新時代農村基層治理法治化研究

陳 可

(吉首大學 法學與公共管理學院,湖南 吉首 416000)

在新時代背景下，基層社會呈現一些新的特征，推進國家治理體系和治理能力現代化是全面實現鄉村振興的重要保障。農村基層治理在國家治理中處于基礎地位，提升基層社會治理法治化水平是實現國家社會治理法治化和現代化，建設平安中國的客觀需要。為鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供法治保障，從時代內涵維度出發，分析了現階段農村基層法治實踐中存在的問題，并提出可行路徑。

1 新時代農村基層治理法治化的概念

中國特色社會主義進入新時代，農村社會呈現出開放性、流動性和異質性等特點，農村基層治理法治化也被賦予新的時代內涵。新時代農村基層治理法治化應當被定義為“始終堅持中國共產黨的領導，從新時代農村社會面臨發展不平衡不充分等現實困境出發，在政府主導下，多元主體協調配合，依法治理農村基層各項事務，規范基層行政權責、推動基層民主，完善農村基層治理規范體系，推進農村治理現代化、助力鄉村振興、促進三農發展”。

2 新時代農村基層治理法治化存在的問題

2.1 治理依據銜接不順暢

農村基層的法治依據源于國家層面制定的政策法規和農村基層制定的村規民約和自治章程。雖然村規民約和自治章程的條例是在遵循憲法和法律規定前提下，再針對地方特色、風土民情、經濟發展、生活習慣予以適當調整而來，但是在實際治理運行過程中，難免存在兩者難以銜接甚至無法調和的情形。此外，我國農村基本上都制定了治理本村事務的村規民約或自治章程，但受制于人口過多、群策群力的時間空間成本較大、村民法律知識淺顯無法提供較多建設性意見、制定過程中存在縣鄉政府主導的現象等問題，使得最終制定的村規民約無法充分體現村民自主意志，在一定程度上違背了基層民主自治的初衷。

2.2 治理主體權責不明確

我國法律明文規定，農村基層自治主體是集體行使自治權的全體村民，村民通過村民會議行使自治權,村民代表大會是代議機構,村民委員會是村民會議的執行機構，負責管理村內集體事務。村黨支部則負責政策引領，在農村基層落實黨的路線、方針和政策。但部分地區法治事實主體卻是民間組織和鄉鎮精英。且現有法律法規并未明確治理主體的治理權限及職權范圍，使得農村治理有時出現多重主體、多頭領導、秩序紊亂的情況，有時又存在各自為政、無人問津的治理真空地帶。此外，村黨支部、鄉鎮政府、村民自治委員會三者分別代表中國共產黨、國家公權力和民眾意志，而在實際的農村自治過程中，政府和村支部容易大包大攬村內各項事務，不僅會對村民自治委員會開展職能工作造成不必要的干擾，還會分散其對農村公共服務建設精力，妨礙其發揮公共職能。

2.3 內外部監督機制不到位

村黨支部和鄉鎮政府處于治理主導地位的現狀下，主要受到上級政府、村民自治委員會及村民群體的監督。但上級政府在開展監督、考核工作時主觀定性評價有余，客觀量化指標不足、監管周期較為固定和寬松，再加上部分農村地區一人身兼村長和村黨支部書記兩職的現象較為普遍，使得村委會對黨支部的制衡力度下降。內部監督對治理主體的剛性約束力離理想狀態仍有一定差距。另外，由于村務難以對全體村民實現全面公開，村民對于村黨支部和鄉鎮政府治理行為的監督途徑有限，監督意愿不強烈，在向治理主體反饋意見和建議方面較為被動，也未能充分發揮外部監督的作用。

2.4 法治文化建設不充分

法治文化建設不充分主要表現為四個方面。首先，治理主體仍然局限在傳統固化思維之中，一時之間難以扭轉在長期管治實踐工作中形成的思維定勢。治理主體普遍存在法治信念不堅定、法治觀念太薄弱等問題。此外，農村基層法治主體大多文化程度不高、法律專業知識儲備不夠、運用法律解決現實問題的能力不強，一定程度上阻礙了法治文化建設進程；其次，農村基層法治對象即村民群體普遍缺少法律意識，缺乏集體意識，不愿積極主動參與到基層法治活動中，往往只有自身權益受到損害時才被動反映訴求。再次，法律公共服務供給渠道受限。法治宣傳方式過于單一，宣傳內容沒有充分考慮到農民需求和實際效用，難以激發農民學法的內生動力。最后，糾紛解決機制不健全。隨著法治工作有序開展，農村群體的法律意識逐漸增強，與之相對應的則是農村地區司法審判資源稀缺、審判效率低下等一系列問題，無法滿足村民用訴訟方式解決矛盾糾紛的強烈需求。

3 新時代推進農村基層治理法治化的對策

3.1 完善農村基層治理規范體系

3.1.1 進一步完善農村基層治理法律體系 新時代農村社會出現新變局，社會關系展現新特點，針對亟需法律進行調整而立法處于空白的領域，應該秉持“立法先行”原則，加快籌備立法工作。而對于農村改革快速變動的領域，應著重對現有法律無法適應農村基層法治現代化建設進程的內容進行增刪減改，或者先完善與此相關的立法解釋、司法解釋、行政解釋。通過適當參考農村基層法治過程中積累的實踐經驗，充分聽取農村群眾建議，采納權威專家合理的立法倡議等方式來立法和補充法律解釋，不斷完善涉農法律體系。

3.1.2 制定符合現代法治精神的村規民約 制定村規民約的內容必須契合當代法治精神，不得違反憲法和法律的規定，制定過程中應嚴格遵循規范化流程，盡量滿足村民提出的合法、合理訴求，組織農村群眾積極參與重大事項討論，根據民意修訂村規民約，以滿足農村社會的多樣化需求。此外，依據現有法律規定也無法妥善解決的疑難村務，應當群策群力、協商解決，事后注意總結經驗，在村民公約中進一步精細化規定，使村民公約不僅能體現各村富有特色的風俗民情、生活習慣，同時能與法律規定相銜接、相適應、相協調。

3.2 推動基層黨組織和鄉鎮政府的現代化轉型

3.2.1 發掘基層黨組織在農村基層法治新職能 農村基層黨組織應當轉變傳統的領導思維、改變固化的領導方式以迎合新時代農村快速發展的趨勢。不斷提升其領導能力，特別是在紛繁復雜局勢中做出科學精準決策的能力；樹立服務理念，深入群眾實際，主動了解群眾在生產生活中的迫切訴求。在領導基層政府、基層群眾自治組織開展工作過程中，變直接命令為說服勸導，變大包大攬為統籌兼顧，不斷發掘基層黨組織在掃黑除惡、鄉村振興、生態治理等村務治理的新職能。

3.2.2 轉換鄉鎮政府在基層法治中的角色定位 鄉鎮政府應當積極配合基層黨組織黨建工作、貫徹落實上級政府部署的工作任務，為基層群眾自治組織開展工作提供便利條件；同時應明確自身的職權范圍，充分發揮在農村基層治理中主導優勢，并應減少對村務的不必要干預，避免越權操作，保證各治理主體就基層村務進行平等協商；合理配置農村資源，不斷改善和創新農村公共管理服務，從傳統管制型政府向服務型、治理型政府轉變。

3.3 提升農村基層自治主體的法治水平

3.3.1 嚴格把關選舉流程 為避免農村地區實際進行換屆選舉時，刪繁就簡、避重就輕，我國法律針對村民自治委員會的換屆選舉，專門制定了一整套規范化的操作流程。為保證相關規定能在農村地區切實落地實施，還應當貼合實際，按照人力資源中的“能崗匹配”原則，對競選人員的資質進行充分的考量和評估，科學把關候選人提名環節，相關工作人員應當耐心向村民講解選舉流程和注意事項，鼓動更多村民參與到選舉活動中來，保證每份選票是村民在充分了解各位候選人的信息之后做出的選擇，注重辨別選票有效性，當出現候選人數無法滿足差額選舉要求的情況，也應當理智應對，規范操作。加之以行之有效的監督機制，輔之以責任追查機制，確保選舉全過程對外透明公開，進而促進農村民主自治發展，凈化農村社會風氣。

3.3.2 建全長效培訓機制 農村基層法治工作往往要求鄉鎮政府、村兩委工作人員具有較強烈的法治意識、掌握扎實的法律知識以及較強的法治能力。因此，應當注重定期開展培訓工作，提高基層法治工作人員的綜合素質，幫助學員形成職業生涯規劃長期觀。培訓工作必須做到長效化、專業化和系統化，培訓之前必須充分了解學員訴求，合理確定培訓周期和內容，注重鍛煉他們有效運用涉農法律法規解決農村實務問題的實踐能力；培訓中期視學員反饋效果靈活調整課程安排；培訓后期注重跟蹤調查，多維度檢驗培訓效果。培訓負責人應不斷總結培訓經驗，和學員保持長期交流，不斷提升培訓活動組織能力，力求將培訓工作做實做好。

3.4 改善法治運行的文化環境

3.4.1 拓寬村民法律救濟渠道 農村地區部分村民缺乏法律意識，當合法權益遭受非法侵害時，往往忽略尋求法律救濟，致使損失進一步擴大。應采取措施加強村民的法律求助意識，同時拓寬村民尋求法律救濟的渠道，如搭建法律云平臺、鄉鎮訴訟服務點，為農村弱勢群體開辟扶貧法律援助的綠色通道，建立多元化糾紛解決機制，根據村民矛盾糾紛實際情況，從利益最大化角度出發，恰當提供糾紛解決建議。

3.4.2 加快公共法律服務平臺建設 為確保訴訟、非訴訟糾紛解決機制得以順利銜接，需要充分利用網絡平臺、熱線平臺、實體平臺為農村村民提供公共法律服務。在線下，縣、鄉、村三級均應設置人民調解委員會、線下和線上法律服務工作站。調解委員會負責調解村民糾紛，調解不成，需要通過訴訟方式處理矛盾糾紛的，村民可以主動尋求法律服務站點幫助，線下有助于及時就近解決村內矛盾。而在線上，可以通過網絡或者熱線平臺，共享涉農法律知識，獲得遠程法律援助。

3.4.3 重視法治文化建設 首先，應當注重培養涉農法務人才。人才培育過程中，必須保證這些涉農法務人才充分掌握專業知識，精通農村基層法治工作所必備的技能。其次，注重通過法治宣傳方式培養村民的法律意識。針對農村青少年群體，可以與學校、家庭共同發力，引導青少年樹立正確的法律觀念，針對成年村民，法治宣傳內容則應當具有實用性和針對性；針對農村地區領導干部，法治宣傳工作應盡量做到全面精準。最后，根據村民心理特點“對癥下藥”，采取多樣化的法治宣傳方式，將法治宣傳重點放在“用法”層面，充分調動村民“學法”“守法”的動力。