鄉(xiāng)村振興背景下的城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理研究
——以成都市L區(qū)為例

陳 成

(四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610072)

黨的十九大報(bào)告中提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。其中，“治理有效”是社會(huì)建設(shè)的基石，在鄉(xiāng)村振興中有著舉足輕重的地位，能有效促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。近年來(lái),成都市L區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)基層治理進(jìn)行了深入性地探索，敢于挑戰(zhàn)和創(chuàng)新，在不斷的實(shí)踐中摸索出了適合L區(qū)發(fā)展的城鄉(xiāng)基層治理模式。

1 成都市L區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理現(xiàn)狀

成都市L區(qū)經(jīng)過(guò)多年的探索和發(fā)展，目前形成了以下基層治理現(xiàn)狀。

1.1 “一個(gè)核心”，聚焦黨建引領(lǐng)

L區(qū)圍繞黨建引領(lǐng)“一個(gè)核心”開(kāi)展城鄉(xiāng)基層治理工作。一方面，深入實(shí)施“支部書(shū)記魅力工程”，制定帶頭人“激勵(lì)十條”，為L(zhǎng)區(qū)城鄉(xiāng)基層治理筑牢了黨員骨干支撐。另一方面，定期舉行關(guān)于新形勢(shì)下黨組織和黨員如何在基層治理中起到積極作用的專題研討會(huì)，建立健全社區(qū)黨組織籌建、選舉、成立等方案及其社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議制度，常態(tài)化的組織轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展共商、共建、共治大會(huì)，確保工作的開(kāi)展步調(diào)一致、方向不偏。

1.2 “兩翼齊飛”，堅(jiān)持“自上”與“自下”協(xié)同發(fā)力

L區(qū)注重“自上”與“自下”協(xié)同發(fā)力。“自上推動(dòng)”方面，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，狠抓督促落實(shí)，聚焦成都市“1+6+N”政策體系和市委、區(qū)委三大改革攻堅(jiān)計(jì)劃，制定一系列配套文件。“自下發(fā)力”方面，建立群眾、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、領(lǐng)導(dǎo)小組三級(jí)考核機(jī)制，切實(shí)把群眾滿不滿意作為項(xiàng)目驗(yàn)收的核心要素。

1.3 “三治融合”，賦能“自治、德治、法治”齊作用

強(qiáng)化自治“同參與”、法治“促規(guī)范”與德治“潤(rùn)人心”。自治方面，深入開(kāi)展主人翁精神和公民意識(shí)教育。例如，SN社區(qū)成立了多個(gè)社會(huì)治理群眾自治組織，“蘇媽媽調(diào)解團(tuán)隊(duì)”“環(huán)境與物業(yè)調(diào)解委員會(huì)”等，通過(guò)充分發(fā)揮群眾熱心社區(qū)良性建設(shè)的積極性和自治組成多元化的優(yōu)勢(shì)，形成臺(tái)賬將突出問(wèn)題在定期的專題研討會(huì)上討論，群眾發(fā)生矛盾時(shí)，以團(tuán)結(jié)多數(shù)，主動(dòng)消弭少數(shù)意見(jiàn)的方式，將矛盾在內(nèi)部化解。實(shí)現(xiàn)了老百姓從過(guò)去被動(dòng)接受社區(qū)建設(shè)帶來(lái)的好處變?yōu)橹鲃?dòng)參與社區(qū)治理，從“享受者”到“建設(shè)者”轉(zhuǎn)變。法治方面，持續(xù)開(kāi)展法律“七進(jìn)”，指導(dǎo)修訂村規(guī)民約，試點(diǎn)推廣律師團(tuán)隊(duì)進(jìn)社區(qū)。德治方面，深入宣講社會(huì)主義核心價(jià)值觀，大力宣傳道德模范、身邊好人好事。

1.4 “四大保障”，凝聚“產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、文化、資金”承載能力

L區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、文化、資金四大保障，凝聚城鄉(xiāng)基層治理能力。產(chǎn)業(yè)保障方面，實(shí)施基層“造血增能計(jì)劃”，發(fā)展生活類服務(wù)企業(yè)，培育出一批新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)企業(yè)。設(shè)施保障方面，2017年以來(lái)，完成組織活動(dòng)場(chǎng)所“提檔升級(jí)”項(xiàng)目12個(gè)，新增城鄉(xiāng)社區(qū)用房近4萬(wàn)m2，規(guī)劃建設(shè)100個(gè)“15min公共服務(wù)圈”和134個(gè)鄰里中心。文化保障方面，探索開(kāi)展以?shī)^斗精神為主的社區(qū)教育，推動(dòng)形成“人人奮進(jìn)、人人參與”的良好氛圍。資金保障方面，探索建立基層治理基金，壓實(shí)區(qū)、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)監(jiān)管責(zé)任，提高資金使用績(jī)效，并且落實(shí)定期審計(jì)、第三方評(píng)估等監(jiān)督方式，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

1.5 “多元參與”，盤(pán)活城鄉(xiāng)基層治理資源

首先，建立社會(huì)組織培育發(fā)展專項(xiàng)基金，每年投入經(jīng)費(fèi)不少于100萬(wàn)元，近2年資助社會(huì)組織培育扶持項(xiàng)目不少于40個(gè)。其次，每年投入200余萬(wàn)元落實(shí)了社會(huì)工作專業(yè)人才補(bǔ)貼、社會(huì)工作人員免費(fèi)培訓(xùn)、等級(jí)評(píng)估3A及以上的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)工作優(yōu)秀人才獎(jiǎng)勵(lì)、通過(guò)社工考試一次性獎(jiǎng)勵(lì)等政策。最后，構(gòu)建社區(qū)伙伴協(xié)同平臺(tái)，依托社會(huì)工作協(xié)會(huì)，有效整合轄內(nèi)單位、高校、業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)管理服務(wù)主體，搭建分享交流、協(xié)商互動(dòng)平臺(tái)。依托社區(qū)總體營(yíng)造項(xiàng)目，鼓勵(lì)居民建立不同類型、不同功能的自組織，形成居民自我服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)鄰里互助、居家養(yǎng)老等自組織轉(zhuǎn)化為提供社區(qū)公共產(chǎn)品的社區(qū)社會(huì)組織。

2 成都市L區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理的主要問(wèn)題

2.1 治理機(jī)制有待完善

城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理依然依托于政府行政性推動(dòng)，大政府小社會(huì)觀念根植較深，村(社區(qū))共建、共治、共享局面沒(méi)有完全形成。涉及生態(tài)移民、拆遷安置的農(nóng)村社區(qū)，在原有鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)被打破的同時(shí)，鄉(xiāng)村人口出現(xiàn)大量轉(zhuǎn)移，自治組織服務(wù)半徑被放大、服務(wù)交錯(cuò)疊加，自身發(fā)展治理需要尋找新的鄉(xiāng)村凝聚點(diǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興；城市社區(qū)大多涉及單位宿舍、自建小區(qū)等，物業(yè)矛盾、流動(dòng)人口等問(wèn)題突出，自治組織服務(wù)人口規(guī)模不斷增加、面對(duì)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。同時(shí)，自治組織服務(wù)半徑被放大、服務(wù)交錯(cuò)疊加，自身發(fā)展治理缺乏新的凝聚點(diǎn)。

2.2 資金投入相對(duì)不足

L區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理資金投入相對(duì)不足，村的發(fā)展和治理主要靠村級(jí)公共服務(wù)資金，主要靠公交車停車場(chǎng)出租等單一渠道，鄉(xiāng)村振興政策支持力度不大，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的后勁不足。而城市社區(qū)用房登記在街辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，社區(qū)作為公益使用均需請(qǐng)示，且可用的部分陣地在居民區(qū)樓下，在用的有與規(guī)劃不符的情況，資金使用不靈活，財(cái)政上管理嚴(yán)格，不能靈活使用。

2.3 治理主體主動(dòng)性亟待提高

少部分黨員干部對(duì)基層治理工作學(xué)習(xí)不夠，服務(wù)群眾能力水平較弱，推進(jìn)工作的方式方法還有差距，存在慣性思維、路徑依賴等問(wèn)題。雖然村(社區(qū))開(kāi)展了一系列發(fā)展基層治理活動(dòng)，但宣傳力度不夠，致使社區(qū)治理效果不理想。自治組織承接基層政府下沉行政性事務(wù)較多，大量自治組織往往疲于應(yīng)付上級(jí)工作，自治活動(dòng)不夠廣泛、深入。

3 典型案例

3.1 DS社區(qū)打造“五微”品牌

L區(qū)DS社區(qū)由農(nóng)村板塊和城區(qū)板塊組合而成，共36個(gè)居民小組(農(nóng)村14個(gè)、城區(qū)22個(gè))。DS社區(qū)作為成都市黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)基層治理示范社區(qū)之一，打造了“五微”品牌，從而增強(qiáng)黨員先鋒模范作用。一是開(kāi)好“微課堂”教育發(fā)聲，讓居民及時(shí)知黨情。開(kāi)通“DS社區(qū)黨員學(xué)習(xí)微信群”等互動(dòng)交流平臺(tái)，利用微信、短信等“互聯(lián)網(wǎng)+”載體，開(kāi)設(shè)黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育“微課堂”。二是設(shè)好“微站點(diǎn)”凝心聚力，讓居民心中飄黨旗。在社區(qū)活動(dòng)陣地、文化活動(dòng)站點(diǎn)等設(shè)立黨群連心信箱，收集居民的“微心愿”。三是建好“微組織”精細(xì)治理，讓居民主動(dòng)跟黨走。運(yùn)用“大黨建”工作思路，聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)物管公司、教育機(jī)構(gòu)、駐地部隊(duì)、小區(qū)商鋪、社會(huì)組織等社會(huì)力量，成立區(qū)域黨建聯(lián)盟、發(fā)展促進(jìn)會(huì)、商業(yè)聯(lián)合會(huì)等“微聯(lián)盟”。四是選好“微項(xiàng)目”務(wù)實(shí)惠民，讓居民由衷感黨恩。積極轉(zhuǎn)變“先爭(zhēng)取工作專項(xiàng)資金，再開(kāi)展項(xiàng)目需求調(diào)查”。五是做好“微公益”鄰里互助，讓居民自愿報(bào)黨恩。壯大社區(qū)“微基金”，豐富資金來(lái)源；建立健全DS“時(shí)間銀行”志愿者服務(wù)體系，定期開(kāi)展殘疾人“量體裁衣”服務(wù)、“低齡老人照顧高齡老人”。

3.2 SN社區(qū)創(chuàng)新“綠色驛站”項(xiàng)目

SN社區(qū)2007年徹底完成“村改居”工作，人口主要以失地農(nóng)民與外來(lái)務(wù)工人口為主。本著“因地制宜，量體裁衣”的原則，SN社區(qū)在基層治理工作上創(chuàng)新出“綠色驛站”項(xiàng)目。“綠色驛站”主要成效是提升社區(qū)環(huán)境，提高群眾參與度，豐富了群眾休閑活動(dòng)方式，并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)社區(qū)治理加速，提升品質(zhì)。“綠色宜居”子項(xiàng)目試點(diǎn)于2017年11月老舊小區(qū)改造完成的桂花園小區(qū)。利用小區(qū)閑置墻面進(jìn)行綠化提檔升級(jí)建設(shè)，通過(guò)墻面綠植花草鋪設(shè)、開(kāi)拓居民綠色“自留地”，既美化小區(qū)環(huán)境又引領(lǐng)小區(qū)居民關(guān)愛(ài)綠色環(huán)保，自發(fā)維護(hù)小區(qū)環(huán)境。“綠色益鋪”子項(xiàng)目是對(duì)兩條街面商鋪門(mén)柱進(jìn)行統(tǒng)一包裝并安裝柱面花籃，借此提升老城區(qū)的街面景色，并通過(guò)商鋪認(rèn)養(yǎng)門(mén)前花草來(lái)引領(lǐng)居民關(guān)愛(ài)綠色關(guān)愛(ài)環(huán)保。

4 對(duì)策建議

根據(jù)L區(qū)存在的城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理問(wèn)題，本文對(duì)癥下藥，提出構(gòu)建人才激勵(lì)機(jī)制、健全組織保障制度、推廣試點(diǎn)示范作用和加大多渠道資金投入四項(xiàng)具體措施來(lái)完善L區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理發(fā)展。

4.1 構(gòu)建人才激勵(lì)機(jī)制

堅(jiān)持不求所有、但求所用，構(gòu)建人才激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理智力支撐。逐步清理部分能力較弱、不能適應(yīng)工作的村(社區(qū))干部，通過(guò)評(píng)優(yōu)評(píng)先等活動(dòng)構(gòu)建人才激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，繼續(xù)提高基層工作人員待遇，努力引進(jìn)優(yōu)秀人才，為基層治理注入新鮮血液，設(shè)立人才專項(xiàng)資金，著重獎(jiǎng)勵(lì)能力強(qiáng)、實(shí)績(jī)貢獻(xiàn)大的能人干部。

4.2 健全組織保障制度

要繼續(xù)拓展對(duì)村(居)民委員會(huì)的建設(shè)，以民主促民生、以自治促治理、以創(chuàng)新促發(fā)展，努力把村居民委員會(huì)建設(shè)成為組織框架健全、制度機(jī)制完善、干部隊(duì)伍優(yōu)良、功能職責(zé)明確的基層組織。

4.3 推廣試點(diǎn)示范作用

抓好試點(diǎn)示范作用，全面推廣基層治理示范村(社區(qū))的經(jīng)驗(yàn)，推廣試點(diǎn)村(社區(qū))經(jīng)驗(yàn)做法，培育形成L區(qū)基層治理的品牌。有條件的可以現(xiàn)場(chǎng)觀摩學(xué)習(xí)示范點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法，依托城鄉(xiāng)黨組織共建結(jié)對(duì)，邀請(qǐng)身邊先進(jìn)典型，現(xiàn)場(chǎng)講解城鄉(xiāng)基層治理經(jīng)驗(yàn)做法。

4.4 加大多渠道資金投入

一方面，社會(huì)資金參與基層治理缺乏鼓勵(lì)政策，目前成都市工商局僅做了社會(huì)企業(yè)的評(píng)定工作，對(duì)社會(huì)企業(yè)的優(yōu)惠措施未作明確規(guī)定，參與支持社區(qū)發(fā)展治理的企業(yè)優(yōu)惠政策缺乏，可努力搭建社區(qū)發(fā)展治理基金。另一方面，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的支持力度，彌補(bǔ)其造血功能不足的問(wèn)題。讓城市社區(qū)資金更靈活，以服務(wù)為主，去嚴(yán)格的行政化。