刑事處罰的案件，也不應直接據以認定批捕質量有缺陷。需要警惕不捕不訴案件中潛藏著應當追究而未予以追究或未能得到及時追究的情形。在B市F區檢察院的調研中，筆者了解到該院為應對捕訴一體可能引發的“犯罪黑數”，專門設置了不捕不訴案件的質量評查監督部門，增設了相應的糾正數考核指標。各地可以借鑒這樣的做法，加強不捕不訴案件的質量考核。

3.將認罪認罰作為通報性指標，啟動對認罪認罰前無法定罪案件的質量考核。在認罪認罰從寬制度全面推進的過程中，最高人民檢察院僅僅將認罪認罰從寬適用率、量刑建議采納率作數據通報，并不作為業務數據進行加減分考核。建議各地方檢察院與最高人民檢察院保持一致，將認罪認罰從寬僅作數據通報。基于強推認罪認罰從寬制度可能引發的“自愿性缺失”問題，建議應當反向考核適用認罪認罰從寬制度中事實不清、證據不足的案件，即在被告人認罪認罰之前無法定罪的案件。雖然這些案件可能數量不會很多，但卻是最有可能對程序法治產生沖擊與反制效應的案件。

(三)法院績效考核指標的改革方案

1.將法定(正常)審限內結案率和結收比結合，以替代結案率指標。結案率可以作為分析審判運行態勢的參考性指標，但絕不應該成為與績效掛鉤的考核性指標。法定(正常)審限內結案率是法律規定的審理期限內審結案件數占結案數的百分比，是符合刑事訴訟法、司法解釋規定和審判規律的指標。(27)參見最高人民法院研究室：《人民法院案件質量評估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第2頁。這里的“正常”要求避免違反規定隨意延長審限，具有一定的相對合理性。在適用法定審限內結案率時要嚴格控制“小審限”考核指標，防止法定審限內結案率的變異。在當前案多人少的情況下，僅僅要求法定審限內結案也存在一定局限性，仍然需要配合一定“催促性”指標——譬如，諸多法院推行的結收比。結收比是指在一定統計期限內，結案數與收案數的比例。結收比不考慮舊存案件數量因素，辦案人員無需通過人為扭曲審判周期來追求較高結案率；只需要使結收案進度同步，即可實現審判均衡、良性的開展。(28)參見陳陟云：《以“案件結收比”取代“結案率”指標之思辨》，載《人民法院報》2010年4月14日。例如，2019年，B市全面推進結收比季度考核有效地消解了積案，在很大程度上實現了收結案均衡。因此，建議將法定(正常)審限內結案率與結收比按照一定的配比結合適用，以替代結案率指標，在實現審限合法的同時，助推審判效率的提升。(29)參見印波：《刑事結案效率考評指標的嬗進及其反思》，載《法學》2020年第8期。

2.精準適用一審判決案件改判發回重審率(錯誤)指標。鑒于《指導意見》中已經將原指標體系中“上訴改判率”和“上訴發回重審率”按照40%和60%的權重合并成為一審判決案件改判發回重審率(錯誤)，(30)參見最高人民法院研究室：《人民法院案件質量評估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第88頁。各地應更為精準地適用這一指標。即便有所調整簡化，對于不宜歸咎于一審法院的情況，也不應納入到基于“錯誤”的發改率統計。具體而言，在刑事訴訟中，發改率計算時應當移除三類案件：一是二審期間因賠償受害人及家屬并取得諒解而改判的；二是二審期間因被告人自首、立功而改判的；三是二審期間辯方所提交的控方無法掌握的新證據被查證屬實而發回重審或改判的。總而言之，需要判斷作出一審判決的法官能否對于發改原因事項具有足夠的預見性。一般而言，發回重審案件存在的問題要比改判案件要嚴重，兩者權重應有所區分。

3. 廢止一審陪審率等加劇審判形式化的考核指標。基于一審陪審率容易加劇審判形式化，建議廢止該指標的考核。建議通過法律法規保障一審陪審制即可，不宜通過帶有管理性質的指標考核來加以強推。2015年最高人民法院、司法部印發的《人民陪審員制度改革試點方案》和《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》在北京等10省試點法院推行。其中，在H省的法院系統中已經開始推行人民陪審員意見采納率、已結陪審案件服判息訴率的考核。這些指標則明顯有助于抑制陪審形式化，是真正意義上提升審判公正與效果的指標，值得各法院吸收借鑒。

現行刑事業務績效考核規則更加注重于辦案數量、效率、流程后段的評價等“結果”考核。基于刑事程序合規，應加強對“過程”的考核。考核結果的運用還缺乏實效，激勵機制無法充分實現，獎勤罰懶、獎優罰劣的效應不夠明顯。應建立與晉升評級緊密掛鉤的考核制度，從而實現考核的公信力與實效性。績效考核是一種典型的管理、控制工具，層壓化現象較為嚴重。如何確保考核指標能夠服務于基層，為基層減負的同時提供足夠科學、合理的指引還有待進一步探討。本文所致力于解決的僅是刑事司法績效考核的底線問題，即考核需要引導程序法治的實現，而不能造成為了實現指標任務僭越法律程序的現象。在加強指標法治化建設的同時，還需要正確看待數字化考核的限度。應當不斷加強公安司法機關及其辦案人員的專業素養和職業倫理建設，通過內外合力強化其對刑事程序法治的踐行。