基層治理是國家治理的基石

李健

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，是相輔相成的有機整體。有了好的國家治理體系，才能夠提高治理能力;提高了治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。亦正因如此，黨的十九屆五中全會將國家治理效能做了新提升，列為“十四五”時期我國經濟社會發展的主要目標之一。

治理體系和治理能力是制度及制度執行能力的集中體現

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現。在我國，國家治理體系就是人民群眾在中國共產黨領導下管理國家的制度體系，包括政治、經濟、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域、各方面的體制機制，以及相關的法律制度安排，這一整套國家制度是緊密相連、相互協調的。

國家治理能力就是治理主體運用國家制度管理社會事務的能力，貫穿于改革、發展、穩定，內政、外交、國防以及治黨、治國、治軍等各領域、各方面、各環節。具體的形式既包括憲法、法律、法規、規章和規范性文件，也包括黨中央一系列大政方針和戰略決策，包括黨內法規、政策文件、決定等。它們在治國理政中起著定海神針的作用，并且始終在豐富、完善和發展。正是由于這些法律規范和具有法律意義的文件是具體而明確的，國家治理體系和國家治理能力才是看得見、摸得著的。

黨的十八大以來，中央文獻在國家治理體系和治理能力方面有許多表述。十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化建設的目標;十八屆四中全會對堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治國家，做出了全方位的制度安排，并且提出全面推進依法治國落腳點就是促進國家治理體系和治理能力現代化建設。因此，建設中國特色社會主義法治體系、建設中國特色社會主義法治國家，其實就是實現國家治理體系和治理能力現代化的最重要途徑。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，全社會發展活力和創新活力明顯增強。2019年10月，十九屆四中全會專門對堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干問題作出決定，提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，并提出了三個時間節點：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效（這一目標已經實現）;到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。2020年10月，十九屆五中全會決定指出，“十四五”時期國家治理效能得到新提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高。展望2035年遠景目標提出了基本實現國家治理體系和治理能力現代化，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。為了實現國家治理體系和治理能力現代化，努力建成法治國家、法治政府、法治社會，2020年12月中共中央印發了《法治社會建設實施綱要（2020-2025）》，2021年1月中共中央印發了《法治中國建設規劃（2020-2025）》，2021年8月中共中央國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2020-2025）》，這三個重要文件是進一步規劃指導法治國家、法治政府、法治社會建設的綱領性文件。

從十八屆三中全會開始提出，到十九屆四中全會、五中全會，黨中央的各項報告、決定都緊緊圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化這一主題展開，并以此作為落腳點，可以說是一環扣一環。

如前所述，國家治理體系是一整套的國家制度，而這一整套的國家制度是以法律規范的形式呈現的，法律規范的權威和生命力在于通過有效實施而發揮其應有作用，因此需要一整套法治體系作為支撐。從這個意義上講，實現國家治理體系和治理能力現代化的過程，就是建設中國特色社會主義法治體系、建設中國特色社會主義法治國家的過程。這就要求我們必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，要加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，讓各項具體的國家制度和國家治理體系落地生根、開花結果，真正貫徹落實到基層工作的各個方面。

基層治理是國家治理的基石和重心

社會治理和基層治理是與國家治理密切相關的兩個概念。國家治理包括方方面面，社會治理就是其中一個需要不斷加強和創新的重要方面，包括民生保障和社會建設等。我們要努力建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，打造共建共治共享的社會治理格局。而加強社會治理制度建設，則要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

在整個國家治理體系中，基層治理是最基礎的部分，同時也是社會治理的重心所在。可以說基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。2014年10月23日，習近平總書記在黨的十八屆四中全會上作《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的報告，首次闡明了基層治理的概念，并強調要推進基層治理法治化。報告指出：全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層;要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力;要加強基層法治機構建設，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制。

基層治理能力建設主要包括三個方面：一是提升基層政權建設水平，提升運用法治思維和法治方式為民服務的能力，使基層各項工作都在法治軌道上運行。二是統籌推進鄉鎮、街道和城鄉社區治理，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，完善群眾參與社區治理的制度化渠道，加強基層群眾自治組織規范化建設，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，使黨和國家的大政方針以及各項制度和政策都能貫徹落實到基層。三是加強黨的基層組織建設，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，要擔負起教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，引導廣大黨員發揮先鋒模范作用。

夯實國家治理根基，就需要加強基層治理體系和治理能力現代化建設。為此，中共中央、國務院于2021年4月28日印發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），圍繞如何加強基層治理、提升基層治理能力，如何統籌推進鄉鎮、街道和城鄉社區治理，提出了進一步明確而具體的要求。《意見》指出：力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治法治德治相結合的基層治理體系，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制，構建開放共享的基層管理服務平臺;黨建引領基層治理機制全面完善，基層政權堅強有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務精準高效，黨的執政基礎更加堅實，基層治理體系和治理能力現代化水平明顯提高。在此基礎上力爭再用10年時間，基本實現基層治理體系和治理能力現代化，中國特色基層治理制度優勢充分展現。

圍繞這一主要目標，《意見》從加強黨的基層組織建設，健全基層治理黨的領導體制，從構建黨委領導、黨政統籌、簡約高效的鄉鎮（街道）管理體制，以及從加強基層政權治理能力建設三個方面提出了明確要求;其中對加強基層政權治理能力建設又提出了五個方面的具體要求，包括增強鄉鎮（街道）行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力以及平安建設能力。同時，圍繞健全基層群眾自治制度，對加強村（居）委會規范化建設、健全村（居）民自治機制、增強村（社區）組織動員能力和優化村（社區）服務格局提出了更高要求。

需要指出的是，提升基層治理能力，就要在工作實踐中不斷創新工作方法，形成符合基層工作實際和本地區發展客觀情況的模式。有些好的工作經驗和模式經過不斷的實踐和總結，經過時間的檢驗，便可以在當地復制推廣，再經過進一步實踐經驗的總結和提煉，便可以上升至制度規范層面。如此反復探索、實踐，必將不斷為推進國家治理體系和治理能力現代化這一偉大實踐注入新的動能。