地市級國有企業 預算管理的問題及應對措施

范仕勛

（肇慶市水務集團有限公司，廣東 肇慶 526060）

根據國務院國資委以管資本為主推進職能轉變的文件精神，從省到市的國資委已逐步改變了原來的管理模式，其中地市級國有企業在2019年已從“保姆式”的管理模式轉變為投資人的管理模式，將大部分權力下放到下屬一級直管集團企業，在這種管理模式下各集團企業必須根據自身條件重新尋找業務和利潤的增長點來完成市國資委下達的硬性增長指標，預算管理在這種環境下就顯得更加重要了。本文對地市級國有企業在推行預算管理工作中遇到的問題和解決的思路進行了詳細探討。

一、地市級國有企業預算管理概述

（一）地市級國有企業預算管理的概念

地市級國有企業預算管理，是指以地方政府安排的戰略目標為指導，通過對未來一段會計期間內的生產經營情況和財務結果進行全面預測，科學、合理地調配企業各項財務和非財務資源，并對執行過程及結果進行監督、分析、評價和反饋，指導生產經營活動的改善和調整，從而推動實現企業戰略目標的一種管理行為。預算管理的主要內容包括經營預算、投資預算、財務預算及籌資預算等四大內容，地方政府關注的重點主要是投資預算和籌資預算，地市級國有企業自身關注的重點是經營預算和財務預算。

（二）地市級國有企業預算管理的重要性

預算管理是地市級國有企業管理中的重要手段和方式，有利于為企業戰略發展提供有效的指引方向，通過長遠規劃和短期計劃相結合對企業進行全面預算管理，從政府層面講，預算管理將有利于及時將目前的企業經營現狀呈現給地方政府，讓地方政府按企業目前財務狀況進行有傾向性的任務安排；從企業自身層面講，預算管理的功能在于讓決策管理層提前對當年的經營情況有個全面的了解，可以判斷企業目前的經營周期是屬于初創期、成長期、成熟期還是衰落期，處在不同的經營周期應該選擇不同的發展思路，因此，通過預算管理可以幫助決策管理層做出正確的經營決策。

二、地市級國有企業預算管理存在問題

地市級國有企業實施預算管理以來，各企業的預算管理工作已不斷進化和自我修復，基本解決了大部分的困難，但仍然存在一些問題。

（一）預算管理的參與意識還不夠強

盡管地市級國有企業預算管理已實施多年，但除了公司決策管理層和財務部門意識較強外，其他部門人員的意識還是較為薄弱，始終還是認為預算只是財務部門的事情，主動參與預算管理的意識還不夠高，預算的執行和控制主要依靠財務部門的督促，也因此財務部門容易與其他業務部門產生摩擦。其他部門參與全面預算意識不強的主要原因是除了集團公司決策管理層的績效考核與市國資委下達的全年預算考核任務相掛鉤，其他人員的與市國資委下達的任務考核掛鉤不明顯，因此，喪失了做好全面預算的積極性。

（二）缺乏預算控制的機制及單一編制方法

目前，大多數地市級的國有企業不太注重建立有效的預算控制機制，這也導致了企業整體的運行效率較低，預算管理編制和執行也不能在規定的時間內完成，如果不完善預算管理機制，將會導致企業的資源浪費，更無從談起預算管理的效果。另外，地市級國有企業基本單一采用增量預算法來編制年度的全面預算，沒有區別對待。集團企業下屬均有不同性質和不同發展階段的企業，如果全部單一采用增量預算法編制會使預算規模逐年增大，還可能會造成預算松弛及資源浪費，導致對企業生產經營的指導作用和監督管理。

（三）政府投資項目預算編制難度大

因地市級國有企業的性質特殊，國有企業除了正常開展自身業務外，還需要隨時承擔當地政府臨時安排的投資項目，因此，對年初編制年度預算時往往會出現很大的變數，特別是對全年的資金預算。一般政府投資的項目往往都比較急、投資額度比較大、回報期限比較長等特點，這對預算管理的要求會更高，因為政府投資項目從可研開始到勘察設計、初步預算、概算、結算等都會發生較大的變化，尤其是政府重點及大型項目上，方案在審批環節還會不斷進行調整優化，對投融資預算、資金預算等編制就更加困難，如果預算管理的編制不到位不但影響政府的投資概算，還影響到企業自身的現金流問題。

（四）預算管理的配套制度不夠完善

地市級國有企業現行由財務部門制定的相關制度與預算管理制度之間基本能夠相互銜接，但是其他業務部門主辦的制度建設與預算管理制度還不能完全匹配，甚至有些還有反方向的條款出現，對執行預算管理時造成很大的不便。比如采購制度中付款的流程，投資管理制度中投資的時間節點，存貨管理制度中達到應采購和應付款的時點等，都基本沒考慮與預算管理制度相結合，特別是合同制度，如果簽訂合同的條款與預算管理有沖突時，預算管理將無法發揮它的功能。

三、加強地市級國有企業預算管理的措施

結合現階段預算管理執行過程中的實際狀況，對地市級國有企業目前面臨的上述問題提出以下幾點應對措施。

（一）合理科學地調動全員參與，逐級明細責任

首先，預算管理意識的提高要有環境基礎，需要從上到下的引導意識，再把預算的好壞與每個部門及每個員工掛鉤。先由集團高層樹立全面預算的權威性，引導全體員工執行預算管理人人有責，由公司高層引導公司中層，再由公司中層引導普通員工，層層引導至每一個最基層的員工。

其次，加強預算考核，強調效率與質量雙保證。如編制次年的年度預算的時間安排應在當年11月份初開始啟動，采用混合式預算編制方式，先由各級預算執行單位按管理鏈條逐層上報次年預算。12月份中旬由集團公司預算管理委員會結合公司長遠目標和短期計劃安排次年預算，再分別提交給集團董事會、班子會或股東會通過。還必須在當年末結束前下發各預算執行單位次年的預算分配任務。

最后，將全面預算指標分解后，各級預算執行單位再分別將各項指標細化給每一名員工。集團公司的預算管理委員會負責對下達的全面預算實行全程跟蹤，并將預算執行發現偏差的及時預警，找出原因并及時修正。在年末后根據各級預算執行單位完成全面預算的結果進行考核打分，該分數的占比應安排該預算單位全部工作考核10%-25%的比重。只有通過經濟約束才能加大所有員工的參與度，全面預算才能達到理想的效果。

（二）改善預算控制機制和優化預算編制方法

地市級國有企業通過信息管理方式來實現財務風險的收集，然后對收集的數據進行分析再對風險進行預估，最后做長短期規劃。在控制的基礎上落實責任機制，責任逐層分解，并與年度績效掛鉤，實施則分為執行和控制兩個方面，執行主要是根據具體的規劃方案來實施，從橫向到縱向來把握預算指標，既要覆蓋所有的業務板塊，又要建立全面的責任體系，充分發揮企業決策管理層的組織領導作用，做到事前、事中和事后控制的有機結合。事前控制主要傾向于審批，審批已經制定的預算編制是否合理，是否存在漏洞；事中控制主要傾向于對預算執行單位是否按預算執行，并在執行過程中發現預算是否合理，是否可執行；事后控制傾向于總結原因，并提出預算管理從編制到執行中所存在的問題進行總結，并提出防范和修正措施。

地市級國有企業還應當根據不同的發展階段和經濟類型，結合各預算執行單位的實際情況，綜合運用不同的預算編制方法，將定期預算與滾動預算相結合、增量預算與零基預算相結合、固定預算與彈性預算相結合，摒棄單一的預算編制方法，杜絕固化模式，努力尋求適合企業本身的預算管理編制方法。

（三）逐步提升政府投資項目預算水平及協調機制

對于政府投資項目的預算管理，應從提升預算編制水平、建立單獨預算調整機制兩個方面來加強，調整理由是否充分是預算調整關注的重點。政府投資項目預算一直是國有企業預算編制的痛點，最主要就是政府投資從開始立項到實施的過程中都會存在不斷優化修正，變數較大，因此，要做好二手準備。第一，要編制預算，應從立項開始就參與政府的前期溝通工作，以便及時掌握實際情況，盡量考慮周全，防止遺漏。第二，建立單獨預算調整機制，投資項目方案得到政府部門批復后，盡量在規定的時間內按投資的變化情況重新預測對投融資預算及資金預算造成的影響程度去修正預算，以便盡快與優化后的投資方案相匹配。

（四）逐步完善預算管理相關的配套制度

預算管理制度無法作為獨立的制度而存在，而是需要有足夠的配套制度來輔助才能完成預算目標。現階段，適用于預算控制配套的制度主要有：財務管理制度、貨幣資金管理制度、投資管理制度、采購制度、存貨管理制度、合同簽訂制度等。特別是合同制度對預算管理制度的影響較大，在合同管理的過程中，需要穿插預算管理的審核意見，因為如果合同簽訂的不合理，就很難對合同的權利義務進行預算管理，但凡涉及的經濟合同簽訂、變更、撤銷或終止必須與預算制度相掛鉤。因此，加強和完善預算管理各項配套制度的建設，為預算管理的實施提供了一種保障。

四、結束語

我國經濟在40年的改革開放中取得了舉世矚目的進步和發展，國有企業發揮著不可估量的作用，特別是目前全球復雜的國際政治環境及經濟環境，地市級國有企業更是頂在風口浪尖上。因此，加強預算管理，成了地市級國有企業發展壯大的必經之路，然而對于地市級國有企業在預算管理編制和執行中存在的問題和不足，需要各企業根據自身實際情況不斷進行自我修復和調整，最終達到增加企業自身的抗風險能力和盈利能力。