國有土地使用權出讓方式的發展趨勢研究

曲敏

摘要：雖然我國國有土地經過了多年的發展，在完善出讓方式的過程中，也取得了很大的進步，并且在土地經營之中發揮著至關重要的作用。但政府在調控土地市場上并未起到應有作用?；诖?，本文就現有國有土地使用權出讓方式進行梳理，并針對其發展趨勢開展分析與探討。

關鍵詞：國有土地使用權;出讓;發展趨勢

通過多年來的改革與發展，目前我國土地出讓方式已基本構建了框架體系，并在國有土地資產運營之中發揮了重要作用。但是，此種出讓方式依然處在一個完善的階段之中，很多弊端已初步顯現，并對土地出讓的健康發展造成了不利影響。這種情況下必須著手完善土地政策，從根本上解決這些問題。

1.國有土地使用權出讓方式

1.1招標出讓

該法的優勢在于可以采用綜合指標衡量投標者，所以比較全面，其缺點在于主管部門人員人為的設定指標體系，很容易會根據內定的投標者對指標體系進行量身定制，這樣就會形成串謀。例如，某地一宗國有土地招標出讓，當時表明了投標人的法人代表一定要是女性，并且有“全國勞?！钡姆Q號，并且具備一級開發資質。雖然這一項目是公開招標，但是很多投標者面對這樣的要求卻望而卻步。因此該方式在實踐過程中會備受質疑。

1.2協議出讓

協議方式是有償出讓土地中的主要供給方式，大體上這種方式可分為以下幾種情況：第一種情況是城中村改造、舊城危改項目。此類項目的情況比較復雜，出于策劃功能是發展需要，政府僅要求開發商將村民的拆遷過渡工作處理好，一般會以協議的方式為開發商供地。這種現象在老城市中比較普遍;第二種情況是國企搬遷改制、軍事用地調整。當國企面臨危機，在新規劃中其原址被調整為開發用地，此時很多開發商會與企業串謀，通過政府默許后，將土地出讓金補交上來，將其土地性質轉變為出讓開發用地。很多軍事用地也在多因素影響下與開發單位協議出讓，將土地出讓金補交以后，由土地管理部門核發土地使用證;第三種情況是通過建設城市基礎配套設施，進行土地置換。

1.3掛牌出讓

掛牌出讓綜合了協議、拍賣、招標的優點，并且具有公正、公平與公開等特征，對于當前的土地市場情況比較適用。具體來說，其優點主要體現在以下幾方面：第一，需要對投標者的各方面條進行審核，可以避免盲目進入市場攪局現象的發生;第二，在價高者得的原則下，可以從最大程度上實現土地的價值;第三，在掛牌結束時需要補簽協議;第四，因為掛牌的時間比較長，并且可以多次報價，為投資理性決策與競爭奠定了基礎，可以避免拼命喊價、獲得土地后不知所措的情況發生。

1.4拍賣出讓

該方式的優點在于影響范圍較大，并且具有公開、公正的特征。與招標相比，這種出讓方式可以多次報價，對于土地投標者而言，招標只能一次報價，如果報價太高中標了就不劃算，報價低了則不會中標。與掛牌相比，這種出讓方式的關注度更高，各方之間難以形成串謀，因此該方式通常在大宗土地、繁華地塊的出讓中應用。但該方式的缺點也恰恰在于價高者得，由于參與者太多，在現場氣氛的影響下很多人出價不會太理性，因此最終報價通常會高于底價。

2.國有土地使用權出讓方式的發展趨勢

2.1完善出讓方式，實現保值增值

首先，堅決取締協議出讓方式。法規規定，土地使用出讓方式主要為招、拍與掛，協議用于補充，但目前很多地區的絕大多數土地都在采用協議出讓的方式，這種情況下私下黑箱作業嚴重，為地產投機提供了方便;其次，規范招標出讓體系。招標方式是對開放商綜合考量后實施的出讓方式，在一段時間內該方式都會是主要的出讓方式，但當前這種方式還沒有完善的招標體系，因此存在量身定做的嫌疑。為了提升招標結果的真實性，應該參與競標的人要盡量多，才能從多中選優;第三，完善掛牌出讓方式。當制定出合理的掛牌增幅后，競爭者串謀的成本會顯著增大，從而使一些競爭者放棄串謀，另外信息保密制度的建立，也減少了串謀者投機的機會。確定最低掛牌參與者的人數，不要像往常一樣只有一個競爭者也會成交。

2.2招拍掛方式將用于工業用地轉讓

一直國有土地出讓都是雙軌并行的，一方面，經營性用地以招、掛、拍的方式出讓，另一方面，非經營性占用地依然采用協議方式出讓。工業用地不會強制其實施招拍掛，因此很多地區對工業用地采用協議出讓的方式，并且出于對本地經濟發展的角度考慮，增加招商引資的力度，實際上這種行為嚴重透支了工業用地。對于土地有償使用之中二元政策問題的存在，已經引起了國土資源部的高度重視，并且采取了相應措施。當下，江浙滬一帶在推進工業用地掛牌交易的同時，引起了大連、西安、青島等地的借鑒和嘗試，相信隨著經營性用地出讓方式的完善、發展，在這方面積累的經驗將會逐步應用于工業用地出讓中。

2.3勾地制度的應用展望

勾地制度最早在2006年開始應用，如果這項制度可以得到完善，那么土地出讓將會成為市場化導向的一種結果。雖然政府政不會對市場進行不必要的干預，但卻可以綜合反映出政府調控的意圖。從運行機制的角度來看，開發商不看好房市的情況下是不會選擇勾地申請的，如此便不會有新的土地供應，半死著土地供應的逐步減少，房產價格也會漸趨穩定，相反如果開發商很看好房市的話，那么必然會積極勾地，并參與到招拍掛中，如此一來土地與房市領域的泡沫必然會減少。

結語：

總之，通過多年來的發展與改革，當前國有土地使用權轉讓已基本形成一套體系，在新形勢下這套體系將會不斷地完善和發展，為國有土地出讓起到推進性作用。但在具體實踐過程中，現有出讓方式依然有一些問題存在，需要我們加強對出讓方式的分析與研究。

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