土地資源在國土空間規劃中的合理利用

翟祥

摘 ?要：為促進國土空間規劃發展，使土地資源得到合理利用，分析了土地資源主要類型，指出國土空間規劃中土地利用存在的問題，即土地本身 征收問題、規劃不協調、土地招標拍賣虛高等。提出土地合理利用對策，應完善土地合理利用制度，開展良好的協調管理，注重統一規劃管理， 做好各 類規劃的協調與銜接。

關鍵詞：土地資源;國土空間規劃;合理利用

引言

國土空間規劃是指對一定時期內城鄉的經濟和社會發展、土地利用、 空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理，其核心內容是 城鄉功能區的科學組織和土地的合理利用。國土空間規劃既是科學建設和 管理城鄉的重要依據，又是實現經濟社會可持續發展、構建和諧社會的重 要保證和內容。目前，我國正處于新型城市化、新型工業化和農業現代化 的快速發展時期，城市經濟的快速發展與稀缺的土地資源之間的矛盾日益 加劇，促使城市土地開發利用范圍不斷擴展，而在農村，土地是農民賴以 生存和發展的最基本的生產資料，也是發展農業所需要的最基本的生產要 素，不僅是支撐農村經濟發展的橋梁也是提高農民收入的基礎。

1 土地資源及主要類型

土地資源指人類目前已經使用或是在未來可被利用的一切土地，包括 自然范疇內的一切自然屬性，經濟也屬于土地的社會屬性，如人類的勞動 對象和生產資料等都可納入土地資源范疇，如農、林、牧業等土地。土地 資源利用具有一定的時空性，根據不同地區和歷史情況，內容有所不同， ?如大面積沼澤會存在漬水問題，不適用于農業利用，無法納入農業土地資 源中，將過去的非農業土地資源置于現代社會，可依靠現代高新治理手 段，將其轉化為農業土地資源。依據土地資源地形和利用情況可分為不同 類型：按照地形劃分， ?可分為山地、丘陵、平原、高原、盆地等， ?這表現出 土地自身的自然基礎，能更好地展示地形特點，其中山地由于地形特殊， ?更適合發展林牧業，而平原和盆地則更適合農耕作業。依據土地利用情況 可分為以下幾種：一是可利用的林地、草地和耕地;二是適合開發利用的 土地，即荒地、沼澤灘涂水域等;三是暫時難以利用的土地，主要有高寒 山地、沙漠和戈壁等。根據土地開發利用程度，對土地進行社會經濟效益 分析，可有效對土地資源生產潛力、數量、質量等進行研究。從土地資源 利用組合情況來看，我國東南部和西北部地區差異明顯，東南部地區主要 以耕地、林業及各類淡水湖泊為主，土地墾殖指數很高。西北部地區土地 大多是牧業用地，多用于種植草地來喂養家畜，其草地大多屬于半干旱和 干旱類型，墾殖指數較低，改造難度極高。

2 國土空間規劃中的土地利用方式

目前，我國國土空間規劃中土地利用方式主要有以下兩種：一是農村 土地征收。土地征收是農村集體土地向城市用地合理轉換的合法途徑。農用 地轉為建設用地是新型城市化、新型工業化、農業現代化（以下簡稱“三 化”）推進的客觀要求和必然結果，是經濟發展的趨勢所在，農村集體土地 作為城市用地的重要補充，保證了“三化”推進對土地的急劇增長的需求; ?二是以“招拍掛”的方式出讓土地。政府對土地以招標、拍賣、掛牌的方式 進行城市建設的配套開發以及城市土地的綜合管理利用，將城市土地以拍賣 的方式賣給房地產開發商，以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能 力的單位，從而綜合利用土地資源，提高土地開發利用率。

3 國土空間規劃中土地利用存在的問題

從我國國土空間規劃實際情況來看，主要存在以下幾個問題：即土地 本身征收問題、規劃不協調、土地招標拍賣虛高等。土地價值和征收成本 兩者之間存在差異，政府以較低的征收成本取得價格較高的土地，這會進 一步加大兩者反差，導致土地征收引發一系列矛盾問題;規劃不協調，是 因為在國土空間規劃中是以國民經濟和社會發展為前提，可能無法顧及每 個人的利益;土地招標拍賣虛高，土地招標拍賣面向私人企業，競拍價格 較高，很多房地產商為追求更高的經濟效益，在得到土地開發權之后，對 土地進行多種設施開發，導致房屋價格虛高;土地用途管制方面也存在差 異;原土地利用總體規劃中將小城鎮用地和城市用地歸為一類，規劃中往

往突出城市用地而忽略了小城鎮用地，在用地空間安排上也限制了小城鎮 的發展。

4 國土空間規劃中土地合理利用的對策建議

土地資源的合理利用在國土空間規劃中有著重要作用，是做好國土空 間規劃的基礎。為土地資源得到充分有效的利用，建議從以下幾個方面加 強土地資源在國土空間規劃中合理利用。

4.1 ?完善土地合理利用制度

應規范現有土地征收法規，給予被征收者合理的經濟補償，避免出現 征收糾紛。要對招拍掛制度加強管控，以科學合理規劃為主要方向，對各 方面進行協調，發揮國土空間規劃的重要作用。

4.2 ?進一步規范土地征收行為

政府要嚴格按照法律規定來實施土地征收行為，充分保障群眾的知情 權;同時在對征收的土地給予征收補償費用時，應有所區分，根據地塊帶 來的效益決定，保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。 對于在可預測范圍內有良好發展前景且用途廣泛的地塊，在征收補償費的 確定時應區別于劣質地塊。同時，逐步實行從“征”到“購”，促使土地 征收與土地市場接軌。

4.3 ?堅持以國土空間規劃為龍頭，做好各類規劃的協調與銜接

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是 各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施， ?是黨中央、國務院作出的重大部署。從土地資源利用角度來說，編制“多 規合一”的國土空間規劃，有利于增強規劃的協調性，保障土地資源在國 土空間領域的合理利用。應從以下幾個方面提升國土空間規劃的協調性： ?一是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一 的國土空間規劃，在國土空間規劃編制過程中，要加強主體功能區劃內 容，充分融合土地利用、城鄉規劃內容，從規劃層面實現主體功能、土地 利用、城鄉規劃的一體化;二是強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約 束作用。一方面要落實跨行政區域或流域的國土空間規劃，將規劃戰略、 布局納入本級國土空間規劃，為土地資源利用提供指導;另一方面，涉及 空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能源、水利、農業、信息、市政 等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、 林業草原等專項規劃，均在某一領域對土地資源的利用提出了要求。國土 空間規劃要統籌和綜合平衡各專項規劃領域的空間需求，并納入相應詳細 規劃;三是要把保護耕地和合理用地作為國土空間規劃貫穿始終的指導思 想。國土空間規劃中的城鎮建設規模總量應控制在合理范圍內，且盡量少 占耕地。道路規劃、廣場規劃等要與人口規模、經濟規模相適應，注重提 高土地利用率。規劃城鎮功能分區時，要優化土地利用結構。

結語

綜上所述，國土空間規劃中，土地資源利用存在著很多問題。為提 升國土空間規劃土地資源利用率，促進國土空間規劃發展，使土地資源得 到科學合理的分配，要根據實際規劃情況，采取有針對性的利用對策，完 善土地合理利用制度，對土地進行社會經濟效益分析，開展良好的協調管 理，注重統一規劃管理，切實解決國土空間規劃中存在的現實問題，實現 城鄉的和諧發展。

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