新發展階段法治政府建設的時代特色*
——《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》法理解讀

章志遠

2021 年8 月2 日，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》（以下簡稱2021年《綱要》），這是繼《法治社會建設實施綱要（2020-2025 年）》（以下簡稱《法治社會綱要》）、《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》（以下簡稱《法治中國規劃》）之后當代中國法治建設領域的又一份綱領性文件，標志著法治中國建設整體上已經正式邁進“規劃引領”①馬懷德：《邁向“規劃”時代的法治中國建設》，載《中國法學》2021 年第3 期。的新時代。如果說《法治政府建設實施綱要（2015-2020 年）》（以下簡稱2015 年《綱要》）是“基本建成法治政府的路線圖和施工圖”②章志遠：《法治政府建設的三重根基——〈法治政府建設實施綱要（2015-2020 年）〉之精神解讀》，載《法治研究》2016 年第2 期。，那么2021 年《綱要》就是新發展階段全面建設法治政府的奮斗宣言和行動綱領。2021 年《綱要》的篇幅略短于2015 年《綱要》，但起點更高、方位更準、舉措更實，不求面面俱到但求重點突出，彰顯了新發展階段法治政府建設的新要求、新目標、新任務。③2021 年《綱要》正文共計10827 字（2015 年《綱要》為12423 字），“新”字出現16 次，“全面”（“建設”“突破”“加強”“深化”“推行”“落實”等后綴詞）出現36 次，體現出更加鮮明的時代特色。準確理解2021 年《綱要》的核心要義，深刻揭示2021 年《綱要》的時代特色，是擺在當下我國行政法學界面前的重要任務。相比較2015 年《綱要》而言，2021 年《綱要》更加凸顯黨的全面領導和以人民為中心，確保法治政府建設的政治方向和人民立場；更加彰顯內部系統整合和外部全面融貫，激發法治政府建設的內生動力和外生動力；更加順應科技創新時代的發展趨勢，提升法治政府建設的數字化水平。這五大鮮明的時代特色，構成了解讀2021 年《綱要》基本精神的關鍵密碼，也是中國特色社會主義法治政府建設事業能夠繼續推動人類法治文明進步的強大基因。

一、黨的全面領導之下的法治政府建設

黨的領導是社會主義法治區別于資本主義法治的根本特征，也是社會主義法治的政治方向和優勢所在。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”黨的十九大報告進一步指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”發展社會主義民主、健全社會主義法制是我們黨在改革開放之后提出來的，把依法治國、建設社會主義法治國家上升為黨領導人民治國理政的基本方略是我們黨在社會主義現代化建設時期提出來的，把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局予以有力推進是我們黨在中國特色社會主義進入新時代提出來的，黨一直帶領人民在偉大實踐中不斷推進依法治國。法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，需要率先取得突破并產生廣泛示范效應，為到2035 年基本建成法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實基礎。

如果說黨的十八大之前法治政府建設主要還是純粹的政府系統內部任務，那么在黨的十八大之后法治政府建設則已上升為黨和國家的中心工作。國務院在1999 至2010 年間曾先后單獨發布《關于全面推進依法行政的決定》《全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》等文件，黨的十八大之后的2015 年《綱要》和2021 年《綱要》都是由中共中央、國務院聯合印發的。與2015 年《綱要》相比，2021 年《綱要》將“把法治政府建設放在黨和國家事業發展全局中統籌謀劃”作為法治政府建設的指導思想之一，將“堅持黨的全面領導，確保法治政府建設正確方向”作為法治政府建設的首要原則，將“加強黨的領導，完善法治政府建設推進機制”作為主體內容之一單獨作出詳細規定，更加凸顯“堅持和加強黨的全面領導”在法治政府建設中的引領作用，確保法治政府建設始終能夠堅持正確的政治方向。

“全面依法治國是要加強和改善黨的領導，健全黨領導依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。”④習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。堅持和加強黨對全面依法治國的領導并不是抽象的、空洞的口號式說教，而是具體的、生動的實踐性要求，其中的核心要義就是把堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心地位落到實處。黨的十九大之后，為加強黨中央對法治中國建設的集中統一領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，更好落實全面依法治國基本方略，黨中央組建了全面依法治國委員會（以下簡稱中央依法治國委）。作為黨中央重要的決策議事協調機構，中央依法治國委的職能定位是“負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實”，主要職責是“研究全面依法治國重大事項、重大問題”，作為辦事機構的中央依法治國委辦公室設在司法部。2021 年《綱要》的結尾處明確規定：“中央依法治國辦要抓好督促落實，確保綱要各項任務措施落到實處。”2019 年4、5 月間，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后聯合印發《法治政府建設與責任落實督察工作規定》《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》，中央依法治國辦隨即啟動法治政府建設與責任落實督察工作和法治政府建設示范創建活動，有力推動了法治政府建設進程。這些實踐探索形成的有益經驗，已經作為“法治政府建設推進機制”被2021 年《綱要》第十部分所吸收。

在法治政府建設的全過程和各方面堅持和加強黨的全面領導，是中國特色社會主義法治政府之魂。黨的十八屆四中全會《決定》提出“中國特色社會主義法治體系”的重大命題之后，黨和國家綜合運用黨內法規、國家法律和權威性文件等多種規范形式推動法治政府建設向縱深方向發展，逐漸形成了極具中國本土特色的法治政府建設推進機制。具體來說，主要包括四項內容：一是將“推進法治建設”明確列舉為各級黨政機關主要負責人的職責，其具體角色定位為“組織者”“推動者”“實踐者”；二是從正面明確鼓勵地方大膽探索、先行先試，充分發揮先進典型的示范帶動作用；三是從反面建立健全必要的容錯糾錯機制，對法治改革創新實踐中出現的失誤錯誤豁免問責；四是將法治建設成就納入政績考評指標體系，與干部選拔任用直接掛鉤。⑤章志遠：《法治一體建設地方試驗型模式研究》，載《中共中央黨校學報》2021 年第2 期。這些鮮活經驗不僅已經被提煉為2021 年《綱要》“加強黨的領導，完善法治政府建設推進機制”部分的規定，而且“黨的領導”元素還同時嵌入到2021 年《綱要》“健全八個方面體系”的主體內容之中。例如，《重大行政決策程序暫行條例》第4 條規定：“重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程。”作為“誰執法誰普法”普法責任制的直接規范依據，《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》是由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的。在“健全行政權力制約和監督體系”部分，“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的表述源于《中國共產黨問責條例》有關問責指導思想的規定；“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重”的表述源于《黨政領導干部考核工作條例》有關考核工作指導思想的規定。這些黨內法規與國家法律有機結合的治國理政新經驗表明，一種“有效實現執政黨政治領導權與政府機構行政權相平衡”的極具中國本土特色的“黨政體制”已經形成。⑥景躍進等主編：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016 年版，第27 頁。在凸顯堅持和加強黨的全面領導的新型黨政體制下，法治政府建設將始終沿著正確的政治方向全面取得突破。

二、踐行以人民為中心的法治政府建設

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的講話中指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民。”⑦習近平：《在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的講話》，載《人民日報》2021 年7 月2 日，第2 版。為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興是中國共產黨的初心和使命，帶領人民創造美好生活是中國共產黨始終不渝的奮斗目標。法治是治國理政的基本方式，法治建設同樣應當始終堅持人民立場。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點。保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。”黨的十九屆四中全會《決定》指出：“堅持法治建設為了人民、依靠人民，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”黨的十九屆五中全會《決定》指出：“始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，維護人民根本利益，激發全體人民積極性、主動性、創造性，促進社會公平，增進民生福祉，不斷實現人民對美好生活的向往。”可見，堅持以人民中心一直是中國共產黨治國理政實踐所秉承的基本立場。

與2015 年《綱要》相比，2021 年《綱要》對法治政府建設踐行人民立場的站位更高、要求更嚴、舉措更實。在法治政府的目標設定上，“人民滿意”是新增加的建設標準，充分彰顯了新發展階段法治政府建設的人民性。在法治政府建設的基本原則上，“一切行政機關必須為人民服務、對人民負責、受人民監督”成為所有行政權力行使的座右銘，“人民需要”“人民權益”“人民尊嚴”“人民滿意”“人民信任”“人民理解”“人民支持”成為檢驗法治政府建設成效的重要標尺。法治政府建設踐行以人民為中心的理念，體現了我國法治建設法律屬性和政治屬性的辯證統一，與行政法學初創時期行政法理論基礎討論中的“人民政府論”⑧作為“人民政府論”的首倡者，行政法學家楊海坤教授早在1989 年就指出：“中國行政法學的理論基礎可以概括為：政府由人民產生、政府由人民控制、政府為人民服務、政府對人民負責、政府與公民關系平等化這五個方面，并由這五個方面構成了一個完整的有機聯系的整體，成為我國行政法學的理論基石。”參見楊海坤：《論我國行政法學的理論基礎》，載《北京社會科學》1989 年第1 期。有異曲同工之效。在加強黨的全面領導的新時代，站穩法治政府建設的人民立場，就是要“使黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福”。

踐行以人民為中心的原則并非空洞的口號，而是體現在“國之大者”的方方面面，其內涵還會隨著時代的發展不斷得到豐富。“‘以人民為中心’在法治上的體現，就是以人民至上為原則，確立人民的主體地位；以人民福祉為宗旨，維護人民的合法權利；以人民關切為導向，回應人民的利益期待。”⑨胡玉鴻：《“以人民為中心”的法理解讀》，載《東方法學》2021 年第2 期。在2021 年《綱要》中，新發展階段法治政府建設的人民立場覆蓋面更廣、要求更高。就人民群眾的獲得感和滿意度而言，行政機關和司法機關都是國家法律的實施機關，都擔負著彰顯社會公平正義的神圣使命，黨和國家不但要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，而且要“努力讓人民群眾在每一個執法行為中都能看到風清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義”。相比較司法案件而言，行政執法與人民群眾之間的關聯度最高、影響面最廣，將人民群眾的獲得感、幸福感和安全感從司法案件擴及執法決定，既符合新發展階段人民群眾對社會公平需求日益增長的實際，也符合“行政國家”時代行政權滲透到社會生活每個角落的實際。就人民群眾合法權益的類型而言，平等參與、平等發展和人格尊嚴的充分保障在新發展階段更為重要。例如，為切實解決老齡化社會老年人在信息化發展中遭遇到的“數字鴻溝”，讓老年人在社會進步中也能夠與年輕人同樣有更多的獲得感、幸福感和安全感，在加快建設服務型政府、提高政務服務效能方面，必須“堅持傳統服務與智能創新相結合，充分保障老年人基本服務需要”；面對社會矛盾糾紛的日益增多和人民群眾多元化解糾方式的現實需求，法治政府建設的重要任務之一就是健全社會矛盾糾紛的行政預防調處化解體系，“著力實現人民群眾權益受到公平對待、尊嚴獲得應有尊重”。2021 年《綱要》中的這些全新表述，回應了新發展階段人民群眾的新期待，適應了人民日益增長的美好生活需要，能夠確保法治政府建設始終站穩人民立場。

三、整體推動協同發展的法治政府建設

2015 年《綱要》實施以來，法治政府建設在一系列環節取得重要進展。在政府職能依法全面履行方面，行政審批制度改革持續深化，“放管服”改革成效顯著，營商環境不斷得到優化；在依法行政制度體系方面，《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》作出修改，行政規范性文件監督管理機制不斷強化；在行政決策科學化、民主化、法治化方面，《重大行政決策程序暫行條例》頒布實施，行政決策質量和公信力不斷提高；在嚴格規范公正文明執法方面，綜合行政執法體制改革穩步推進，行政執法方式不斷創新，行政處罰裁量基準改革日益健全；在行政權力制約和監督方面，國家監察體制改革邁開重大步伐，行政問責力度持續加大，《政府信息公開條例》作出重大修改；在依法有效化解社會矛盾糾紛方面，信訪法治化改革持續推進，非訴訟糾紛解決機制作用初步顯現；在政府工作人員法治思維和依法行政能力提升方面，領導干部“關鍵少數”學法熱情提高，政府法律顧問制度普遍建立，行政執法人員素質不斷提升。經過五年努力，適應全面建成小康社會需要的法治政府建設階段性目標基本完成，為新時代法治政府建設高質量發展奠定了堅實基礎。

站在兩個一百年歷史交匯的特殊時間節點上看，我國法治政府建設依舊任重道遠，目前還存在很多短板和弱項，與人民群眾期待和經濟社會發展要求還不相適應。法治政府建設雖然已經取得“多點”突破，但單兵突進居多、整體協同甚少，行政系統內部的閉環責任體系和協同發展格局尚未形成。“我國法治政府建設是整體、全面的，碎片化和差異化都可能會產生‘牽一發動全身’的連鎖發應，進而影響法治政府發展的大局。”⑩曹鎏：《論我國法治政府建設的目標演進與發展轉型》，載《行政法學研究》2020 年第4 期。2021 年《綱要》更加突出法治政府建設的整體性、協同性和系統性，堅持問題導向、系統集成和統籌推進，努力實現法治政府建設的均衡發展和協同發展。?“協同”和“體系”二詞在2021 年《綱要》中分別出現7 次和23 次，在2015 年《綱要》中分別出現1 次和18 次，反映了二者在法治政府建設協同發展和體系構建上的差異性。這種系統性和整體性首先就表現為法治政府建設一以貫之的一條主線——加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系。從制度歷史演進上看，“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”始見于黨的十九屆四中全會《決定》，是堅持和完善十二個方面的中國特色社會主義制度之一（即“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”）；“國家行政體系更加完善，政府作用更好發揮，行政效率和公信力顯著提升”作為“國家治理效能得到新提升”的重要組成內容，成為十九屆五中全會《決定》確立的“十四五”時期經濟社會發展的主要目標之一；“職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全”也是《法治中國規劃》確立的建設法治中國的總體目標之一。可見，2021年《綱要》通過法治政府建設內在結構主線的遵循和貫徹，真正做到了法治政府建設與經濟社會發展、國家治理體系和治理能力現代化的整體推進和同步實施，表現出極高的政治站位和充分的道路自信。

整體推動、協同發展的法治政府建設模式，不僅體現在2021 年《綱要》有關法治政府建設的指導思想、基本原則和總體目標上，而且還貫穿于法治政府建設的整個框架體系之中，分布在健全八個方面體系、強化八個方面能力的謀篇布局之間。對于政府機構職能體系的健全，2021 年《綱要》提出的標準是“邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效、法治保障”；對于依法行政制度體系的健全，2021 年《綱要》強調要“加強規范共同行政行為立法，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”；對于行政決策制度體系的健全，2021 年《綱要》強調要“切實避免因決策失誤產生矛盾糾紛、引發社會風險、造成重大損失”；對于行政執法工作體系的健全，2021 年《綱要》提出深化行政執法體制改革的目標是“權責清晰、運轉順暢、保障有力、廉潔高效”；對于跨領域跨部門聯合執法，2021 年《綱要》提出要“實現違法線索互聯、執法標準互通、處理結果互認”；對于突發事件應對體系的健全，2021 年《綱要》強調要“加強突發事件監測預警、信息報告、應急響應、恢復重建、調查評估等機制建設”；對于社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系的健全，2021年《綱要》強調要“堅持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態、化解在基層，推動訴源治理”；對于行政權力制約和監督體系的健全，2021 年《綱要》強調“著力實現行政決策、執行、組織、監督既相互制約又相互協調，確保對行政權力制約和監督全覆蓋、無縫隙”。從這些法治政府建設的新思路、新舉措上來看，改單兵突進為協調發展、改碎片化建設為體系化建構，已經成為新發展階段我國理想類型的法治政府建設新模式。這種以全面突破、協調并進、激發內生動力為目標的改革路徑，彰顯了我國法治政府建設特有的環境優勢和制度底氣，有利于持續深入推進“從離散趨向于集中、從部分趨向于整體、從碎片趨向于整合”的面向整體政府的改革。?王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會科學》2020 年第7 期。

四、融貫市場社會力量的法治政府建設

作為一項具有中國本土特色的政策要求和法治實踐，“法治政府”話語總體上是特定階段官方從法治視角對政府權力運行狀態的階段性理想定位，是一種基于管理視角、著力于規范行政活動的內部制度建構和實施的產物。?參見劉國乾：《法治政府建設：一種內部行政法的制度實踐探索》，載《治理研究》2021 年第3 期。在行政法學理上，與之相對應的就是寄望于行政機關自我革新實現法治政府建設目標的“行政自制理論”。?崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國行政法治發展》，載《法學研究》2010 年第1 期。總體上看，2015 年《綱要》實施以來法治政府建設取得的成就主要還是來源于行政系統的內生動力，外部力量參與、介入的倒逼效應明顯不足。隨著我們黨治國理政經驗的日臻成熟，特別是對全面依法治國作為系統工程需要整體謀劃、協同推進以及有效市場和有為政府更好結合認識的不斷增強，法治政府建設外生動力的充分激發逐漸提上日程。《法治中國規劃》將“堅持統籌推進”作為法治建設遵循的基本原則，再次強調堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。《法治社會綱要》將社會主義法治社會的目標設定為“信仰法治、公平正義、保障權利、守法誠信、充滿活力、和諧有序”，所開具的“推動全社會增強法治觀念”“健全社會領域制度規范”“加強權利保護”“推進社會治理法治化”“依法治理網絡空間”五大任務清單都或顯或隱地設定了行政機關的職責。因此，當代中國的法治政府建設已經進入綜合配套、系統集成的全新攻堅時代，不可能完全置身于法治國家、法治社會建設的場景之外。例如，作為“社會生活百科全書”的《民法典》的頒布實施，使我國正式進入“民法典時代”，這既是全體國民現代化的契機，也是國家治理現代化的契機。“各級政府要以保證民法典有效實施為重點抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺，不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。”?習近平：《充分認識頒布實施民法典重大意義 依法更好保障人民合法權益》，載《求是》2020 年第12 期。

“堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”是黨的十九屆四中、五中全會《決定》的核心內容之一，有效市場和有為政府是在黨的領導下實現中華民族偉大復興的雙輪引擎。有效市場是有為政府的邊界，有為政府則是有效市場的保障，只有二者更好結合才能迸發出巨大勢能。2021 年《綱要》在融貫市場力量共同推進法治政府建設方面著墨甚多，體現出對市場地位的充分尊重。在政府機構職能優化方面，強調“法定職責必須為、法無授權不可為”“把該管的事務管好、管到位”“強化制定實施發展戰略、規劃、政策、標準等職能，更加注重運用法律和制度遏制不當干預微觀經濟活動的行為”，通過塑造有為政府保障有效市場作用的充分發揮；在持續優化法治化營商環境方面，強調“加強政企溝通，在制定修改行政法規、規章、行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見”，增強行政法律規范的市場可接受性；在完善行政執法程序方面，強調“規范涉企行政檢查，著力解決涉企現場檢查事項多、頻次高、隨意檢查等問題”“除有法定依據外，嚴禁地方政府采取要求特定區域或者行業、領域的市場主體普遍停產停業的措施”，為企業正常生產經營掃除障礙。這些新舉措針對性強、靶向性準，以市場主體體驗為導向，真正發揮給行政權力“定規矩、劃界限”的作用，切實解決當下制約法治政府建設和市場經濟發展的突出問題。

“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”是黨的十九屆四中、五中全會《決定》確立的加強和創新社會治理的基本路徑，也是《法治社會綱要》推進社會治理法治化的重要舉措。2021 年《綱要》在融貫社會力量共同參與法治政府建設方面精心布局，體現出政府與社會互動并行的新氣象。在提高政務服務效能方面，強調“全面實現政務服務事項全城通辦、就近能辦、異地可辦”，努力建設“家門口的政務服務”；在完善立法工作機制方面，強調“積極運用新媒體新技術拓寬立法公眾參與渠道，完善立法聽證、民意調查機制”，努力提高政府立法的社會接受度；在嚴格落實重大行政決策程序方面，強調“增強公眾參與實效”“加大公眾參與力度”“認真聽取和反映利益相關群體的意見建議”，著力厚植重大行政決策的民意基礎；在加大重點領域執法力度方面，強調“對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員依法予以獎勵和嚴格保護”，進一步吸引社會力量通過舉報提供執法線索、節約行政執法資源；在健全突發事件應對體系方面，設置專門條款規定“引導、規范基層組織和社會力量參與突發事件應對”，彰顯對政府與社會合作共同應對突發事件的期盼；在全面主動落實政務公開方面，強調“用政府更加公開透明贏得社會信任”“鼓勵開展政府開放日、網絡問政等主題活動，增進與公眾的互動交流”，為行政權力接受社會監督創造條件。這些旨在促使政府與社會、市場關系由對立走向合作的新舉措，激發了法治政府建設的外生動力，能夠形成一種融市場主體自我規制、社會組織內部自治、第三方專業機構參與、吹哨人啟動執法程序和政府事中事后監管于一體的“多元主體合作共治”格局，從而改變政府單中心管理模式，重塑政府與市場和社會之間的共生關系。“政企和政社關系的新變化并非意味著國家的逐漸消亡，毋寧說需要一個更有活力、更加強大的理想政府。”?章志遠：《監管新政與行政法學的理論回應》，載《東方法學》2020 年第5 期。

五、通過數字技術賦能的法治政府建設

當前，以互聯網、大數據、人工智能為代表的新一代信息技術日新月異，對全球范圍內的經濟社會發展、國家管理、社會治理、人民生活正產生著重大而深遠的影響。我國是后發型工業化、城市化國家，但在信息化、數字化時代卻與其他發達國家處于同步調發展和競爭階段。置身于飛速的科技創新時代，我國應當堅持創新驅動發展策略，全面塑造經濟社會發展新優勢，積極探索通過數字技術革新賦能政府治理，實現政府治理法治化與信息化的深度融合。黨的十九屆四中全會《決定》在對“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”作出部署時，提出“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”“推進數字政府建設，加強數據有序共享”等重要任務，指明了信息革命時代借助數字技術賦能政府治理體系和治理能力現代化的改革方向；黨的十九屆五中全會《決定》提出建設“數字中國”的目標，要求“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”；《法治中國規劃》將加強科技和信息化保障列入“有力的法治保障體系”之中，要求“全面建設‘智慧法治’，推進法治中國建設的數據化、網絡化、智能化”。

2021 年《綱要》緊扣當前科技創新時代實際，將“智能高效”設定為新發展階段法治政府建設的新目標，明確提出“全面建設數字法治政府”的時代任務，致力于提升法治政府建設的數字化水平。一個通過數字技術賦能政府治理現代化、實現數字技術發展與法治政府建設深度融合的嶄新時代已經來臨。2020年1 月新冠疫情爆發以來，數字技術對政府在疫情防控和復工復產中的果斷決策、包容治理和精準施策都發揮了極為重要的支撐作用，再次證明了數字技術賦能政府治理的強大動力和廣闊前景。就數字法治政府建設的具體方向而言，2021 年《綱要》提出了“加快推進信息化平臺建設”“加快推進政務數據有序共享”和“深入推進‘互聯網+’監管執法”的三重任務，涉及政務服務模式的劃時代變革、大數據在政府治理體系各個環節的運用和智慧監管執法模式的創新，這些改革將會大大提升法治政府建設的數字化水準和行政工作的效能。與依托傳統人海戰術和公務人員勤政提高行政效能所不同的是，數字技術應用和數據賦能能夠全方位推動政府職能轉換、創新政府組織方式、提升行政決策能力、改善政務服務品質，使包括“行政手段有效實現目標”和“行政手段效益最大化”雙重規范內涵的“行政效能原則”真正得以實現。?沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學》2019 年第4 期。

“智能高效型”法治政府建設是一項全新的事業，也是一項跨界融合發展的系統工程，涉及政府治理理念的變革、政企合作關系的重構和數字技術的創新應用，對傳統法律體系形成了諸多挑戰，需要予以系統的理論闡釋和制度回應。?參見馬顏昕等：《數字政府：變革與法治》，中國人民大學出版社2021 年版，第二編“數字政府對傳統政府的變革”。從長遠來看，全面建設數字法治政府將迸發出強大的勢能，帶動職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔誠信、人民滿意的法治政府建設。大量行政事務的“掌上辦”“馬上辦”“隨時辦”，能夠實現政府瘦身和人民滿意的“雙贏”；“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”，真正踐行了行政權力為民服務的宗旨；以“互聯網+監管”為依托的遠程監管、移動監管和信用監管，為精準監管、靶向監管、科學監管和有效監管提供了堅實保障，增強了人民群眾對政府監管能力的信心；信用信息共享平臺、掌上復議、在線調解、共享法庭的靈活使用，緩解了官民關系的對抗性，實現了社會矛盾糾紛的多元化高效化解。這些正在初步實踐的數字政府建設成果，昭示著通過數字技術賦能政府治理現代化的美好前景，將成為新發展階段我國高質量法治政府建設的重要生長點。2021 年《綱要》第九部分擘畫了“十四五”期間全面建設數字法治政府的藍圖，我國法治政府建設必將為人類法治文明進步貢獻“數字中國方案”和“數字中國智慧”。