城市近郊區閑置宅基地的“華麗轉變”

云啟霞 張勇 葛紅夢 趙霜艷 楊明儀

摘 要：基于現階段人地關系的緊促，協調農村人地矛盾、優化農村土地利用布局、解決農村閑置宅基地和住宅盤活利用問題引發越來越多的社會關注。采用文獻分析法和實地調研法，對蚌埠市禹會區長青鄉上洪村農戶及村干部進行問卷調查和訪談，結合該地區閑置宅基地時間、空間和經濟等方面的特征，深析盤活利用過程中影響的障礙因素，提出鄉村振興戰略背景下閑置宅基地盤活利用的破解路徑：激勵農民主動參與盤活利用、支持村集體統一盤活利用農村宅基地、引導工商資本下鄉盤活利用宅基地用于發展新產業新業態、創新農村宅基地盤活利用機制。為蚌埠市閑置宅基地的有效利用提供參考，推動鄉村振興戰略的落實。

關鍵詞：閑置宅基地;盤活利用;現存障礙;破解路徑

一、引言

（一）研究背景

現階段我國農村宅基地最主要的問題是“一戶多宅，面積嚴重超標”和農村宅基地閑置現象普遍存在。據第三次全國農業普查數據顯示，87.0%的農民擁有1處住房，11.6%的農民擁有2處住房，0.9%的農民擁有3處及以上住房[1]，這表明不考慮農民擁有商品房的情況下已有12.5%的農民存在閑置宅基地;另外，據農業農村部調查顯示，2019年，全國農村宅基地閑置率達18.11%。

2018年，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出落實宅基地所有權、保障農戶宅基地資格權和房屋財產權、適度放活宅基地使用權，在農村宅基地管理制度和盤活閑置宅基地方面做出了指引[2]。此外，2019年9月11日，中央農村工作領導小組辦公室和農業農村部聯合印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出“鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”[3]。同年，9月30日，農業農村部印發《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出“積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，為激發鄉村發展活力、促進鄉村振興提供有力支撐”[4]。基于此，探索農村宅基地的閑置原因和提出農村閑置宅基地盤活利用中存在障礙的破解路徑具有重要的現實意義。

（二）研究目的

本項目立足于實施鄉村振興戰略，對農村閑置宅基地的利用現狀進行調查研究，剖析農村閑置宅基地出現的原因，深入探索農村閑置宅基地盤活利用過程中遇到的障礙。為解決農村宅基地閑置問題，積極推進農村閑置宅基地盤活利用的相關工作，有效破解農村閑置宅基地盤活工作中存在的障礙，激發農村閑置宅基地資源重置利用的活力。盤活農村閑置宅基地，推動鄉村振興，發展農業農村新業態，充分釋放改革紅利;促進蚌埠市城鄉一體化發展，減少農業人口遷移流動，減輕區域發展不平衡的現狀，同時加快發展農村產業的步伐，讓農民有更多的就業方式，發展農村集體經濟，促進農民實際增收;對于優化農村用地結構和美化人居環境有著重大的改善作用，為地區形成試點經驗，促進蚌埠市用地發展和推進鄉村振興提供借鑒。

（三）閑置宅基地盤活利用的現實障礙研究現狀

對于農村閑置宅基地盤活利用的現實障礙的研究，學術界主要對現行法律法規和政策進行了反思和檢討，并從中發現缺陷和障礙。陳小君認為當前宅基地制度績效不高的主要原因是現行法律很難確保公平和達到集約節約利用土地的要求，應在立法、宅基地退出和無償取得方面進行修法[5]。劉瑞東、楊子生學者提出農村閑置宅基地存在：農村宅基地法律制度上的障礙、宅基地回收轉讓制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實施、村莊規劃滯后以及"一戶多宅"現象突出和相關的制度配套不到位等，并在鄉村振興戰略背景下提出農村宅基地盤活利用相應的對策建議[6]。張勇學者將盤活利用的現存問題概括為“人的障礙”和“地的障礙”雙重制約因素;并提出鄉村振興戰略下閑置宅基地盤活利用的破解路徑：一是激發農民參與的內生動力以有效破解“人的障礙”;二是探索宅基地多元利用，突出服務鄉村振興以有效破解“地的障礙”[7]。

（四）研究內容和方法

1.研究內容

本項目以蚌埠市禹會區長青鄉上洪村為研究區域，結合鄉村振興、城鄉融合及探索宅基地“三權分置”改革背景下，對農村閑置宅基地相關問題作如下研究：

（1）掌握研究區宅基地利用基本情況。深入到上洪村開展問卷調查和農戶訪談，詳細了解目前農村宅基地的閑置狀況，調查閑置宅基地的流轉情況、閑置情況和盤活趨勢以及農戶有償退出閑置宅基地的意愿等，探討上洪村宅基地利用中存在的問題;

（2）對上洪村閑置宅基地的閑置因素進行分析。在對研究區初步了解和實地調查的基礎上，分析農村宅基地閑置現象形成的成因，總結研究區閑置宅基地的主要特征和閑置宅基地盤活利用過程中存在的障礙因素;

（3）為上洪村閑置宅基地的盤活障礙提出破解路徑。從上洪村閑置宅基地閑置原因及其影響的障礙因素中研究閑置宅基地盤活利用的破解路徑，有效促進蚌埠市閑置宅基地的盤活利用和鄉村振興工作的實施。

2.研究方法

（1）實地問卷調查法

研究樣本為蚌埠市禹會區長青鄉上洪村，進行實地調研、問卷填寫、入戶訪談，獲取當地村民基本情況和宅基地使用情況等相關數據，并結合當地村民及村干部主觀意愿的分析，如農戶對村集體同意盤活閑置宅基地的看法、是否愿意參與盤活等問題。

為使問卷填寫內容更具說服力，通過對現有資料的整理和問題的分析，將實地訪問人群大致分為村干部與村民兩部分，針對不同的受訪對象設計了兩份不同內容的問卷，探析農村閑置宅基地在盤活利用工作中存在的困難的現實障礙及解決的方案。

（2）歸納邏輯法

根據從特殊到一般的邏輯分類法，合理運用歸納推理，通過對上洪村閑置宅基地的自然環境、社會環境、人文環境等方面的比較分析，歸納農村閑置宅基地的閑置原因、盤活利用過程中存在的障礙等情況，進而將全市的農村宅基地進行邏輯推理，分析農村閑置宅基地盤活利用的現存障礙，尋找破解路徑。

（3）文獻研究法

通過圖書館、電子資源數據庫、相關互聯網信息及各政府部門晚報等渠道查閱大量文獻資料，了解農村宅基地相關政策背景和制度改革現狀，明確農村閑置宅基地盤活利用發展情況和研究現狀，掌握相關政策支持和理論知識，獲取農村宅基地基本閑置原因、影響因素、盤活利用障礙等方面的研究資料，為解決農村閑置宅基地盤活利用的現存障礙和問題提供思路和參考。

二、研究區概況

（一）地理位置

蚌埠市禹會區長青鄉上洪村背靠涂山，東海大道西行十余公里，淮河岸邊，有著豐富的自然景觀和良好的地理位置，總面積123平方公里。

（二）基本村情

村內共有村民1384人，均為農業人口，總戶數332戶，勞動力人口（16歲-60歲）約為895人;本村現有宅基地332處，其中閑置宅基地約有27處，共計約6000平方米，可居住閑置宅基地面積約1000平方米;村內耕地共計1600余畝。

村內農戶主要的收入來源是農業種植和外出進城打工，村里的支柱產業是汽車運輸和石榴種植業，全村有各種運輸車輛240余輛，在職從業人員500余人，主要來往于蕪湖、寧波、杭州、揚州以及南京等地。每輛車的年收益大約在15萬元左右，全村共有石榴種植地700余畝，每畝均收益6000元，全村人均收入7000元。

（三）盤活模式

一是堅持“規劃引領+高位推動”的盤活原則。禹會區長青鄉上洪村有多處自然景觀，山水相依，風光秀麗。區委、區政府精準定位，將農業觀光作為該村經濟發展的重點方向，突出閑置宅基地和住房的有效利用，充分尊重農民主體的意愿，做好基礎工作。充分發揮該地區自然景觀豐富和歷史文化多樣的優勢，規劃預計首批盤活利用上洪村閑置民房48幢，建設特色精品民宿，力爭打造休閑觀光和鄉村旅游一體的樣板式工程。

二是“政府+村集體”盤活利用模式。由區政府國有控股公司禹投集團先行向上洪村旅游發展公司融資1000萬元，用于啟動上洪村閑置房屋收儲工作，統一對48戶核心區閑置民房進行收儲。完成收儲后，將通過由村集體經濟組織成立的“蚌埠上洪鄉村旅游開發有限責任公司”負責發包運營等工作，盤活閑置農村宅基地，喚醒沉睡的鄉村資源。

三是“農戶+村集體+社會資本”盤活模式。在推進集體經濟發展的同時，著力引導農民自主創業、創新經營，或以入股、出租、合作等方式引入社會資本發展新產業新業態，讓參與村民獲得租金收入或股份持有。

目前上洪村盤活利用閑置民房打造精品民宿項目已經并入禹會區“禾泉小鎮”建設工程。禾泉農莊已經初步確定專業的運營公司，全方位介入上洪示范區民宿建設以及后期經營運轉等工作的開展，確保盤活后的閑置民房獲得高效用。推進集體經濟加速發展，讓村民享受收益。

（四）禹會區長青鄉上洪村宅基地利用中存在的問題及原因

1.一戶多宅現象顯著

據調查上洪村有8%的宅基地閑置，約占宅基地總面積的13%，可居住的閑置宅基地面積達全部閑置宅基地面積的2%，其中“一戶多宅”現象的面積約6000平方米。

“一戶多宅”現象出現的原因：農房和宅基地作為農民最大的資產，對其有著重大的意義，農村村民因結婚、離婚、死亡、戶口遷移、分戶等原因造成宅基地權屬變化，及自然資源部對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”的答復中明確了城鎮子女可以繼承農村宅基地[8]，一戶多宅的現象就普遍存在;隨著我國農業社會的不斷發展，大部分農民對于生活環境也有了較高的要求，舍棄舊宅基地選擇位置較好的地塊重新申請宅基地蓋房;另外，將閑置宅基地退還給村集體意識的欠缺也使一戶多宅現象顯著。同時，村中相關部門對于宅基地的監管不力問題也會導致一戶多宅的現象。

2.宅基地面積超標突出

根據我們調查所得本地總人數1384人、總戶數332戶及人均宅基地面積為40平方米/人，由此可得每戶宅基地擁有面積為166.7平方米，在《安徽省實施<中華人民共和國土地管理辦法>》中規定農村農民宅基地面積標準：城郊、農村集鎮和圩區，每戶不得超過160平方米[9]，可見該地區宅基地面積超出規定標準。在調研中發現，該地區存在宅基地周圍有菜地、倉庫及許多空閑獨立用地未合理利用。除此之外，部分農戶非法擴大自家宅基地的面積，法律意識淡薄，宅基地面積超標的現象逐漸突出。

3.宅基地再利用動力不足

了解到該地區約有8%的農戶存在一戶多宅現象，閑置面積達6000平方米，些許農戶建新不拆舊，輕集約，利用效率較低，存在較大程度的宅基地浪費狀況。因新型城鎮化的發展，出現農村勞動力單向流入城市務工的現象顯著，部分農民進城后在城鎮定居甚至買房落戶城鎮，但未收回其在農村的空閑宅基地;也有許多農民進城定居受相關制度和競爭壓力落戶困難，不得不保留農村宅基地，作為最后的保障;還有部分宅基地修建年限過長，房屋的居住功能有所下降，宅基地被閑置;其次是閑置宅基地資源缺乏市場化，當地現有的閑置宅基地沒有途徑進入市場流轉，法律制度的缺陷以及流轉程序的規范也使宅基地的流轉受阻。由此該地區閑置宅基地再利用動力不足，利用效率偏低。

4.宅基地多功能性利用不充分

從農村宅基地利用效益層面分析。從居住效益的角度來看，除完全閑置的宅基地外還存在季節性閑置的宅基地，每戶的宅基地面積也超出了安徽省規定的農村農民宅基地面積標準;從生產效益的角度來看，由于家庭居民人口較少，外出務工的村民占總勞動力人口的31%，留守老人居多，用于農業生產活動的勞動力減少，生產效益也隨之降低;從生態效益的角度來看，閑置和廢棄的宅基地及土地沒有充分體現宅基地的多功能利用，而且在美化農村環境和整體風貌方面也沒有充分發揮作用。

（五）研究區閑置宅基地的主要特征總結

根據對禹會區長青鄉上洪村宅基地的調查了解，分析閑置宅基地的閑置原因和現狀，探討該地區宅基地的閑置特征：

1.時間特征：宅基地的季節性閑置明顯

在城鄉發展不平衡的背景下，大量農民因就業、增加非農收入、教育、改善生活環境等原因從農村轉移到城市，導致村莊“空心化”，使農村房屋閑置。部分能力較弱難以在城鎮落戶生活的農村勞動力最終還是會回歸農村生活，將農村宅基地作為最后的生活保障，形成因勞動力季節性的轉移導致農村宅基地的短期和階段性閑置，并且有關調查結果顯示，有30.4%的宅基地是因家庭成員長期外出務工而被閑置。

2.空間特征：宅基地較為分散

該地區村鎮建設用地分散，土地利用集約度低，閑置宅基地比較散落，不利于集體整合盤活利用;其次，基礎設施和公共建設處于萌芽階段，還未修建成熟，導致農戶生活不便，使部分村民向基礎設施完善、生活環境較好的地區搬移，未來村莊發展的基礎也就薄弱;交通的不便利使得經濟發展受限，農民就業和經營的機會少，這也會導致大部分農戶外出務工以獲得發展機會。上述因素都會影響宅基地的閑置。

3.經濟特征：盤活利用發展新產業新業態動力大

據了解該地區正在實施盤活農村閑置宅基地和住房的試點工作，以發展特色民宿、農家樂及鄉村旅游為主。上洪村的環境位置得天獨厚，歷史遺跡較為豐富，其特色產業——石榴種植業提供了主要的經濟收入并作為地區特色發展旅游業，吸引游客。農村閑置的宅基地和住宅為其發展各特色產業提供了良好的要素基礎，在盤活閑置宅基地和農房發展新產業中，為農村村民解決了務工問題，帶來不菲的收入，減緩村莊“空心化”的趨勢，也為當地經濟帶來發展機遇。

三、宅基地盤活利用過程的現存障礙

（一）農民參與盤活缺乏主動性

農民自身放棄閑置宅基地有著較大的阻礙。首先是農民在參與土地集約、宅基地盤活等工作時，農民的收益分配難以保障，在現有的相關制度政策下無法充分保障其基本權益，導致他們很難公平享有與閑置宅基地承租使用者同等的權益;其次，村民普遍存在宅基地私有制觀念，進城務工及落戶的農民不愿有償退出或歸還給村集體再利用，大多選擇留有后代繼承，繼而就出現了越來越多的宅基地閑置。另外，隨著人們經濟水平提高，農村基礎設施被不斷改善，年代久遠的舊宅基地上的房屋早已不適宜繼續居住或不能提供良好的居住環境，更多農民擇優而居，選擇地段更好、更便利的地塊建造新房而不拆除舊住宅，導致原宅基地被閑置，同時還存在不斷擴大原有宅基地住宅面積的現象。因此，在實際操作工作中，閑置宅基地的退出和再利用是較難實現的。

在推進上洪村示范區建設過程中存在的問題和不足：在參與鄉村振興建設方面，群眾沒有足夠的主動性，不能積極推動農村經濟發展。而群眾不愿意簽訂的主要原因：一是他們按照自己認為較高的標準建造住房，滿足于目前的居住環境，部分村民不符合“一戶一宅”政策，同時有一處以上的宅基地，按照規定他們不能再享受這些安置房;二是一些村民不能用發展的眼光看待示范區，只看重眼前的利益，對未來示范區的發展前景不夠信任;三是在村民、村集體和投資建設主體這三方之間，利益關系錯綜復雜，缺乏成熟的利益聯結和分配機制，農民信任度偏低，沒有主動參與農村建設和發展農村經濟的積極性。

（二）宅基地相關制度方面存在的障礙

1.宅基地流轉制度不健全

新時期，隨著鄉村振興戰略的實施以及許多人才積極回鄉創業，發展家鄉的熱潮被掀起，農村地區逐步聚集了城鎮的各類人才、充實的資金、先進的技術，同時，新興產業也逐漸涌向農村，繼而在農村新產業、新業態蓬勃發展的趨勢下，宅基地不再局限于居住功能，它的經營性功能慢慢顯現，用途也呈現出多元化。隨著宅基地的用途逐漸發生改變，它的功能不再單一，為村集體如何盤活利用閑置宅基地創造了新的機會，同時也為如何解決農村產業發展過程中的土地使用需求提供了方法，提高了土地利用率。但是，現行法律框架下，宅基地主要承擔居住功能，在經濟獲利方面的財產功能不能體現。“宅基地流轉不出村”的規定限制了農村閑置宅基地的流轉范圍和盤活利用。目前，隨著城市化和工業化進程的加快，為了提供經濟水平，越來越多的農村人口到城市打工且留在城鎮生活，大量農村人口轉為城市人口，農村地區出現“人走房空”的住房閑置現象以及由老弱病殘留守的“空心村”現象。同時，在農村社會經濟的發展過程中，農村人口結構、農業生產和農民的生活方式早已改變，宅基地的功能發生變化，不再局限于逐漸減弱的居住功能，但在宅基地流轉使用中還是存在部分阻礙，農村第一、二、三產業難以快速融合發展。

2.宅基地退出機制不完善

目前，普遍存在宅基地建新不拆舊、農轉非閑置宅基地、繼承宅基地等現象主要是因為針對農村閑置宅基地如何退出尚未有有效的機制。在《土地管理法》第26條中規定 “國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”[10]。但是目前現行的有關閑置宅基地退出的方式、補償費用標準、安置標準、退出范圍等實施條令尚未明確，各地區人民政府在處理閑置宅基地退出有關事務時缺乏統一的法律制度，難以作出公平合理的判斷，可操作性較弱。加之農村宅基地財產權不明晰，農村宅基地拆遷補償費用難以滿足村民心中期望的標準，以及宅基地有償退出機制尚未完全建立，村民在退出宅基地后的補償難以公平發放和衡量。如此農民參與閑置宅基地盤活的動力不足。

3.宅基地回收制度缺乏操作性

目前，我國除了宅基地退出制度不完善，宅基地的回收制度也缺乏操作性。由國務院出臺《確定土地所有權和使用權的若干規定》中表明，村集體有權依法收回以下宅基地使用權并將其儲備為村內的建設用地：一戶多宅、宅基地亂建、房屋坍塌兩年以上的宅基地、因戶口遷出農村而閑置的農村宅基地。然而，農民受傳統文化觀念的影響，即使宅基地閑置，絕大部分農戶也不愿意放棄。一方面在宅基地私有觀念影響下回收宅基地使用權在實際生活中可操作性不強，另一方面對應的宅基地回收制度尚未建立，無法合理使農戶同意退出閑置宅基地，使得村集體也難以統一回收閑置宅基地，并通過有效的宅基地盤活利用發展農村經濟。

4.宅基地資源配置缺乏市場化

目前，我國農村宅基地流轉市場尚不成熟，存在許多問題。農村閑置宅基地開發利用后，沒有合適的平臺進行運營和管理，導致開發利用并未起到實質性的作用，又再次閑置。如農村閑置宅基地在經過設計改造成租賃型住房后，由于相關負責人缺乏運作經驗去合理地組織運營，導致其難以進行專業的市場化運作，資源的利用效率和運作水平較低。還有一些地方組織沒有相關租賃平臺的管理和建設，允許一些私人組織獨立運作，造成許多閑置宅基地權屬主體不確定，這不僅不利于閑置宅基地流轉市場的穩定，也不利于政府的監督，同時也容易形成類似于“小產權房”的新問題，農村財產的缺失使大多數農民成為法律意義上的權利客體，農民權益同樣難以得到保障。另外，在農村閑置宅基地盤活過程中缺少社會資本的加入，盤活動力不足，盤活資金、技術、方式等要素匱乏，是農村閑置宅基地盤活工作進行的一個制約因素。

四、閑置宅基地盤活利用障礙的破解路徑

（一）激勵農民主動參與盤活利用

1.維護農民宅基地合法權益

農戶在以個人或集體參與宅基地使用權的出租、入股等作為社會資本進行盤活利用時，應該設立合理完善的宅基地保護機制，方便農民對自己的合法權益進行利益的訴求維護。有效保證農民從閑置宅基地帶來的增值收益和農村發展新產業成果的受益，調動農民主動參與閑置宅基地的盤活的積極性。

2.建立農村宅基地退出補償激勵機制

首先，建立合理的宅基地退出補償激勵機制，保證農民獲得相應的補償費用。

為合理評估該費用，一對于宅基地退出的補償，當地人民政府可設立宅基地及宅基地附著物等方面的綜合評估機構，為農民的宅基地給予合理的補償費用;二對于宅基地退出機制的改善，設置合理的退出條件和機制，可對閑置的宅基地進行分類，并根據其閑置原因及用途設置不同的閑置時間期限，達到制度閑置期限未合理使用的可對宅基地進行強制收回并在保障農民基本權益的前提下給予合理的賠償，同時可建立適度的懲罰機制，盡量減少甚至杜絕人為的宅基地閑置情況的發生。

3.搭建宅基地流轉平臺

建立農村閑置宅基地流轉市場，為農民提供一個安全有保障的流轉途徑，促進農民對宅基地流轉的認知，增強農民依法有序退出宅基地的意愿。各級地方政府應當建立本地區的宅基地登記信息庫，包括宅基地閑置狀況、交易情況、可盤活宅基地數量和面積、愿意參與宅基地盤活的農戶信息等用于宅基地的管理，并且為本地區的農戶搭建一個開放的宅基地流轉交易平臺，在該平臺上提供基本的宅基地交易信息、法律顧問等專業性的服務保障，同時在法律上完善關于閑置宅基地流轉的法律法規，嚴格控制宅基地流轉的方式、用途及辦理手續，為閑置宅基地流轉市場提供一個良好的交易環境。

4.注重農民退出后的社會保障

現階段，國家大力倡導城鄉統籌發展戰略，為農戶在退出農村宅基地后的社會保障工作提供了方向。隨著我國城鄉一體化的發展，農村的各項社會保障都趨于完善，各地區人民政府應當依據退出宅基地農戶的生活基礎水平提供保障，如：為其子女上學提供城鎮學校學籍、在城鎮落戶時給予合理的購房補貼或提供安置房、生活補助津貼及城鎮醫療保險等多方面的政策扶持。在就業創業保障方面，鼓勵進城落戶的農民參加有關技能培訓，為自主創業的農戶進行免費培訓和稅收方面的減免。

其次，提高農村城鎮化建設水平。依據城鄉規劃編制項目，在拆舊建新區域，可建立區域拆舊登記機構，利用城鄉建設增減掛鉤原則，將實際規劃建設中節余的土地可作為其它用地獲取收益，其獲得的全部收益用于農民集中居住點和公共設施的建設，積極推進農村規劃合理編制，提高城鎮化水平。農民在退出宅基地后，使農民住有所居，生活環境、設施等方面都得到有力的改善，有利于增加農民主動退出宅基地的意愿。

（二）支持村集體統一盤活利用農村宅基地

國家支持各方面實力充足的農村集體經濟組織統一盤活本集體內閑置的宅基地和住房，集中規劃利用。支持村集體統一盤活利用農村宅基地，主導“農戶+村集體+社會資本”的盤活模式，結合現代農業產業和人居環境整治，因地制宜、發展與當地村莊特點相結合的特色農業、鄉村旅游、餐飲食宿、鄉居康養等新產業新業態，探索多種盤活利用方式：

（1）“農戶+村集體+社會資本”合作。鼓勵由村集體經濟合作組織流轉農戶閑置宅基地和閑置住宅，以村集體和農戶閑置宅基地和閑置住宅資源入股，吸引社會資本參與，發展新產業新業態，按照年息固定分紅，村集體和農戶獲得股金收入。

（2）“村集體+社會資本”合作。鼓勵農村村民依法自愿有償的方式退還農村閑置的宅基地，交由村集體經濟組織同意收回以盤活利用，與社會資本以租賃合作形式對閑置住房進行改造發展新產業新業態，村集體獲取收益。

（三）引導工商資本下鄉盤活利用宅基地用于發展新產業新業態

習近平總書記在多次講話中提出“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種植業”，同時也強調“特別要防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產問題”[11]。有序引進工商資本下鄉，為農業農村輸入技術、資金、管理經驗、人才等要素，對于創新新型的農業發展模式和促進鄉村振興戰略的全面實施發揮著重要意義。

1.因地制宜，發展新產業新業態

各級黨委政府應當挖掘當地潛在資源，充分發揮地區特色產業發展優勢，以地區特色明確重點開發區域和新產業，引導工商資本下鄉注入新動能，將原來分散的小塊經營集中發展，為農業農村發展現代規模化種養殖，提升農村產業整合深度和廣度，深化生產、加工、銷售服務、農業、文化、旅游、教育、科技、工業、貿易一體化發展，重塑農村產業發展結構，引入工商資本培育新型農村經營主體，拓寬農業發展方式，促進農村第一、二、三產業的融合發展。

2.創新機制，構建共贏利益體

工商資本是農業經營主體創新的主要動力之一。作為工商業資本進入農業的主要形式，大多數企業選擇與農業合作社相結合的發展方式，與成千上萬的小規模生產建立直接有效的聯系。一方面工商資本可為農民提供農業發展資金、現代農業技術、科學管理模式及相關技術人員;另一方面，農戶可培育新型的經營主體，給予工商資本良好的產業發展基礎，可與其共同發展農業合作社、共享農場、親子自然教育場所等新型產業，同時發揮其種植優勢，為工商資本提供原生態的優質材料和種植技術，實現工商資本和農民的雙贏。從原有的主客關系轉為共利共贏、按股分紅和相互服務的合作關系。加強探索合伙人制，鼓勵農民以土地和宅基地的使用權、農業技術等作為社會資本入股獲取收益。促進農村產業體系的轉型，形成多業態打造、多主體參與的利益聯結機制和工農共擔風險、共享收益的經濟共同體。

3.精準施策，激發要素活力

深化農村土地制度改革，更進一步放開農村集體建設農地，盤活農村閑置宅基地、農村閑置住房、農村廢棄土地，以合作、入股、委托經營等多種創新形式使土地規模流轉。在分配建設用地指標時，將一定比例的工商資本用于農村生態項目，改善農村現有的生態環境;對農村金融項目進行有關創新，建立健全農村信用社的信貸政策，為農業項目借貸和融資提供政策上的幫助;對于農村和工商資本的共同經營，提供農業保險，為農戶經營風險增加保障功能;加大對農業科技創新技術的投資，促進研發應用于農業生產生活的新品種和新技術，培養更多新型農業專業人才，同時，提供相應的政策支持和優惠，鼓勵自主經營和創業，為鄉村發展建設注入“新血液”。

4.規制工商資本下鄉，保障農民權益

政府要做好前期準備工作，向社會公示工商資本下鄉能夠享有的政策和保障條件，明確工商資本在農業市場中的地位。同時，為了保障各方的合法權益，政府需要完善工商資本準入標準和監管制度，規制工商資本對農村用地的使用。在對農戶的閑置宅基地進行租賃和承包時，要有上限指標對其進行控制，在審查租賃資格和審核批準流程中要嚴格把控，對有關風險和保障措施進行規避和完善。其次，嚴禁工商資本通過政府或者基層組織向農戶施壓迫使農戶流轉閑置宅基地，政府要明確工商資本需通過市場途徑公開透明，合法流轉土地，在與農民流轉交易中切實保障他們的合法權益，讓農民在土地流轉交易中擁有主動權。

5.拓寬渠道，保證要素供給

一方面在市、縣、村范圍內建立市場流轉機制，為各類農村地區建立土地信息管理中心和土地流轉中介服務組織，便于管理該區域土地和咨詢土地流轉的政策、范圍、方式等方面信息的指引。同時，提供官方的價格評估標準、流轉經營合同、資格審查、法律仲裁等服務，形成高效的農村土地流轉市場。另一方面，結合實施探索的農村農用地和宅基地“三權分置“改革工作，促進和放活農村農用地和宅基地的經營使用，為工商資本的入駐保證充足的要素供給。

（四）創新農村宅基地盤活利用機制

根據閑置宅基地所在區位條件和適宜發展水平，開展不同的宅基地盤活利用機制。在傳統農耕區，保障農戶宅基地合法權益的前提下，進行村莊改造，提升村莊宅基地的集約化程度，節約土地資源;推行新建住宅，在閑置宅基地上建造公寓式住宅，緩解居住用地使用壓力，保障戶有所居;實行宅基地復墾，增加耕地存量，為保障建設用地“占補平衡，增加掛鉤”提供可持續的動力，守住耕地紅線保障糧食安全。在生態功能區，以“易地搬遷”為抓手，集中安排原居民，將宅基地拆除整治，結合當地地理優勢，發展特色農業林業，將生態保護和農民發展有機結合，在保護生態環境的前提下，增加農民財產性收入。在社會功能區，可開展特色農業形成新型產業，發展農村鄉村旅游業，將閑置宅基地作為農家樂、民宿、生態園或者建造公共設施，為休閑旅游提供空間場所。

五、結語

農村建設發展是鄉村振興戰略實施的根本，解決和改善農村宅基地閑置問題，緩解農村用地供需矛盾，以社會資本的入注和農用地、宅基地“三權分置”的探索激發農村產業發展要素潛力，開展新型農業農村發展產業，打造新型農村面貌，為農民帶來持續性增收，從基層逐步推進鄉村振興戰略的實施。

參考文獻：

[1] 張罡. 宅基地“三權分置”法律問題研究[D].河南大學，2019.

[2] 中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》[N]. 人民日報，2018-09-27（001）.

[3] 中央農村工作領導小組辦公室? 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知[J].中華人民共和國農業農村部公報，2019（10）：6-8.

[4] 農業農村部發布《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》[J].農民文摘，2019（11）：5.

[5] 陳小君.土地管理法制改革[J].云南社會科學，2020（02）：94.

[6] 劉瑞東，楊子生.鄉村振興戰略背景下農村宅基地盤活利用問題初探[J].安徽農學通報，2020，26（04）：9-12+42.

[7] 張勇.鄉村振興戰略下閑置宅基地盤活利用的現實障礙與破解路徑[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2020，22（05）：61-67+108.

[8] 楊立平，陳義新，商文超.農村閑置宅基地盤活利用方式研究[J].山西農經，2021（05）：27-28.

[9] 安徽省人民代表大會常務委員會關于修改《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等部分法規的決定[N]. 安徽日報，2015-03-31（007）.

[10] 中國政府網.中華人民共和國土地管理法[EB/OL].（2019-09-06） [2020-02-20].http：//f.mnr.gov.cn/201909/t20190906_2464343.html.

[11] 劉軍. 鄉村振興需要有序引導工商資本下鄉[N]. 合肥晚報，2019-11-06（A02）.