PPP模式下 建設(shè)工程項(xiàng)目的全過程投資控制

祝芳清

（蘇州市政通房地產(chǎn)土地評(píng)估有限公司，江蘇 蘇州 215000）

PPP模式作為一種新型的融資模式，能夠有效減少政府財(cái)政部門的資金壓力，并有效提高工程運(yùn)行水平，保證工程整體質(zhì)量。由于現(xiàn)階段我國(guó)在工程建設(shè)全過程投資管理實(shí)施時(shí)間上相對(duì)較短，PPP模式和傳統(tǒng)模式對(duì)比，有著顯著差異，在實(shí)際管理中，涉及的管理內(nèi)容比較多樣，為了確保PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)效發(fā)展，應(yīng)從實(shí)際入手，在工程建設(shè)過程中，制定詳細(xì)的管控措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程施工投資的科學(xué)把控，有效提高PPP模式下項(xiàng)目投資管理水平，為企業(yè)創(chuàng)造耕作的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)我國(guó)建筑行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

一、PPP模式基本概述

對(duì)于PPP模式來(lái)說，也稱為公私合營(yíng)模式，站在廣義角度來(lái)看，PPP模式主要是指政府部門及社會(huì)資本企業(yè)一同提供公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)而形成的合作關(guān)系，在狹義方面，PPP模式也就是指政府部門與私營(yíng)企業(yè)一同組建的項(xiàng)目公司，吸引更多社會(huì)資本企業(yè)參與到公共服務(wù)項(xiàng)目中，完成項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)工作。無(wú)論是政府還是私營(yíng)企業(yè)，都要秉持效益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的管理，滿足合同要求[1]。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理等內(nèi)容，這些均由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，即便項(xiàng)目公司中涉及諸多主體，但是每個(gè)主體都有著相同的發(fā)展目標(biāo)，工作方向相同，要求公私各方相互配合。在這種模式下，能夠有效緩解政府部門工作壓力。針對(duì)社會(huì)資本企業(yè)而言，在政府部門的引導(dǎo)下，有效提高融資工作效率，建設(shè)高質(zhì)量的工程項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)共贏目標(biāo)。

二、影響PPP工程項(xiàng)目建設(shè)期投資控制的相關(guān)問題

PPP項(xiàng)目運(yùn)行周期相對(duì)偏長(zhǎng)，甚至可以超過20年。下面，本文將進(jìn)一步對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中投資控制問題進(jìn)行分析。

（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段的投資控制問題

首先，征拆作為PPP項(xiàng)目建設(shè)中重要內(nèi)容，一般情況下，PPP項(xiàng)目是由政府部門負(fù)責(zé)征拆，而征拆費(fèi)用由社會(huì)資本企業(yè)負(fù)責(zé)，但是每個(gè)主體追求的目標(biāo)各不相同。政府部門主要是將征拆工作作為重點(diǎn)內(nèi)容，沒有樹立資金節(jié)省意識(shí)。并且，社會(huì)方不但要對(duì)征拆問題進(jìn)行思考，還要適當(dāng)?shù)販p少資金投放。兩者在工作目標(biāo)上有所偏差，使得社會(huì)資本方承擔(dān)的征拆費(fèi)用大于預(yù)期，給后續(xù)工作開展帶來(lái)直接影響[2]。

其次，工程設(shè)計(jì)和施工建設(shè)有著直接關(guān)聯(lián)，并會(huì)給投資管理帶來(lái)直接影響。例如，在PPP項(xiàng)目公路類的工程建設(shè)中，在設(shè)計(jì)方面，應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)施工路線、隧道、路面、橋梁等內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)減少投資成本、縮短工期的目的。但是在實(shí)際中，部分PPP管理人員對(duì)此環(huán)節(jié)的投資管理關(guān)注力度不高，沒有采取有效對(duì)策進(jìn)行控制。

（二）項(xiàng)目建筑安裝階段的投資控制問題

首先，在工程施工階段，作為影響PPP項(xiàng)目建設(shè)投資的主要因素，工期延長(zhǎng)不但會(huì)增加投資成本，同時(shí)也會(huì)面臨違約風(fēng)險(xiǎn)，讓企業(yè)遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失，因此需要得到高度重視，科學(xué)規(guī)劃施工期限。現(xiàn)階段，項(xiàng)目公司已經(jīng)意識(shí)到工期控制的必要性，并且積極縮短施工時(shí)間，但是在此過程中，將會(huì)面臨一些矛盾問題。部分項(xiàng)目公司管理人員掌握的施工知識(shí)不完善，為了完成上級(jí)部門的工作要求，盲目施工，導(dǎo)致施工質(zhì)量問題出現(xiàn)，發(fā)生返工現(xiàn)象，這樣不但延長(zhǎng)工期，也增加施工成本[3]。

其次，施工過程中，材料價(jià)格的上升也需要得到高度重視，建筑市場(chǎng)環(huán)境的不斷改變，再加上國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量等方面有著嚴(yán)格要求，受到這些因素影響，工程所需施工材料價(jià)格將會(huì)發(fā)生變化，變化幅度不一，PPP項(xiàng)目通常為大規(guī)模工程項(xiàng)目，施工材料比較多，即便是小幅度的價(jià)格增長(zhǎng)，也會(huì)增加額外施工成本。并且在施工過程中，在施工到某一階段后，需要采購(gòu)的材料，如果發(fā)生大幅度漲價(jià)現(xiàn)象，將會(huì)造成與預(yù)期投資管理目標(biāo)的偏離，影響投資控制效果。

最后，PPP項(xiàng)目中將會(huì)面臨二次招標(biāo)問題，所謂二次招標(biāo)也就是指通過已經(jīng)確定社會(huì)資本方的形式，對(duì)工程中部分內(nèi)容，如勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等，再次通過招標(biāo)的形式選擇合作方。在此過程中，將會(huì)產(chǎn)生一些問題，在二次招標(biāo)以后，社會(huì)資本方的主導(dǎo)權(quán)將會(huì)受到一定影響。此外，二次招標(biāo)價(jià)格可能會(huì)小于PPP項(xiàng)目合同價(jià)格，讓社會(huì)資本方被迫降價(jià)，在這種情況下，使得社會(huì)資本方獲取的政府補(bǔ)貼數(shù)量減少，影響整體效益。基于此，社會(huì)資本方通常不愿意二次招標(biāo)，但是如果不進(jìn)行二次支付，結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)相關(guān)政策要求“建筑工程必須招標(biāo)而未招標(biāo)”的，合同被視為無(wú)效，無(wú)法正常審計(jì)和計(jì)算，給社會(huì)資本方造成的利益影響更大。

（三）項(xiàng)目融資階段的相關(guān)問題

對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說，建設(shè)周期長(zhǎng)，最長(zhǎng)可達(dá)20年，在此過程中，要求通過融資的方式獲取更多的建設(shè)資金，保證工程項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行。但是較長(zhǎng)的工程周期，則會(huì)增加投資成本，對(duì)融資要求更為嚴(yán)格，加劇融資難度，如果無(wú)法第一時(shí)間籌措資金，將會(huì)給工程建設(shè)帶來(lái)影響，遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失。

三、PPP項(xiàng)目建設(shè)期的投資管理優(yōu)化

（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段的投資管控對(duì)策

首先，加強(qiáng)征拆費(fèi)用投資管理，由上述內(nèi)容得知，導(dǎo)致該環(huán)節(jié)投資超支問題的主要原因就是，參與項(xiàng)目中的每個(gè)主體各不相同，設(shè)定的目標(biāo)也存在差異。基于此，社會(huì)資本應(yīng)和政府部門積極交流，表現(xiàn)自己對(duì)征拆過程中投資管理的基本要求，通過協(xié)調(diào)合作，形成良好的合作關(guān)系，達(dá)成共識(shí)，讓該環(huán)節(jié)的實(shí)際投資支出控制在預(yù)期范疇內(nèi)[4]。

其次，對(duì)于設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)與之后的工程建設(shè)有著直接關(guān)聯(lián)，但是大部分PPP項(xiàng)目管理人員沒有認(rèn)識(shí)到該方面的影響，在實(shí)際執(zhí)行過程中，將工作交由設(shè)計(jì)部門，這種工作模式忽略設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)與投資管理的關(guān)系，PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作方式，積極參與到工程設(shè)計(jì)過程中，或者引進(jìn)專業(yè)的設(shè)計(jì)人才，以PPP項(xiàng)目公司為代表，派駐到設(shè)計(jì)部門，一同參與到設(shè)計(jì)活動(dòng)中，要求設(shè)計(jì)出不同的工作方案，之后從施工期限、施工質(zhì)量、施工成本等方面入手，從中選擇一個(gè)最佳的設(shè)計(jì)方案。

（二）建筑安裝階段的投資管控對(duì)策

首先，在保證工程施工質(zhì)量的情況下，科學(xué)規(guī)劃施工期限，縮短施工期限可以減少投資成本，但是在此過程中，應(yīng)該注意工期與工程質(zhì)量的關(guān)系，不可過于強(qiáng)調(diào)縮短施工期限，而引發(fā)一系列施工質(zhì)量問題，這樣不但會(huì)出現(xiàn)返工，也會(huì)增加施工成本，給工程項(xiàng)目企業(yè)帶來(lái)不良影響。基于此，項(xiàng)目公司應(yīng)從實(shí)際角度，不可盲目的縮短施工期限，而是在工期安排上，聽取專業(yè)人員的意見，從工程施工規(guī)劃、現(xiàn)場(chǎng)情況、氣候環(huán)境等多方面入手，在保證工程施工質(zhì)量的同時(shí)，合理縮短施工期限。

其次，對(duì)于施工材料價(jià)格上漲問題，項(xiàng)目所需材料的價(jià)格漲幅往往會(huì)受到市場(chǎng)環(huán)境的影響，并非是PPP項(xiàng)目管理層級(jí)能夠干涉的，既然不能主動(dòng)干預(yù)，但是可以從其他方面入手，例如制定轉(zhuǎn)嫁漲價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策。如PPP項(xiàng)目在和施工企業(yè)簽署工程合同過程中，可以在合同中明確要求哪個(gè)階段施工材料價(jià)格支付相關(guān)費(fèi)用，如選擇合同簽署過程中的市場(chǎng)價(jià)格，即便后期材料價(jià)格大幅度增加，也可以將該風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移[5]。此外，在選擇材料供應(yīng)商過程中，盡量選擇能夠出具增值稅專用發(fā)票的企業(yè)，這樣可以實(shí)現(xiàn)進(jìn)項(xiàng)稅的抵扣，減少投資。

最后，在二次招標(biāo)環(huán)節(jié)中，當(dāng)前國(guó)家允許在部分情況下進(jìn)行二次招標(biāo)，如果PPP項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)，經(jīng)由招投標(biāo)選擇的社會(huì)資本方，并且社會(huì)資本方具有一定的資歷，則無(wú)須進(jìn)行二次招標(biāo)，防止二次招標(biāo)造成的被迫修改或者合同價(jià)格變化等維內(nèi)托，也不會(huì)被判定為無(wú)效合同。所以，PPP項(xiàng)目盡可能包含特許經(jīng)營(yíng)，選擇具有施工資質(zhì)的施工企業(yè)為社會(huì)資本方。此外，各級(jí)政府部門也可以發(fā)布相應(yīng)的規(guī)范文件，對(duì)于特殊情況下選擇采用一事一議的方式，保護(hù)各方利益，減少該方面風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

（三）項(xiàng)目融資階段的管控措施

要想防范并處理融資環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)問題，應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)充融資渠道，除了傳統(tǒng)銀行貸款、民間機(jī)構(gòu)貸款方式外，也可以采取債務(wù)融資、發(fā)行債券等融資方式，盡量地讓融資渠道進(jìn)一步擴(kuò)大，豐富項(xiàng)目資金來(lái)源。除此之外，也可以積極尋找外部增信支持，從而減少融資風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。例如信用擔(dān)保、抵押擔(dān)保等[6]。由于PPP項(xiàng)目具有公私合作性質(zhì)，為了將其優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，需要在政府部門的引導(dǎo)下，通過政府入股、來(lái)自政府部門的財(cái)政補(bǔ)貼、中央及地方政府部門的基金支持，從而將融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散，減少投資成本。

四、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，本文對(duì)PPP模式下的建設(shè)期投資控制中各項(xiàng)問題進(jìn)行了具體分析，并結(jié)合不同問題產(chǎn)生因素，提出相應(yīng)的控制措施。在實(shí)際PPP項(xiàng)目施工建設(shè)中，為了能夠?qū)⑼顿Y控制效果全面發(fā)揮，無(wú)論是政府部門，還是建設(shè)企業(yè)，都要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想，對(duì)PPP項(xiàng)目給予充分重視，從建設(shè)過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，做好控制管理工作，保證PPP項(xiàng)目投資控制目標(biāo)順利完成，減少資源消耗，提高PPP項(xiàng)目整體效益。