走出中國特色金融法治之路

劉少軍

我國是具有悠久金融發展史的國家，《周禮》中就有《泉府》的記載，它是向民眾辦理賒貸業務的機構。到春秋戰國時期，借貸行為已經非常普遍。后來逐漸產生了典當業、錢莊、票號、銀號等機構，也不斷出現類似現代股票、債券、保險等金融形式。清朝末年以后，這些古老金融業務和機構開始同現代金融融合，特別是改革開放以后，經過不斷探索我國走出了既與國際市場協調，又具有自身特色的金融業發展和金融法治道路。

我國金融法治之路的探索

人類社會的法治成果從來就是經驗與理性的結合，我國的金融法治成果也是在不斷總結經驗教訓、不斷進行理性分析和思考中形成的。按照我國現行金融法治體系，規范性金融與民間金融是有明確界限的，民間金融是非經營性金融，主要由民商法調整，規范性金融是企業經營的金融，必須在民商法的基礎上進一步由專門的金融法調整。按照我國現行金融法體系，可將其分為銀行業、信托業、保險業、證券業四個主要方面。

銀行業法治之路——我國銀行業與銀行法體系的來源之一是根據地銀行，1926年在湖南衡山縣柴仙洲特區成立第一農民銀行，并制定了《銀行暫行章程》，1948年各主要根據地銀行合并，成立了中國人民銀行。新中國成立后，改組了原民國時期的銀行。1993年國務院作出《關于金融體制改革的決定》，中國人民銀行僅行使中央銀行和金融監管職能，將其商業性業務分離，設立中國工商銀行，形成中國人民銀行領導下的專業銀行體系。1995年頒布《商業銀行法》，將專業銀行體系改為商業銀行體系，并根據改革開放的需要進行多次修訂，形成了全國性商業銀行、區域性商業銀行，以及村鎮銀行、社區銀行、外資銀行等的商業銀行體系。目前我國已經有各類商業銀行4000余家，各種貸款機構萬余家，并構建起了以《商業銀行法》為基礎，以相關《條例》《規章》《司法解釋》等為補充的銀行業法治體系。

中國人民銀行成立后即發行了人民幣，1995年頒布《中國人民銀行法》，它不僅明確規定了其性質、地位、職能，還設專章規定了人民幣，1995年頒布了《票據法》，以后又頒布了《人民幣管理條例》《外匯管理條例》《支付結算辦法》《反洗錢法》，以及人民幣結算、清算等規章，形成了相對完善的中央銀行和貨幣流通法治體系。2003年根據改革開放的需要對中央銀行金融業監管職能進行了分離，修訂了《中國人民銀行法》，使其專門行使中央銀行的基本職能;并分別成立了銀行業、保險業、證券業監管委員會，頒布了《銀行業監督管理法》，2018年為適應綜合監管的需要，合并成立銀行保險監管委員會。

40余年的改革開放使我國的金融業和金融法治取得了豐碩的成果，面對新的國際地位、國際形勢、發展趨勢，作為一個具有5000 年文明史的國家不能不作出自己相對獨立的新的思考，這些思考也必然要具體落實到金融業和金融法治之路的進一步探索上。

信托業法治之路——通常認為，信托起源于“遺產信托”，我國的現代信托業早在民國時期就已經產生，但真正發展還是在改革開放之后，主要以信托公司和基金管理公司的形式存在。目前，我國有信托公司68家，基金管理公司130余家，許多金融機構也兼營信托業務，它們共同管理著近百萬億的資產。為規范這種財富管理方式，我國于2001年頒布了《信托法》，2003年頒布了《證券投資基金法》，并多次修訂。同時，還頒布了《信托公司管理辦法》《集合資金信托計劃管理辦法》《產業投資基金管理暫行辦法》《創業投資企業管理暫行辦法》《證券投資基金管理公司管理辦法》《證券投資基金運作管理辦法》《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》等一系列規章，初步形成了比較完整的信托業法治體系。

保險業法治之路——保險業起源于相互保險，我國古代就存在“船幫組織”，它是現代保險的起源。我國最早的現代保險公司是1875年設立的義和公司保險行，民國時期保險業也取得了一定的發展。新中國伊始我們就成立了中國人民保險公司，保險業的發展進入到了新的階段。改革開放以后，將其改組為保險集團公司，分別設有財產保險、人壽保險、健康保險、養老保險、再保險等子公司。同時，其他保險業機構也不斷發展。我國現有各類保險公司200余家、保險經紀公司500余家、保險代理機構幾萬家。1995年頒布《保險法》并經多次修訂，1998年設立保險監管委員會（現根據《關于國務院機構改革方案的決定》合并），并配套頒布了《機動車交通事故責任強制保險條例》《外資保險公司管理條例》《保險公司管理規定》《保險經紀機構監管規定》《保險專業代理機構監管規定》《保險公估機構監管規定》《保險資金運用管理辦法》等一系列法規，初步形成了比較完整系統的保險業法治體系。

我國未來應在金融法院的基礎上逐步探索金融糾紛的特殊解決途徑和程序，探索和完善審判前置程序、調裁程序、代表人訴訟程序、檢察機關公訴程序、監管機關公訴程序、監管處罰司法審查程序等新型司法制度，探索和完善國內國際金融糾紛管轄權規范、法規適用規范、裁判執行規范等司法制度，進一步完善同金融法治理念、法規體系、監管體系相協調的科學的金融司法體系。

證券業法治之路——我國自漢代就有“東漢石券”、宋代已經有許多股份制企業，真正出現專業的證券公司和證券市場還是清末民國時期，1891年成立的上海股份公所應該是最早的證券交易場所，民國時期還頒布了《證券交易所法》，1918年設立北京證券交易所、1919年設立上海證券物品交易所、1920年設立華商證券交易所。改革開放以后，我國的證券業得到了迅速恢復和發展，1990年上海證券交易所成立，1991年深圳證券交易所成立，1992年成立中國證券交易委員會，2006年設立中國金融期貨交易所，2021年設立北京證券交易所。同時，政策法規逐步完善。國務院體制改革委員會發布了《股份有限公司規范意見》《有限責任公司規范意見》《股份制企業試點辦法》，目前已經被多次修改的《公司法》取代，1993年頒布《股票發行與交易管理暫行條例》《證券交易所管理暫行辦法》。1998年頒布《證券法》，并經多次修訂。還頒布了《期貨交易管理條例》《證券公司監督管理條例》《證券公司風險處置條例》《期貨交易所管理辦法》《證券公司融資融券業務試點管理辦法》《證券、期貨投資咨詢管理暫行辦法》等一系列法規文件，初步形成了比較完整系統的證券業法治體系。

我國金融法治之路的展望

40余年的改革開放使我國的金融業和金融法治取得了豐碩的成果，面對新的國際地位、國際形勢、發展趨勢，作為一個具有5000年文明史的國家不能不作出自己相對獨立的新的思考，這些思考也必然要具體落實到金融業和金融法治之路的進一步探索上。自從十八屆三中、四中全會以來，黨和國家不斷在探索中規劃金融法治之路，展望未來，我們必將在金融法治理念、監管體系、法規體系、司法體系等方面繼續探索，取得更大成績。

金融法治理念展望——金融法治理念是發展的基本指導思想，面對國際國內的未來形勢，按照我們對黨和國家的一系列相關決議的理解，我國未來的金融法治理念可以概括為：在相當長的時間內堅持金融業與工商業的基本分業經營，實現產業風險隔離、保障金融安全;在相當長的時間內堅持金融各行業之間法人層面上的分業經營，基本上保持不同金融行業之間的相對隔離，防止金融業內部的風險傳遞;同時，允許實現金融控股公司層面上的混合經營，加強對金融控股公司特殊風險的監管;按照法規關系和業務關系進行綜合性法規完善，實現法規關系對規范性金融業務和機構調整的全面覆蓋;按照系統性風險程度、業務覆蓋范圍、法規和業務關系完善監管體系;立足國內、協調國際、構建未來的金融法治體系。

金融法規體系展望——實現金融法治首先必須完善現有法規體系，我國目前正在對各項金融法規進行全面的修改和完善。首先，在現行《證券法》的基礎上進一步完善證券法體系，盡快頒布《期貨法》，在未來條件成熟時將其合并為系統的“資本市場法”，統一調整和規范我國的長期資金市場。第二，在繼續完善《商業銀行法》的基礎上，創新條件將其修改為“銀行業法”，統一調整和規范短期資金市場。第三，在現行《保險法》的基礎上進一步完善財產保險，特別是人身保險、養老保險、責任保險，以及保險業經營的規范，滿足社會各方面對未來風險管理和財產補償的全面需要。第四，在現行《信托法》《證券投資基金法》的基礎上，構建全面的財富管理法規體系，完善《信托法》，制定“投資基金法”。第五，在現行《票據法》和相關法規的基礎上制定“支付結算法”，統一規范全部的貨幣流通行為。在條件成熟時，整合《中國人民銀行法》的相關內容，形成我國完整系統的“貨幣法”。

金融監管體系的展望——金融法治主要是指規范性金融，即經營客戶資金的金融，它是同金融業務、機構的監管聯系在一起的，沒有相對獨立的監管就不可能有真正意義上的金融法治。改革開放以來，我國一直在探索合理的金融監管制度和體系，目前已經初步建立起以中央銀行負責宏觀審慎監管、工商業金融控股公司監管、貨幣流通監管，銀保監會負責銀行業、信托業、保險業監管，證監會負責證券市場監管，地方金融監管機構負責地方金融監管，國務院金融穩定與發展委員會綜合協調的金融監管體系。未來金融監管體系的改革方向應是進一步理順各監管機構之間的職責，彌補監管空白、消除監管重疊、杜絕監管套利，逐步加強依法監督職能、減少行政管理職能，構建起以監督法規執行為核心的監管法治體系。

金融司法體系的展望——在世界和我國傳統的司法史上，并不存在相對獨立的金融司法，它通常是與普通的民事或刑事司法相聯系的。隨著我國金融行業和市場的發展，以及金融法規的不斷完善、新型金融糾紛的不斷出現，我國在世界上首先設立了金融法庭和金融法院，特別是上海和北京金融法院的設立，受到世界各主要國家的高度關注。我國未來應在金融法院的基礎上逐步探索金融糾紛的特殊解決途徑和程序，探索和完善審判前置程序、調裁程序、代表人訴訟程序、檢察機關公訴程序、監管機關公訴程序、監管處罰司法審查程序等新型司法制度，探索和完善國內國際金融糾紛管轄權規范、法規適用規范、裁判執行規范等司法制度，進一步完善同金融法治理念、法規體系、監管體系相協調的科學的金融司法體系。