鄉村振興戰略下農村小額信貸法律規制存在的問題與對策

陳 可

(吉首大學 法學與公共管理學院， 湖南 吉首 416000)

目前，鄉村振興戰略正處于全面落地實施階段，對農村各方面的發展提出了更高的要求，特別在農村經濟發展中如何有效盤活民間資本，引導其合法地流向農村金融市場，助力農村經濟的發展，始終是中央高度關注的問題。2018年中央下發專門文件，為大力發展農村小額信貸提供政策支持，隨著各項政策逐步實施，農村小額信貸的規范化發展在一定程度上保障了農村金融市場投資者的合法權益，凈化了農村信貸市場的不良環境，對推動扶貧政策精準落地、推進農村經濟建設進程和助推鄉村振興戰略實施等方面發揮了重要作用，一定程度上緩解了農民和小微企業貸款難的問題，但短時間內仍難以根除。由于目前我國農村小額信貸的法律規制不完善，難以應對新形勢下出現的各種法律疑難問題。為此，分析現階段我國農村小額信貸的法律規制體系不健全、模式不完備、部分小額信貸機構的法律地位不夠明確以及風險防控機制不完善等問題，提出相應對策，以期為鄉村振興戰略下農村小額信貸發展過程中出現的各種法律疑難問題的解決提供借鑒與參考。

1 農村小額信貸法律規制的現狀

雖然在《憲法》中可追溯到農村小額信貸法律規制的淵源，但是現階段我國并未專門頒布一部法律用于規制農村小額信貸發展，而明確規定農村小額信貸相關的法律條文則零散地分布在《民法典》《公司法》《經濟法》以及一些規范性文件之中，部分法律條文規定不甚詳盡，在解讀過程中難免存在歧義，法律、規章、規范性文件存在矛盾和不一致的地方，在實踐中也較難達成共識。因此，破除農村金融改革瓶頸，亟待建立完善的法律制度，為農村小額信貸助力鄉村振興，促進“三農”持續健康發展保駕護航。

2 農村小額信貸法律規制存在的問題

2.1 體系不健全

首先，目前可用于規制小額信貸的法律法規效力位階普遍偏低。小額信貸的法律法規多為央行、銀監會、財政部下發的部門規章或部門規范性文件，以及各省市出臺的地方政府規章或規范性文件，缺乏效力位階更高的法律、行政法規對小額信貸予以特別規定。缺乏上位法對小額信貸的框架結構以及綱領方針予以指導，部分地區在確立具體實施細則時難免偏離規制要點，規制質量較低。其次，傳統的金融規制理念和小額信貸的適配度不高。我國已有的與小額信貸相關的法律法規大多套用傳統的金融規制模式，卻忽略了小額信貸的特性，一定程度上制約了小額信貸的持續健康發展。

2.2 機構監管模式不完備

我國已經確立了較為明確的銀行業金融機構監管原則和模式，對提供小額信貸服務但不吸收公眾存款的小額信貸機構的監管模式仍不完備。以小額信貸公司等非存款類放貸組織為例，名義上由省金融辦及屬地金融辦監管，實際的監管主體還包括中國人民銀行及其分支機構、省政府及屬地政府、銀監會及其派出機構、屬地工商行政管理部門、屬地公安機關等機構。且前述各主體之間未劃分其明確的職責。此外，在監管內容方面，我國銀行業金融機構市場準入、運營及退出的相關制度基本定型，而非政府組織小額信貸機構及小額信貸公司監管的內容大多屬于原則性規定，難以切實落地，執行困難。

2.3 部分機構的法律地位不明確

非存款類放貸機構中，除了非銀行金融機構放貸組織能以正規金融機構身份合法開展放貸活動之外，小額信貸公司等非金融放貸機構以及非政府小額信貸機構的法律地位一直存在爭議，非金融放貸機構只能作為企業法人、非政府小額信貸組織只能以社團法人或民辦非企業單位身份展開小額信貸金融業務。其中，因小額信貸公司的法律性質屬于企業法人，要按一般企業的標準，按照我國《合同法》規定設置其組織結構以及產權結構，難以保障組織內部治理有效性和針對性。

2.4 風險防控機制不完善

目前，我國農村地區的風險補償機制還不足以應對日趨多元化、復雜化的小額信貸風險。農村小額信貸會面臨因自然災害等不可抗力導致農民顆粒無收而無法還貸的自然風險、因貸前信用審查失誤貸后農戶惡意拖欠而造成的信貸風險、因放貸利率偏低融資困難而入不敷出的運營風險、因外部環境風向變化導致信貸供求不均衡而導致的市場風險等。印度安德拉邦州小額信貸市場曾在2007年全球金融危機后陷入癱瘓，主要原因是市場風險防控過于薄弱所致，我國應以此為鑒，及時針對農村小額信貸存在的問題，建立科學完善的風險控制和轉嫁機制。

3 農村小額信貸法律規制的對策

3.1 健全法律體系

總結國際小額信貸法律規制經驗，綜合考慮各位階法律的橫向協調、縱向銜接以及功能的差異性，我國小額信貸法律體系可從三個層面進行完善。首先，加快專門的法律和行政法規的擬定進程，最具有借鑒意義的是孟加拉國制定的《鄉村銀行法》，可加以效仿，專門制定一部適合我國國情的《小額信貸法》。其次，在上位法確立的框架基礎上，對現有的部門規章予以梳理和調整，進一步完善小額信貸的規制標準和要求；最后，各省市在實際落地實施的過程中，學習并借鑒國內先行試點并已取得成效地區的監管經驗，其中湖南麻陽苗族自治模式、寧夏鹽池縣灘羊銀行模式、河南盧氏三層聯動模式以及湖北鄖陽模式等均具有極大參考意義。在此基礎上制定地方性法規，全面、系統地規定小額信貸規制的具體操作細則，既能達到因地制宜的效果，也能確保全國小額信貸的法律規制步調的協調一致。

3.2 明確部分機構的法律地位

在農村金融扶貧進程中，小額信貸公司等非存款類放貸機構、非政府小額信貸組織這類新型的農村非金融機構發揮著重要的作用，其所提供的小額信貸服務恰好能與正規金融機構互補。明確這類農村非金融小額信貸機構的法律地位已然刻不容緩。要么正式承認其金融機構的身份，使其名正言順地從事放貸業務，但不允許其吸收公眾存款，性質上轉變為非存款類金融放貸機構。這有利于小額信貸公司等具有部分金融屬性的放貸機構調整適合自身發展的產權制度及組織架構；或直接將其定性為非金融機構，但可以專門創設一項非金融機構放貸業務許可證制度，實行牌照管理，使其放貸行為合法化，但性質上仍屬于非金融放貸機構。

3.3 構建完善的監管制度

3.3.1 明確農村小額信貸的監管模式及監管主體 在監管模式方面，外部監管和內部監管并舉，拓寬市場監管和社會公共監管等外部監管渠道，形成多元化外部監管格局，同時加大行業協會的監管力度，鼓勵投資者或者捐助者協助監管，著力提升內部監管水平。監管主體方面，無論是一重監管主體還是多重監管主體，都必須保證監管的專業性。在多重監管主體情況下，首要的是各主體的職責分工要主次分明，實現協同共治。

3.3.2 制定科學的監管內容、精確化的監管標準以及規范化操作流程 就監管內容而言，一方面，小額信貸機構準入、退出制度亟待完善。對于整體資質和發展潛力俱佳，但因融資困難一時難以達到注冊資本要求的主體，可適當放寬市場準入要求。對于各項指標均無法達到小額信貸業務經營要求的機構，應當嚴格按照規定責令其盡快退出市場，避免因止損不及時而波及其他金融市場主體。另一方面，可以放款持股比例限制和拓寬小額信貸機構的融資渠道，以激發農村地區民間主體的投資積極性，盤活民間資本，加快小額信貸行業資本的流動速率。

3.4 建立風險防范機制

根據哈羅德-多馬經濟增長這一經典模型以及我國學者針對農村小額信貸與農民收入、農村經濟關系所作的實證研究結果，農村小額信貸作為“三農”發展投資的資本來源，對農民收入以及農村經濟發展的促進作用存在一段滯后區間，而滯后期主要由未能有效規避小額信貸各項風險所致。從長遠看，建全風險防范機制能有效縮短小額信貸效用的滯后期，更好地助力農村地區的金融扶貧。

3.4.1 全面推廣農業保險制度 自然風險屬于不可控因素，不可能完全規避。而通過在農村地區向農戶推廣農業保險，可一定程度上分擔因自然災害帶來的自然風險，盡量將這種不可控因素可能導致的損失降至最小。可參考湖北鄖陽區于2017年推行的種植業、林業、畜牧業和漁業等細分類別的農業保險，針對農戶群體投資需求推廣不同的保險品種。

3.4.2 健全信用體系和評級機制 根據逆向選擇理論以及風險道德理論，信貸市場的抵押擔保制度存在事前信息傳遞效應和事后風險約束效應。而農村小額信貸的服務對象一般較為分散且無法提供貴重資產作為貸款抵押，信息極不對稱且缺乏還貸保障，導致小額信貸機構面臨極大的信用風險，限制了其授信規模。對此，應當完善各地農村小額信貸抵押擔保細則，特別要解決農戶不動產抵押、土地承包經營權抵押難以價值評估的難題。此外，應充分利用互聯網大數據在信息收集與分析以及風險防控的優勢，健全農戶及小微企業信用檔案，消除農村小額信貸機構放貸時的顧慮。

3.4.3 規范審貸分離的實操流程 依據權利制約理念，小額信貸在實際運營過程中，應實行審貸分離。大多數小額信貸經營風險都是不規范的貸款審查所致。究其原因：由于很多小額信貸機構將審貸流程混為一體，審貸分離能有效均衡權責，有效保障貸款審查的專業性和規范性，加之市場嚴格的信息披露制度，可有效降低經營風險。

3.4.4 加大農村小額信貸政策的扶持力度 允許非存款類小額信貸機構在法定上下限內自主靈活確定農村小額信貸利率，保障其自主經營的相對獨立性，并允許小額信貸機構進行同業拆借，以解決暫時資金周轉困難。此外，政府應當提供適當的農戶貸款補貼，暫時性“輸血”有助于鼓勵農戶為脫貧而主動貸款，提高小額貸款的內生性需求，可有效避免信貸供求不均衡而帶來的市場風險。