從管理走向治理：高職院校內部治理法治化實踐研究
——以廣西交通職業技術學院為例

廣西交通職業技術學院 韋 耀 郭媛媛

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的決策部署，對各領域推進依法治理提出了明確的要求。2020 年11月16 日召開的中央全面依法治國工作會議強調，“圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”。在此宏觀背景下，高職院校應緊緊圍繞為黨育人、為國育才立德樹人根本任務，將法治化治理理念融入內部治理過程，健全和完善內部治理體系和現代大學制度，促進和深化高職院校內涵式發展。本文主要基于治理理論視角，在依法治國和國家治理現代化的大背景下，研究高職院校內部治理法治化等相關問題。

一、治理理論與高職院校內部治理法治化概述

“管理”與“治理”僅一字之別，卻蘊含著深刻的思想和觀念更新，也表明了管理領域從思想觀念、管理方式到組織結構、制度體系等各個方面的深刻變革。治理理論概念源自古典拉丁文或古希臘語“引領導航”一詞，指在特定范圍內通過控制、引導和操縱等方式行使權力。治理與管理有著明顯區別：管理是單一、垂直、隨意且單方面的，而治理則是多元、扁平化和法治化的。治理是依法治國、建設法治國家的重要手段，其改變了管理中簡單命令式的管控，要求在管理過程中體現靈活應變、溝通協調，充分彰顯公平正義，實現社會和諧有序。而治理法治化指治理主體將法治的理念、思維、原則和方式融入社會經濟發展各方面的治理實踐，依照法律來進行管理，逐步形成依法辦事、用法管理的良好法治習慣。近年來，我國高等職業教育進入高質量發展階段，規模和質量的協調發展是高職院校發展的內在需求。高職院校內部治理法治化是依法治國的重要組成部分，是依法治教和依法治校的具體表現，是內部治理現代化重要組成部分。其要求按照既定的規章制度來管理內部事務，將一切管理活動規范化和制度化，以形成師生的行為規范和遵循。因此，從“管理”走向“治理”，是高職院校提升內部治理能力、提升學校辦學治校水平的必然選擇。

二、高職院校內部治理體系現狀

當前，高職院校內部治理是在“管辦評”分離的政策引導下，進行資源配置的制度安排及日常制度運行過程中所實行的組織機構設置和一系列管理手段。其在管理過程中往往涉及政治、行政、學術、民主、社會監督等權力運行的相互制衡與協調，具體來說表現在以下幾個方面。一是以黨委領導作為政治權。我國《高等教育法》中明確提出，高職院校以“中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”作為內部管理中行使政治權力的基本依據，國家關于加快發展現代職業教育的相關文件中也明確“要堅持和完善黨委領導下的校長負責制”。黨的十九大報告明確指出：黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。因此，高職院校內部治理的重要主體為高職院校黨委及自身各級黨組織，黨委處于領導核心的地位，是高職院校政治權力的集中體現，以黨委會的形式對學校實行政治領導、組織領導和思想領導。二是以校長負責制作為行政權。高職院校法定代表人和行政負責人是校長，校長負責制指校長具有學校行政決策權、指揮權、人事權和財務權，負責處理學校的行政活動，完善學校行政管理制度，同時健全學校領導機構核心機制。當前，高職院校多數通過校級層面設置相應的行政職能部門來推進學校各項行政事務及人、財、物的分配和制度落實，同時采取校院二級管理體制來推進學校教學和人才培養各項工作，其主要通過校長辦公會的方式行使行政權。三是學術委員會為首的學術權。學術權是指內部學術評議機制運行過程，高職院校學術權力機構是以（技術）專家、學者、教授為核心的學術委員，學術委員會通過對學校各項學術決定進行民主決策和商定來行使其學術權。此外，高職院校在學術委員會框架下，同時也成立了教學指導委員會、行業指導委員會、教材選用委員會等相關學術組織，促進形成“教學治學”，保障學術自由與自治。四是以教代會、學代會為組織形式的民主權。高職院校內部治理中的民主監督和管理，主要通過教職工代表大會、學生代表大會、共青團員代表大會三個組織形式，實現教職工與廣大學生充分維護自身合法權益，保障師生員工對學校建設發展的知情權、參與權和監督權，更好促進全員參與學校治理，暢通關乎師生切身利益或對學校改革發展重大事項提出意見和建議的渠道，成為高職院校民主管理的重要方式方法。

三、從管理走向治理：高職院校內部治理的法治化出路

以治理理論為指導，建立健全現代職業教育體系，實現從管理向治理的轉變，推進教育治理體系和治理能力現代化，是全面深化依法治國、依法治校的要求，也是保持學校發展活力、提升人才培養質量的內涵需要。

（一）全面推進依法治國、依法治教的重要組成部分

高職教育是國家教育體系的一個重要類型，承擔著高技能人才培養、科學研究、文化傳承、社會服務等方面的職責，是現代法治的重要組成部分，在全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的歷史進程中發揮著重要作用。從管理走向治理是法治的前提和依據。同時，依法治校是依法治國在教育領域中的集中體現，也是依法治國的重要組成部分，因此，高職院校內部治理能力提升需要改變原有的管理模式，通過治理來實現法治化的程度和水平，全面推進依法治國的進程。

（二）促進高職院校高質量發展的內在要求

現代法治要求“良法善治”，即要求建立合乎憲法和法律標準的內部規章制度，保障高職院校內部良性運行和科學治理。高職院校規章制度是管理的重要方式和手段，同時體現著濃厚的價值導向。高職院校以培養高素質技術技能人才為主要任務，在當前高職院校深入實施“雙高計劃”“提質培優”和創建高職本科等系列改革任務中，高職院校需加強內部現代治理建設，作為實現可持續發展、高質量發展的長期性工作常抓不懈；需要將外部治理與內部有效治理相結合，即充分利用國家推動高職教育發展的外部政策條件，創造良好的發展環境，同時完善內部治理結構，健全法律法規和規章制度，堅持依法治校，推動構建合法、有序、民主和高效的管理新秩序，推動實現管理向治理的轉變，為高質量發展提供法理遵循。

（三）優化內部治理結構和完善現代職業教育體系的需要

現代職業教育體系建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分和深化職業教育改革的核心內容。高職院校要積極探索構建適應現代高職學校高質量發展的內部治理體系的理念，逐漸深入師生員工心中，達成思想認識上的統一，以協調內部政治權、行政權、學術權、民主權等各項權力運行，對其內部管理體制重構與改革、建立完善的內部激勵機制、提高民主監督管理水平、促進內部質量體系建設等具有巨大推動作用，有利于提升高職院校內部治理水平，逐步構建形成“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監督、社會參與”的現代職業學校治理體系，實現從管理走向治理的高職院校治理現代化。

四、高職院校內部治理法治化的實踐路徑

從治理理論來看，高職院校內部治理法治化應以提升內部治理能力現代化為抓手，全面推進依法治校，才能有效確保各項權力的相互協調與有效運行。以廣西交通職業技術學院為例，學校通過實施“創新驅動”戰略，以構建順暢高效的運行機制為導向，推進治理體系和治理能力現代化。

（一）以章程為統領，加強規章制度建設

學校一貫高度重視依法治校工作，在黨的十九大精神和習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略指導下，全面貫徹落實教育部《依法治教實施綱要（2016—2020 年）》和《全面推進依法治校實施綱要》等文件精神，堅持黨委領導下的校長負責制，扎實推進依法治校，深化教育綜合改革，以法治治理思想為基本遵循，根據學校辦學定位、交通辦學特色和事業發展規劃完善學校章程，并在全區高校中首批核準批復。學校切實將學校章程價值觀要求融入治校和內部治理，按照規范統一、分類科學、層次清晰、運行高效的要求，出臺《規章制度建設管理辦法》，組織開展制度建設活動，推動校內規章制度的“廢、改、立”工作，進一步完善黨的建設、教學管理、人事管理、學生管理、招生就業等規章制度建設，注重制度建設可操作性和制度執行力，強化“流程管事、制度管人”，各項工作步入制度化、規范化、科學化軌道，逐步構建形成交通特色鮮明的現代職業學校制度體系。

（二）以法治為抓手，完善治理體制機制

學校深入推進內部治理法治化，堅持推進依法治校，完善內部治理體制機制，通過實施學校治理體系和治理能力“現代化工程”，推進多層次多方共同參與依法治校。學校進一步貫徹落實黨委領導下的校長負責制，完善了黨委會和校長辦公會議事規則，堅持學校黨委的領導核心地位，健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制，保證校長依法行使職權。通過治理能力提升建設，深入開展依法治校、陽光治校等舉措，大力加強制度體系建設和內設機構的優化，積極推進各項育人工作。同時，為調動各方參與學校治理積極性，完善“政校行企社”多方共同參與的運行機制，充分運用學校作為廣西交通職教集團和廣西交通運輸行指委牽頭單位的平臺優勢，促進專業建設、人才培養、科技研發、發展規劃等指導作用的發揮。同時，發揮各類組織在法治校園建設中的作用，增強校園安全感，完善平安校園建設協調機制、責任分擔機制，依法有效化解師生內部矛盾糾紛。

學校依法治校工作具體落實到每一個崗位，融入每一項工作，形成“以上率下、齊抓共管、層層落實、人人參與”的工作格局，凸出表現在三個方面。一是“實”。依法治校工作杜絕形式主義，注重穩扎穩打，扎實推進，著力解決實際問題。二是“細”。在規章制度制定時，在“細”字上下功夫，將規章制度細化、量化和具體化，增強制度的可操作性。三是“嚴”。在依法治校建設過程中，注重嚴抓落實，提高執行力，切實保障學校和師生的合法權益。卓有成效的工作，使學校于2019 年獲批自治區“依法治校示范校”。

（三）以民主為紐帶，保障各項權利運行

健全和完善教職工代表大會制度，是高職院校堅持民主集中制、暢通民主監督渠道的主要途徑。廣西交通職業技術學院高度重視師生民主權利，健全師生參與重大公共決策機制，保障內部治理過程中當事人合法權益，切實推動法治化建設。具體來說，實施共生發展“凝心聚力工程”推進民主管理。即通過健全和完善教職工、學生、團員等不同群體代表大會制度，堅持民主集中制，引導師生積極參與學校建設發展，形成共生發展的良好氛圍；通過開展教代會，學校領導進課堂、進宿舍等“七進”活動以及“書記有約”“我和校長面對面”等活動，認真聽取師生對學校建設發展的意見和建議；開展“陽光治校計劃”，完善信息公開制度，規范信息公開的內容和方式，擴大信息公開力度，利用校園網、OA 等平臺公開招生考試、人才招聘、經費收支、績效分配、教學管理、職稱評審、學生管理、對外交流與合作、危舊房改造、校園基礎設施規劃建設等信息，大力推進黨務、校務和師生辦事流程公開，實現常態化意見建議收集，公開監督執行，提高師生“主人翁”意識，保障師生對學校各項工作的知情權和參與權。

（四）以宣傳為載體，營造良好法治氛圍

加大普法宣傳力度，營造良好法治氛圍，是增強全員法治觀念，促進高職院校內部治理法治化的重要手段。學校一方面充分發揮法治宣傳陣地作用，將法治文化納入校園文化建設，在日常法治宣傳教育活動中，切實將學校教育中心工作和重點工作、制度內容等通過多種宣傳形式和載體，在校園中廣泛宣傳，培養師生形成民主、自由、平等的理念，創設學法遵法守法用法的良好氛圍。另一方面健全普法責任制，通過開展“憲法宣傳周”系列活動，切實加強法制教育培訓，推動法治校園建設，如以多種形式開展“憲法晨讀”，培養學生法治意識；積極組織師生參加教育部組織的“學憲法、講憲法”活動，弘揚社會主義法治精神，增強法治觀念，推動創建平安和諧校園；舉行普法知識講座，邀請學校法律顧問、知名律師到校進行憲法和法治建設宣講，提升師生法治理念和水平，推進形成學法知法守法普法的校園新風尚。