黨的領導法規制度的理論基礎、立法現狀及其完善

萬里鵬

[摘? 要] 黨的領導入規與入法所形成的法規制度是貫通全面依規治黨和全面依法治國的重要聯結制度，集中詮釋了習近平新時代中國特色社會主義思想關于黨規與國法關系的論述。黨的領導法規制度以堅持黨的全面領導為根本依據、以“黨規—國法”二元治理模式為基本前提、以實現國家治理現代化為最終目標。在系統論研究范式下，可以從并立關系、耦合關系和一體關系這三個視角梳理黨的領導入規與入法的立法現狀。為全面提升黨的領導法規立法工作的科學性、規范性，需從整體上統籌完善相關工作機制，建立健全入規入法的程序制度，嚴格規范條款表述等。

[關鍵詞] 黨的領導;法規;理論;立法;制度完善

[中圖分類號] D262?????????????????? [文獻標識碼] A???????????? [文章編號] 1008-4479（2021）06-0080-09

習近平總書記指出，“新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政?！?sup>[1]（p91） 黨的十八大以來，一方面，黨內法規制定工作駛入快車道，先后制定和修訂了180多部中央黨內法規，以黨的領導法規統領黨內法規體系建設;另一方面，黨中央加強對全面依法治國的集中統一領導，確保黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，在憲法法律法規中寫入“黨的領導”規范條款。黨的領導入規與入法所形成的制度規范，具有立法宗旨的一致性、立法理論的貫通性、立法程序的協調性以及規范表達的同源性，兩者“相輔相成、相互促進、相互保障”，統稱為黨的領導法規制度。同時，基于“黨規—國法”二元治理模式的功能定位，黨的領導入規與入法也存在調整領域、規范對象、立法主體等方面的差異?，F有研究對黨的領導入規與入法的關聯性以及黨的領導法規制度的整體性探討比較少，主要是從黨內法規與憲法法律兩個層面分別探討黨的領導制度化、法治化問題。為此，本文試圖聯通黨的領導法治轉化機制，系統闡述黨的領導法規制度的理論邏輯和制度體系，為全面推進黨的領導入規入法、提高立法的科學性規范性提供參照。

一、黨的領導法規制度的理論基礎

黨的領導入規是在黨內法規中規范黨的領導權，黨的領導入法是以法文本形式將黨的領導制度納入我國的法律法規體系。入規入法的客觀表現是黨的領導法治轉化機制，根本動力是維護黨中央權威和集中統一領導。

（一）堅持黨的全面領導是根本依據

堅持和完善黨的全面領導，有賴于將依規治黨和依法治國有機連接并實現一體化融合^[2]。一方面，黨的領導入規，符合中國共產黨勇于自我革命、踐行馬克思主義使命型政黨的政治邏輯。實施黨的依法執政，必須正確認識黨的領導和執政權的來源及其受約束性等問題^[3]。在“1+4”黨內法規制度體系中，黨的領導法規是對黨的領導權的規范，明顯區別于黨的組織法規、黨的自身建設法規以及黨的監督保障法規，為黨發揮“總攬全局、協調各方”領導核心作用提供制度保證。領導核心作用的發揮意味著黨的領導法規制度效力延伸至黨外?！吨泄仓醒腙P于加強黨的政治建設的意見》對如何完善黨的領導體制明確規定，“將堅持黨的全面領導要求載入政協、民主黨派、工商聯、人民團體、國有企業、高等學校、有關社會組織等的章程”，即是擴大黨的領導法規調整對象范圍的政策依據^[4]。中國共產黨依據黨的領導法規制定黨的政策主張，繼而影響重要法律法規的變革。憑借黨的領導法規制度媒介作用，有效連通依規“領導”與依法“領導”。

另一方面，黨的領導入法，既是對“黨領導一切”原則的貫徹落實，也是將黨在憲法法律范圍內的活動進一步制度化。黨的領導法學詮釋框架有效彌合了中國特色社會主義法治理論與法治實踐的分野，拓展了法學研究的基礎理論和邊界范圍。在理論意義上，“政黨中心主義”^[5] 以實踐理性建構中國特色依法執政模式，以此統領中國特色社會主義法治體系的發展完善。依法治國應當避免以西方政治思想為尺度去裁剪中國政治和法治現實。比如，黨和國家力量來源于人民，也要服務人民;在道德引導和制度規范的前提下，權力和權利可以實現和合共生。從實踐意義上，憲法第五次修正案賦予“黨的領導”以直接的憲法規范效力，為黨的領導制度進一步融入國家法律體系厚植法理根基，也滿足了“黨的領導”法文本表達的規范性要求。憲法的條款必須落到實處，而保證憲法實施的主要方式之一就是通過具體法律法規的形式將憲法相關規定具體化^[6]。

綜合而論，黨的領導入規與入法形成了一個閉環機制：入規是對黨的領導權進行規范，入法是對黨的政策主張進行法律轉化，黨必須在憲法法律范圍內活動是依法執政、依法行政的約束條件，從而實現黨的領導政策、黨的領導法規、“黨的領導”法文本表達之間的相互轉化。

（二）“黨規—國法”二元治理模式是基本前提

基于黨內法規與國家法律共同構成的中國特色社會主義法治體系，黨的領導法治化道路蘊含著黨規與國法合理配置的新模式。黨內法規與國家法律之間具有價值取向的一致性、功能發揮的互補性、制度建設的銜接性等內在統一性，也存在規范對象和要求標準不同的差異性^[7]。黨的領導入規入法以“黨規—國法”二元治理為前提，以優化二元治理模式為目標。

其一，黨規與國法的內在統一性引導入規與入法統籌推進、一體建設。習近平提出，“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”^[8]。隨著黨內“立法法”《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》的修訂出臺，黨的領導入規需要遵循規定的權限、立規的規劃與計劃、起草的程序、審批與發布以及法規解釋等，對標于黨的領導入法程序要素。黨的領導入法是以法律的強制力保障黨的領導制度實施，既完成了形式上對黨的領導這一政治話語的法文本表達，實質上又履行了黨領導一切立法活動的職責使命，更是從法治體系運行層面豐富了黨法關系處理的合法性依據。黨的領導入法的必要性正是黨內法規治理的局限性，也是國家法律治理的優勢所在。二者統籌推進、一體建設主要呈現為共同調整和一體規定。前者如《中華人民共和國公務員法》第四條寫入“黨的領導”條款之后¹，中共中央辦公廳印發的《公務員職務與職級并行規定》第四條寫入黨的理論、路線、方針、政策等²，與《中華人民共和國公務員法》規定的黨管干部基本原則相同步;后者如黨政聯合發文中涉及黨的領導制度方面的統一表述。推論之，全面推進黨的領導入規入法使得黨規與國法的統籌力度更強、一體化建設步伐更快，從而形成循環往復的自我完善體系。

其二，黨規與國法的差異性決定了入規與入法存在基本的邊界范圍。對于黨的領導入規入法的邊界界定，學術界和實務界形成了兩種觀點。一種觀點是，憲法法律抽象確認黨的領導地位，黨內法規細化規定黨的領導主體、程序、方式等內容，國家法律不宜對黨的領導作出過多過細的規定^[9];另一種觀點是，國家法律對黨的領導不是只能作出抽象、原則規定，而是有時甚至必須作出具體規定^[10]。前者的理由是黨規與國法的功能區分以及避免黨的領導入法“泛化”現象;后者基于黨的領導要貫徹落實到國家治理各方面制度特別是法律法規之中，目前的主要矛盾仍是規定黨的領導的法律占比較低，黨的領導入法存在較大的立法空間。兩種觀點都是為了推進黨的全面領導，差異性在某種程度上反映了立法實踐與理論的時滯關系。從黨務自理、“下不定上”、憲法授權推論出黨自立領導法規的正當性^[11]，難以回避法律法規具體規定黨的組織、職權運行、監督保障等內容的立法現狀。本文基本贊同第一種觀點，黨的領導入規入法應當基于黨規與國法的功能定位而有所區分，入法與入規不能相互代替或模糊化，黨的領導入法的領域、范圍、幅度和內容等要在符合立法宗旨、遵循立法程序、嚴格規范表述的基礎上體現黨的領導，在法律修訂中與黨的政策主張保持同步。這意味著，“黨規—國法”二元治理的優化配置，隱含著黨的領導入規與入法邊界處于不斷調整的動態過程中。

（三）國家治理現代化是黨的領導法規制度完善的運行方向

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），把全面從嚴治黨制度納入中國特色社會主義制度和國家治理體系之中。黨領導國家治理現代化，必須貫徹“黨的領導是全面的、系統的、整體的”這一本質要求?！稕Q定》提出的“六項制度舉措”以堅持和完善黨的領導為主軸，從前提條件、核心要求、領導范圍、領導基礎、領導本領、自身形象等方面抓住了構成黨的領導制度體系的基本要素，形成了嚴密的邏輯體系^[12]。

推進黨的全面領導入規入法的機制落實，首先是把黨的主張依照法定程序轉化為國家意志，從法律制度上保證黨的理論和路線方針政策的貫徹實施^[13]。黨的主張是黨領導國家治理現代化的總領性概念。1928年11月，毛澤東在《井岡山的斗爭》中論及政權問題時提到，“以后黨要執行領導政府的任務;黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織”^{[14]（p73）}。習近平總書記也在多個重要場合、報告中提及黨的主張，諸如“讓黨的主張成為時代最強音”“改革開放是人民的要求和黨的主張的統一”“法是黨的主張和人民意愿的統一體現”等。為了指導黨和國家事務，黨的主張通常需要轉化為具體的行為規范，主要體現在黨內法規和國家法律兩大制度體系。黨的主張入規入法具有制度剛性，入規是對全體黨員行為作出規范，入法是成為全社會一體遵循的行為規范。黨的主張集中載于黨的政治報告，然后才有部分黨的主張內容轉化為黨內法規、規范性文件或國家法律。黨的主張極高的權威性和引領性，決定了其在被提出之時與黨規、國法不相一致，黨的主張入規入法從制度上回應了“黨領導一切”與“黨必須在憲法法律范圍內活動”的辯證統一關系。黨的主張引領黨和國家各方面事業向前發展，適時依照法定程序轉化為公民或組織主體的行為規范，從而實現黨的主張、黨內法規與國家法律的銜接協調。同時，作為對黨的主張的具體細化，黨在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等方面的決策部署要及時轉化為法律法規。

其次，是在重要法律法規中明確規定黨的全面領導的法律地位。黨的領導入規入法的著力點在于，為黨的領導相關工作、黨組織建設、黨務活動提供法律法規保障。保障黨的領導相關工作是一般意義上的、主要的入規入法目的，在條款表述上明確寫入“堅持中國共產黨的領導”或是直接引述黨的理論、路線、方針、政策以及重大決策部署，立法體系可以是專門關于某一領域的黨的領導法規、也可以是在重要法律法規中以立法宗旨或基本原則的形式闡述。保障黨的組織建設和組織活動主要依托黨內法規制度體系，通過依規從嚴治黨，不斷提升黨組織自身建設質量。在“黨規—國法”二元治理模式下，國家法律雖不絕對排除黨的組織建設和組織活動內容，但需要審慎考慮其入法的必要性、可行性和實施效力。黨的領導的統領性決定了必然要靠黨的領導制度規范去推動黨和國家的各級各類組織貫徹落實黨的政策主張，從而把黨的領導體制優勢轉化為國家治理的整體效能。

二、黨的領導法規制度建設的現狀

在系統論研究范式下，以黨章為根本的黨內法規體系和以憲法為統領的國家法律體系形成了既功能分化、又結構耦合的關系^[15]。黨的領導作為二者共享的法治議題，在系統規范的生成過程中遵循各自的運行機制，通過法定程序持續把黨的意志、政策主張、決策部署轉化為法律法規，可以從并立關系、耦合關系和一體關系三個視角進行梳理。

（一）黨的領導入規與入法的并立關系

并立關系是指黨內法規和國家法律各自生成黨的領導法治規范，彼此獨立，在功能定位、規制對象、調整領域、規范內容等方面相互區別。一方面，黨的領導入規以黨章為根本遵循，已經形成了以黨的領導法規為主體、全面規范黨的領導權運行的制度體系。廣義上講，黨內法規是規范黨組織和黨員行為活動的黨內規章制度的總稱，從黨章到準則、條例、規定、辦法、規則、細則，都涉及黨的領導制度。狹義上講，黨的領導法規堅持黨對一切工作的領導，集中體現黨的領導體制機制、領導方式、執政本領，是黨的領導制度化、法治化的主要制度承載。黨章中大量存在“黨的領導”規范條款是黨的領導法規的制定依據，也是根本性的黨的領導法規內容。建黨伊始中國共產黨就高度重視黨的領導法規建設。以請示報告制度為例，毛澤東在新民主主義革命時期、鄧小平在改革開放后黨和國家各方面事業蓬勃發展時期都非常強調該制度的建立與完善。黨的十八大以來，黨中央出臺了一系列黨的領導法規制度，總體上具有如下特點：一是更加注重強調堅持和加強黨的集中統一領導，絕大多數相關文件都詳細規定如何加強黨在該工作領域的領導;二是更加注重體現法治原則和法治精神，相關法規制度文件的出臺，無論是程序還是內容，都特別注意遵守國家憲法和相關法律、黨內法規;三是更加注重用條例、規定等較高層級的黨內法規立法形式來規范一些重大事項，使相關工作在黨內有規可循、有法可依，同時也使黨內法規體系更加完善。例如：2019年先后出臺了《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨宣傳工作條例》《中國共產黨農村工作條例》，都是以條例形式加強黨對相關領域工作的領導。

另一方面，黨的領導入法以憲法中“黨的領導”規范為基礎，立法覆蓋法律、行政法規、地方性法規、規章等效力層級。黨的領導入法首先且必須體現在憲法中，通過在憲法中明確授權和規范黨的領導地位和執政方式將黨的領導和人民主權緊密結合在一起^[16]。黨的領導入法條款具有立法目的、法律原則的基本屬性，普遍成為法律法規調整領域的必備要件?，F行憲法序言和憲法條文中的諸多“黨的領導”規范，構成憲法中“黨的領導”規范體系^[17]。在此之下，在相關法律、行政法規、地方性法規的制定和修改中以不同形式增寫黨的領導規范條款。具體而言，在憲法性法律、立法性法律和行政法中，黨的領導條款表述是為確立黨在該立法領域中的宏觀領導地位，側重于調整政黨關系、政黨與國家關系、政黨與社會關系、國家與公民關系等，涉及平等民事主體之間的法律關系規范較少;在行政法規和部門規章中，黨的全面領導是其基本原則，明確規定黨的思想引領力和黨組織政治核心力來彰顯黨的領導地位;在地方性法規中，黨的領導規范散見其間且數量龐大，相關立法修改工作往往具有較強的地域性、靈活性和時代性。

綜合而論，黨的領導入規與入法呈現出相對分立的立法現狀，并依據各自的立法程序不斷修訂完善，但并不排斥入規與入法之間的銜接和協同。比如，黨領導立法的體制機制在實踐中能夠順暢運行，很大程度上依賴于黨內法規中關于黨領導立法工作的相關規定。

（二）黨的領導入規與入法的耦合關系

黨的領導入規與入法耦合關系的形成，源于黨內法規和國家法律需要且有權對同一或近似事務進行調整而形成的規范狀態。隨著“黨領導一切”基本方略的貫徹落實，黨的領導法規的“溢出效應”日益顯現，進一步加深了國家法律和黨內法規基于共同事務規范生產的耦合關系。依據入法入規的調整領域來看，耦合關系主要存在于以下五個方面。其一，黨的領導基本原則在內容上實現了耦合。憲法規定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”，黨章規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，堅持黨的領導、從嚴管黨治黨必須依照憲法法律和黨紀黨規。同時，黨章中黨的思想路線、政策主張的與時俱進牽引憲法中相應內容的修改，2018年第五次憲法修正案與黨的十九大對黨章修改內容相同步。其二，立法性的法律法規?！吨腥A人民共和國立法法》和多部地方性立法條例都明確規定“堅持中國共產黨的領導”以及堅持并貫徹黨的指導思想、理論、方針政策等，《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條規定黨內法規制定工作以黨的思想理論為指導、堅持和加強黨的全面領導以及“兩個維護”等內容，兩者在內容上實現關于黨領導立法工作的耦合。其三，黨管干部、管人才的法律法規。在我國的干部人事測評體系中，政治標準是衡量干部的首要標準，多部法律法規都強調黨管干部、黨管人才原則?！吨腥A人民共和國公務員法》《事業單位人事管理條例》等寫入黨的領導內容，而《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部考核工作條例》詳細規定黨管干部的目的、原則、標準條件、程序等內容，共同對（領導）干部的行為活動進行規范。同時，二者存在條款銜接。比如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五條規定，“黨組織推薦、提名人選的產生”適用本條款，但“其選舉和依法任免按照有關法律、章程和規定進行”³，體現了黨的領導入規與入法在干部人事制度方面實現了結構性耦合關系。其四，增強基層黨組織建設的法律法規。為了增強黨的基層組織在社會治理中的領導核心作用，諸多領域立法中都有規定基層黨組織的條款。例如，《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國全民所有制工業企業法》《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》等均規定黨組織在企業中的主體地位和制度保障;相對而言，《中國共產黨支部工作條例（試行）》對國有企業、集體企業和非公有制經濟組織中的黨支部的組織設置、基本任務、工作機制等方面進行詳細規定。國家法律對基層黨組織的規定相對抽象、宏觀，而黨內法規較為全面具體，兩者在條款內容上相互依存、在外在表現上結構耦合。其五，涉及重大事項請示報告的法律法規。黨組織的領導作用以“把方向、管大局、保落實”為核心，黨委決策前置是重大決策事項的必經程序。例如，中共中央于2019年2月28日發布的《中國共產黨重大事項請示報告條例》對加強和改進黨內重大事項請示報告中的基本問題作出規定，國務院于2019年5月8日發布的《重大行政決策程序暫行條例》第四條規定“把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程”⁴，入法與入規銜接協同，構成了從黨委決策到立法保障的制度閉環。

黨的領導入規與入法的耦合關系不限于以上五種情形，也不拘泥于靜態的法律法規文本，更多體現在黨的領導制度實施、監督和保障機制中，客觀上形成了既相對獨立、又相互依存的邏輯關系。

（三）黨的領導入規與入法的一體關系

一體關系意指黨的領導入規與入法在調整范圍、具體規則設置、規范文本等方面完全重合的狀態^[18]。在黨政機構統籌管理黨和國家共同事務的政治實踐中，往往采取黨政聯合發文的形式，并作為黨務和國務治理的共同依據。《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定，“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”。黨政聯合發文是一種特殊的法治形態，從發文主體推知其性質仍屬于黨內法規，但從治理效果上，聯合發文兼具黨內法規效力并等同于行政法規、部門規章的規范效力。

檢索現行有效的涉及黨的領導制度的黨政聯合發文，主要集中在以下三類事項上。一是黨風廉政建設。例如，由中共中央、國務院頒布施行的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》規定，實行黨風廉政責任制，要以黨的思想理論為指導，保證黨中央、國務院的決策部署貫徹落實，“堅持黨委統一領導”等內容，將黨風廉政建設責任制貫徹適用于各級黨政機關的領導班子、領導干部。二是關鍵領域的黨政責任制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳依據相關法律、黨內法規制定了《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》等規定，以黨的領導制度指引黨政主要負責人落實黨政同責要求。三是黨政合署辦公的管理事項。例如，中央紀委和國家監委印發的《國家監察委員會特約監察員工作辦法》第三條規定，特約監察員工作應當“堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”，特約監察員應當“堅持中國共產黨領導和擁護黨的路線、方針、政策”，以充分發揮合署辦公優勢，推動監察機關依法接受監督⁵。黨政聯合發文并不是模糊黨規與國法二元治理的邊界，而是與黨領導權優化理論、法治成本效益理論和黨政關系協調理論相契合^[19]，簡便高效地規范并落實黨的領導制度。

三、黨的領導法規制度的完善路徑

黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨的領導制度提出了一系列新主張新要求新論斷，為全面推進黨的領導入規入法提供了基本遵循。當前，黨的領導入規入法的制度實踐仍未滿足“堅持黨對一切工作的領導”的要求^[20]。黨領導立法工作的體制機制存在短板^[21]、黨的領導入規與入法的邊界有待厘清^[22]、立規立法的技術性規范亟須健全^[23] 等問題，意味著黨的領導入規入法工作既要依照法定權限和程序，更要從健全中國特色社會主義法治體系的高度進行制度設計，不斷提高黨的領導法規制度的科學性、有效性。

（一）整體上統籌完善黨的領導入規入法的工作機制

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出，“我們要繼續推進黨的領導制度化、法治化，不斷完善黨的領導體制和工作機制，把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面”^[24]。中國共產黨作為領導黨和執政黨，需要依規治黨以不斷提高自身治理水平，又需要依法執政以保障黨的政策有效實施，黨的領導入規入法所形成的法規體系是兩者相互貫通的重要聯結制度。該制度體系確立了黨與人民、黨與社會、黨與政府、黨與其他國家機關的關系，是對“三統一”和“四善于”法治方略的制度化和規范化^{[25]（p432）};其制度規范效力已不局限于黨內法規的黨務自理或國家法律對某一領域的普遍約束。這就要從整體上統籌推進黨的領導入規入法工作，單純的黨內法規或國家法律視角難以充分解釋黨的領導法規“效力外溢”、黨的領導法文本表述規范性偏弱、黨政聯合發文的功能定位以及黨的領導入法數量控制的實踐爭論等問題。

首先是完善黨領導立法工作的相關制度。根據2016年2月中共中央印發的《關于加強黨領導立法工作的意見》，黨領導立法主要通過提出立法建議、審議立法規劃、討論并聽取重大立法事項等方式，但仍需從黨內法規方面完善黨領導立法工作的組織協調。例如，完善黨的領導入規入法的重大工作領導體制、探索黨的領導入規入法的專項工作機制、健全黨的領導入規入法的評估機制等。其二，在統籌推進過程中，要適當考慮黨的領導入規與入法的邊界問題。在國家法律規定黨行使執政權力程序和邊界存在現實困難的情況下^[26]，應主要由黨內法規規定黨的領導主體、職責任務、工作機制和保障措施等，國家法律適宜以法律原則的規范屬性寫入黨的領導相關內容，具體入法內容要同黨內法規做好銜接。其三，從法律解釋的角度，建立黨內法規與國家法律涉黨條款的立法解釋機制?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》第四條以“正面列舉+排他條款”形式，對黨內法規的制定權限做了規定。針對非創設性的、基于黨內法規規定范圍內的細化內容，或是黨組織和黨員的權利義務、責任承擔等立法事項，在入法與入規方面存在模糊爭議，需要立法解釋進行補充說明。即便是按照重大事項請示報告程序以征求同級黨委或上級黨委意見，仍需在黨內法規體系內完善黨領導立法方面的工作規程。

黨的十九大報告為中國特色社會主義法治體系的健全完善設定了時間表和路線圖，提出“到2035年各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”^[27]，其重要環節就是如何健全完善黨領導下的依法治國體系，實現領導制度和工作機制的具體化、精細化。進一步講，有必要構建“黨的領導法學”這一新的法學研究領域，以實踐理性推動學科融合，為黨的領導法規體系的完善發展提供理論支撐。

（二）建立健全黨的領導入規入法的程序制度

在依憲執政、依法執政的法治理念下，黨的領導入規入法遵循普遍的程序規范。隨著《中國共產黨黨內法規制定條例》及相關黨內“立法法”修訂出臺，黨的領導入規程序同立法程序相銜接，初步構建了程序化的規范表達機制。當然，黨的領導入規與入法程序也要處理好銜接協同關系，以此保障黨的領導法規體系運行順暢、避免規范沖突或不協調現象。

值得注意的是，執政黨極高的權威性使得黨的領導入法程序存在一定的特殊性，這主要體現在入法前黨的領導話語轉化機制和入法過程中黨的角色定位以及與立法者的互動關系。其一，黨的領導話語轉化機制有待健全。黨的領導入法過程是對黨的領導話語甄別取舍的過程。黨的領導話語體系龐大，包括但不限于黨的主張、政策、方針、理論、思想、決策部署、工作慣例等。現行法律法規對于“黨”的表述內容仍比較零散、缺乏系統性，話語取舍的內容、范圍、程度難覓標準，這需要在立法準備階段，黨的立法部門或相關黨組織積極參與立法工作，將黨的意志充分貫徹于立法調整領域，實現黨的政策主張與立法事項的有機結合。其二，黨的領導入法過程中“黨”的主體功能有待強化。立法實踐中關于涉“黨”性條款的研究、起草、決策、審議等環節都離不開黨、黨的組織這一主體性要素的深度參與，這也是實現黨的領導入法目的的必然要求。有必要將立法決策主體與立法主體分離開來，以加強和改善黨委對立法工作領導的方式及相關職責^[28]。在立法規劃階段，黨委決策機制要過濾入法的泛化現象，實踐中很多低位階地方性規章是不宜規定黨組織職權內容的;在立法起草階段，要明確黨委的法制部門何時參與、如何參與以及參與的深度，將工作慣例適時提煉為制度規范，或是依據相關黨內法規推進工作;在備案審查階段，要進一步理順人大立法部門與同級黨委之間的請示報告工作機制，解決黨內法規工作機構并無法定職權審議法規中的涉黨性條款內容的問題。其三，適時修改《中華人民共和國立法法》等立法性法律法規的相關條款。《中華人民共和國立法法》僅在第三條中原則性規定“立法應當堅持黨的領導”⁶，與此相同，行政立法領域的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》亦未細化規定涉“黨”性條款?；邳h的領導入憲條款和黨的政策文件精神，應將黨的領導入法規范化明確為立法機關的義務，從而為不同層級立法機關的立法實踐提供程序依托和機制保障。黨的領導入法是程序完善的難點和重點，程序機制是為了盡可能地降低黨的政治話語與法律規范之間的不適應性。

（三）嚴格規范黨的領導入規入法的條款表述

黨的領導規范條款如果只是“寫在紙上”而不產生實施效力，不利于維護黨的領導權威。從實踐中看，法規執行不力現象還普遍存在。習近平總書記指出：“誠然，我們的制度體系還要完善，但當前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴格執行”^{[1]（p717）}。造成執行不力的原因是多方面的，法規自身缺陷、質量不高是首要因素。

黨的領導話語具有鮮明的思想性、政治性和道德性特質，決定了入規入法的條款表述存在較強的抽象性、模糊性和不確定性。尤其是，黨的領導入法部分條款表述規范性較弱。比如，某一領域工作“堅持中國共產黨的領導”、貫徹落實黨的理論路線和決策部署之類語言適應了黨內活動所要求的政治性、戰斗性，表達了政治忠誠^[29]，但離開政治語境是難以通過字面含義把握規范要義的。實質上，現有黨的領導入法條款仍屬于“黨言黨語”，或是對黨內規范的直接引述。全國人大常委會法工委編制的《立法技術規范（試行）》是立法規范化指引，并沒有涉及“黨”的法文本技術規范，徒增立法工作中的協調成本，亟須補足這方面內容。黨的領導入法條款還存在法律責任缺失的問題，即便是相關黨內法規已經規定了對黨組織、黨員領導干部的責任承擔條款，仍不能以黨紀責任完全代替法律責任。如《重大行政決策程序暫行條例》規定“把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程”，但并沒有進一步規定黨的組織機構在行使權力過程中的程序性規定。還比如，有的條款已經規定了“黨組織的行為義務”，卻因沒有責任承擔條款而不具備實施效力，黨組織是否具有承擔責任的能力在學界也未有定論^[30]，更何況在司法實踐中因其不具有可訴性缺乏實施效力。

黨的領導入規入法的目的是通過法規執行貫徹黨的意志、維護黨的權威，為此，就要從立規立法的源頭上提高規范的科學性。為彌補當前立法規范不足和進一步提高黨的領導入法質量，全國人大法制部門極有必要研究制定涉黨性條款的立法技術規范，從維護法制統一的角度確立“黨”的法文本表述必須遵循的根本原則，為立法工作人員提供科學標準和剛性約束。按照《中華人民共和國立法法》總則第六條規定⁷，“法律應當明確、具體，具有針對性和可執行性”，黨的領導規范表述應當明確、具體，合理控制語言上的抽象性和模糊性?？紤]到黨的領導內容政治性強以及相關表述模糊的特質，還應把握涉黨性內容表述與“明確、具體”的法律規范之間的平衡。質言之，黨的領導入規入法的規范表達應對標法律用語的準確、嚴謹，從規范質量上確保其得到合法解釋和有效執行。

[注 ???釋]

1?? 參見：《中華人民共和國公務員法》第四條 公務員制度堅持中國共產黨領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹新時代中國共產黨的組織路線，堅持黨管干部原則。

2?? 參見：《公務員職務與職級并行規定》第四條 公務員職務與職級并行制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹新時代黨的組織路線，堅持黨管干部原則，堅持德才兼備、以德為先，堅持五湖四海、任人唯賢，堅持事業為上、公道正派，堅持向基層傾斜，堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重。

3?? 參見：《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五條 本條例第四條所列范圍中選舉和依法任免的黨政領導職務，黨組織推薦、提名人選的產生，適用本條例的規定，其選舉和依法任免按照有關法律、章程和規定進行。

4?? 參見：《重大行政決策程序暫行條例》第四條 重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程。

5?? 參見：《國家監察委員會特約監察員工作辦法》 ?第三條 ?特約監察員工作應當堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，聚焦中央紀律檢查委員會和國家監察委員會中心工作，專注服務于全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗工作大局，著重發揮對監察機關及其工作人員的監督作用，著力發揮參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導作用。

6?? 參見：《中華人民共和國立法法》第三條 ?立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。

7?? 參見：《中華人民共和國立法法》第六條 ?立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。

[參考文獻]

[1]?? 中共中央文獻研究室. 十八大以來重要文獻選編（上）[M]. 北京： 中央文獻出版社， 2014.

[2]?? 唐亞林. 論黨領導一切原理[J]. 學術界， 2019（8）： 5-16.

[3]?? 張恒山. 中國共產黨依法執政的觀念基礎[J]. 中共中央黨校學報， 2015（3）： 5-16.

[4]?? 石泰峰. 健全提高黨的執政能力和領導水平制度[J]. 實踐（思想理論版）， 2020（1）： 9-13.

[5]?? 周葉中， 林駿. “黨的領導”的憲法學思考[J]. 法學論壇， 2018（5）： 5-14.

[6]?? 王春業， 周笑. 論黨的領導入法[J]. 上海政法學院學報（法治論叢）， 2019（2）： 137-144.

[7]?? 羅宗毅. 把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節[J]. 紅旗文稿， 2019（22）： 4-7.

[8]?? 習近平. 關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N]. 人民日報， 2014-10-29（02）.

[9]?? 宋功德. 堅持依規治黨[J]. 中國法學， 2018（2）： 5-27.

[10] 陳洪波， 王新風. 關于法律法規規定黨的領導的述引與斷想[J]. 決策與信息， 2020（6）： 27-39.

[11] 蔣清華. 黨的領導法規之法理證成[J]. 上海政法學院學報（法治論叢）， 2020（2）： 136-144.

[12] 江金權. 發揮黨的領導制度體系在國家制度和國家治理中的統領性作用[N]. 中國紀檢監察報， 2019-11-28.

[13] 陳希. 健全黨的全面領導制度[J]. 黨建研究， 2019（11）： 19-23.

[14] 毛澤東選集（第一卷）[M]. 北京： 人民出版社， 1991.

[15] 祝捷， 宋靜. 黨內法規體系的結構耦合特征及其實踐意義——基于系統論的思考[J]. 理論與改革， 2020（1）： 178-188.

[16] 柯華慶. 黨導立憲制及其合理性[J]. 治理研究， 2018（3）： 98-105.

[17] 秦前紅， 劉怡達. 中國現行憲法中的“黨的領導”規范[J]. 法學研究， 2019（6）： 18-31.

[18] 歐愛民， 向嘉晨. 黨的領導與中國法治特色[J]. 理論視野， 2020（4）： 74-81.

[19] 歐愛民， 李丹. 混合性黨規的正當性證成與適用范圍——黨政聯合制定黨規的一種理論回應[J]. 中南大學學報（社會科學版）， 2020（1）： 87-96.

[20] 陳雪， 劉銳. 依法加強和改善黨的領導——以新中國70年來黨的領導法規制度變遷為視角[J]. 中共中央黨校（國家行政學院）學報， 2019（6）： 88-96.

[21] 劉松山. 黨領導立法工作需要研究解決的幾個重要問題[J]. 法學， 2017（5）： 3-11.

[22] 歐愛民， 向嘉晨. 第五次憲法修正案蘊含的黨規與國法關系[J]. 理論與改革， 2019（6）： 54-65.

[23] 管華. 黨內法規制定技術規范論綱[J]. 中國法學， 2019（6）： 118-138.

[24] 習近平. 加強黨對全面依法治國的領導[J]. 前線， 2019（3）： 4-9.

[25] 柯華慶主編. 黨規學[M]. 上海： 上海三聯書店， 2018.

[26] 秦前紅， 蘇紹龍. 從“以法治國”到“依憲治國”——中國共產黨法治方略的歷史演進和未來面向[J]. 人民論壇·學術前沿， 2014（22）： 25-34.

[27] 汪玉凱. 國家治理現代化首先要實現政府治理現代化[J]. 國家治理， 2019（42）： 39-42.

[28] 余俊. 黨領導立法的主體性問題[J]. 法學論壇， 2018（1）： 109-114.

[29] 陳光. 論黨內立規語言的模糊性及其平衡[J]. 中共中央黨校學報， 2018（1）： 29-36.

[30] 李振寧. “黨的領導”的法文本表達[J]. 湖湘論壇， 2020（1）： 55-69.