易地搬遷背景下農戶土地流出問題及優(yōu)化研究

桂松 溫曉寧 胡建

(河北農業(yè)大學，河北 保定 071000)

引言

易地搬遷過程中大量遷移人口導致一部分農業(yè)勞動力離開了熟悉的土地，部分農民無地可種的同時又有大量耕地閑置，另外，拆舊區(qū)復墾出的耕地使用權歸屬亦無明確的法律規(guī)定，這都使搬遷區(qū)的人地矛盾更加復雜。盡管地方政府在搬遷過程中進行了各類補償，并采取了一些措施鼓勵農業(yè)生產受到影響的農戶將原承包地進行流轉，但在政策執(zhí)行過程中，有時未能充分考慮農戶的實際訴求，因此仍有部分農戶的土地權益受到影響。在此背景下，本文著眼于易地搬遷地區(qū)的土地流轉問題，通過深入分析促使搬遷區(qū)農戶土地流轉的動力機制，探究推進搬遷區(qū)土地流轉中存在的問題，以期使用更加合理有效的方式推進土地流轉，同時也更好地保護搬遷農戶的合法權益。

1 農戶土地流出動力機制分析

1.1 農戶土地流出動力機制概述

農戶土地流轉影響因素是一個相對成熟的研究課題，有大量的相關研究可供參考。本文通過整理相關文獻，發(fā)現(xiàn)年齡、家庭開支、受教育程度、非農就業(yè)占比等因素出現(xiàn)頻率較高，此外基于研究區(qū)域的特殊背景，本文又選取了建新區(qū)選址、后續(xù)幫扶等因素，對易地搬遷過程中可能會對農戶土地流轉產生的影響進行分析。在此基礎上根據(jù)動力機制的不同將其分為2類，即推力因素和拉力因素，二者核心區(qū)別在于影響力作用方向的不同，推力因素通過降低農戶自行耕種的效益促使農民進行土地流出，拉力因素則通過提升土地流轉本身的效益推動農戶土地流出。

1.2 農戶土地流出推力機制

1.2.1 年齡增加削弱勞動能力

一般情況下，年齡應是土地流轉的限制性因素，即年齡越大，從事其它非農職業(yè)謀生的可能性越小，因此更加不愿意流轉土地，但在易地搬遷的背景下，農戶年齡成為了土地流轉的正相關因素，即年齡越大，反而越傾向于流轉土地。農戶易地搬遷后，從新區(qū)往返自家承包地的距離增加，加上遷出居民又多處于山區(qū)，往返路途所消耗的體力精力將大幅增加，老年人由于身體素質的下降，無力承擔搬遷后的農業(yè)勞動，因此搬遷后年齡越大越沒有能力繼續(xù)耕種原承包地。這種情況下農戶實際上已經失去了自主決策的權力，不進行流轉則土地將會撂荒，收益為零，只有進行流轉才能獲取一部分保底收益。

1.2.2 開支增加提高現(xiàn)金需求

農戶家庭總開支對土地流轉影響的表現(xiàn)是家庭開支越高，土地流轉的可能性越高，即農戶是迫于高額的開支尋求進行土地流轉。其根源在于小農戶一家一戶形式耕種的勞動生產率已經不能夠適應當前的市場條件，將勞動投入到自家承包地上的效益低于投入非農產業(yè)。此前不進行土地流轉并非出于經濟層面的考慮，而是觀念因素或是路徑依賴，家庭開支壓力的增大使這部分農戶必須將經濟因素放在首位考慮，于是開始認識到農業(yè)生產帶來的利益較低，并尋求脫離低效率農業(yè)生產的方式，即將承包地流出以獲取資產性收入，同時將自身勞動力投入效益更高的非農產業(yè)。

1.2.3 搬遷新居導致耕種不便

在鄉(xiāng)村，人們把料理紅白喜事的人稱為知客。老柳無人請他當知客，卻被人們稱為“柳知客”，此事已有三十年左右的歷史了，這到底是怎么一回事呢。

針對河北省保定市阜平縣搬遷戶進行的調研中，有80份調查問卷中被訪者認為其農業(yè)生產受到了移民搬遷的影響，其中，有61份提到往返原承包地的距離會影響耕種，13份認為新居無法安放農機農具會影響耕種，15份認為新居缺少農產品處理和存儲的場地會影響農業(yè)生產。往返距離因素在前文對年齡因素影響機制的闡述中已經提及，農機具安放以及農產品處置的問題，是由于搬遷后農戶生活空間的絕對面積減小，農村舊宅的生活空間一般包括一個較大的院子，可以妥善安放農機農具，不至于影響日常生活；空間位置的問題，大中型農機一般難以進行垂直搬運，樓層較高的農戶基本無法處理，農產品晾曬對采光也有較高的要求，樓房的采光相比院子自然相差甚遠。從以上數(shù)據(jù)不難看出易地搬遷對農戶原本的農業(yè)生產活動確實造成了一定的困擾，提高了農業(yè)生產的成本，是土地流轉增加的推力因素之一。

1.3 農戶土地流出拉力機制

1.3.1 農民非農化剝離土地保障功能

非農就業(yè)占比高，說明農戶家庭勞動力偏向于非農產業(yè)，而從事非農產業(yè)勞動的單位時間報酬一般要高于農業(yè)生產，此時土地上的勞作對于農戶已經成為一種束縛，反而會降低總報酬率，將土地出租能夠充分解放自身勞動力，同時還能獲取租金收益。非農收入占比反映了農戶脫離農業(yè)產業(yè)的生存能力，非農收入占比越高，農戶繼續(xù)從事農業(yè)的必要性越低，脫離農業(yè)產業(yè)的程度就越高，農戶資產配置方式也會更加傾向于非農產業(yè)，此時土地作為生產資料的價值逐漸降低，作為資產出租是更優(yōu)的選擇。

1.3.2 土地稟賦差異帶來地租差異

與縣城中心的距離和與主要公路的距離可以近似地反映地理位置不同的農戶土地固有稟賦的差異，距離城鎮(zhèn)和公路近的耕地對于土地流入方來說，生產資料以及農產品的運輸，人員的通勤成本都會更低；城鎮(zhèn)和公路附近相比偏遠地區(qū)的基礎設施水平更高，組織規(guī)模化生產的難度更低。因此，經營主體更愿意流轉城鎮(zhèn)和公路附近的耕地，城鎮(zhèn)和公路附近的農戶流出土地的機會以及可能獲得的流轉效益也會相應增加，相比偏遠地區(qū)的農戶更愿意流出土地。

1.3.3 生計能力提高弱化土地生產功能

由于移民搬遷導致的農戶生計能力變化可以由建新區(qū)選址和是否接受培訓2個指標反映。具體來說，新區(qū)選址越靠近城鎮(zhèn)中心，農戶通過非農產業(yè)維持生計的可能性就越高，土地流轉傾向越強。接受過基礎培訓的農戶，對搬遷后的生產生活有更加清晰的認知，會有意識地主動尋求非農就業(yè)機會和土地流轉的機會；對于接受過知識和技能培訓的農戶，其非農就業(yè)能力得到了直接強化，此時土地生產功能的重要性下降，作為資產流出能夠獲得更高的效益。

2 農戶土地流轉現(xiàn)實問題討論

2.1 農戶土地流轉現(xiàn)實問題概述

我國2003年起實施的《農村土地承包法》中明確指出，農村土地流轉要遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。然而在推動農村土地流轉的實踐過程中，由于監(jiān)督考核機制的不健全，一段時期內出現(xiàn)了盲目追求土地流轉面積增加的傾向。通過各種手段促進執(zhí)行的過程中，并不能保證真實的“自愿”，對于土地流轉交易達成的關注遠超對交易雙方利益分配是否公平的考量，尤其是當小農戶作為土地流出主體時，通常處于劣勢地位，“有償”這一原則有時并不能得到有效落實。

在移民搬遷的背景下，這一問題顯得更加突出，通過廣泛調研和訪談，可以發(fā)現(xiàn)有部分農戶并非出于自身意愿進行土地流轉，而是由于外界環(huán)境的影響，不得不做出土地流轉的決定。因此，即便對于明顯有利于土地流轉可能性增加的因素，也不能一概推而廣之，應從機制的層面深入分析，確定其是否真正符合土地流轉的原則。通過前文的分析已經明確了農戶土地流出的推力和拉力機制，推力機制的作用方式決定了其在實踐中更易損害農民的土地權益，因此要根據(jù)實際情況限制其使用程度或改良其作用方式，同時判斷流轉主體的利益是否被損害以及如何進行有效補償?shù)葐栴}；對于合理促進土地流轉的拉力機制，則可以通過影響機制分析，確定其影響力發(fā)揮的過程，尋找其中的薄弱環(huán)節(jié)加以彌補，從而更有效地強化這類因素，推動農村土地流轉的健康發(fā)展。

2.2 推力機制現(xiàn)實問題討論

2.2.1 流轉價格僅考慮要素價值，多重補償機制有待完善

我國推動土地流轉的政策目標之一是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，解放農村勞動力。一般情況下在獲取流轉土地租金的同時，農戶自身勞動力可以從農業(yè)勞動解放出來，從事非農產業(yè)獲取額外收入。然而移民搬遷后，居住地點的改變破壞了高齡人群原本能夠勉強進行的農業(yè)生產活動，而這部分人轉而從事非農產業(yè)的能力同樣低下，搬遷后生計能力急劇下降，此時的土地流轉租金不應僅是對于土地使用價值的補償，還應包括對于流轉農戶失去的勞動能力的補償。因此，易地搬遷區(qū)推動土地流轉的過程中，應特別注意保護老年人以及勞動能力較低人群的權益，對于多重權益受損的農戶要相應地進行多重補償。

2.2.2 開支增加導致財務危機，土地流轉成為避險手段

開支增加這一因素產生的土地流轉交易中，由于農戶的基本目的是獲取更高收入，有償這一原則一般能夠充分實現(xiàn)；而關于農戶是否自愿，由于家庭開支的壓力更多的是農戶自身的主觀判斷，從理論層面并不能夠也無必要進行準確識別，因此就需要從實際情況出發(fā)判斷農戶土地流轉自主性是否得到充分的保護。搬遷區(qū)農戶短期支出大幅增加多是由于新居必要的裝修、新家具購置等消費帶來的，另外，搬遷后短時間內難以完成職業(yè)轉換導致的短期收入預期下降，也造成了家庭經濟壓力增大，表現(xiàn)在其它地區(qū)則多是因病、因學、因事等帶來的短期支出大幅上升。這類農戶進行土地流轉是出于對現(xiàn)金的需求，需要將土地的長期收益通過出租的方式在短期內變現(xiàn)以應對家庭財務危機，如果財務狀況沒有得到明顯改善，那么就基本失去了繼續(xù)進行農業(yè)生產的可能性。此時的土地流轉顯然損害了農戶的長期生計能力，而由于對現(xiàn)金的強烈需求，農戶在流轉交易中也會處于絕對的劣勢地位，利益容易受到侵害。

2.2.3 新居設計僵化限制農業(yè)生產，盲目流轉損害農業(yè)發(fā)展?jié)摿?/p>

山區(qū)的條件決定了其耕地具有特殊性，地形的天然分割使其難以進行大規(guī)模經營，對于這部分天然細碎的耕地，大型農機具無法進場，現(xiàn)代化的經營方式無法帶來效益的明顯提升，一家一戶的精耕細作仍然是最有效的生產方式，強行推動土地流轉，不僅效益無法達到預期，還會損害農業(yè)發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼耍L期來看，最合理的方式應是因地制宜，適合規(guī)模化經營的土地進行流轉，部分不適合規(guī)模經營的土地留給小農戶進行經營。基于此，移民搬遷過程中必須要為仍有意愿進行農業(yè)生產的農戶創(chuàng)造良好的條件。通過前文數(shù)據(jù)分析可知，搬遷前后居住條件的變化是限制農戶繼續(xù)進行農業(yè)生產關鍵因素之一，因此，如何構造真正適合農村生產生活現(xiàn)狀的新型農村社區(qū)，是解決這一問題的關鍵所在。

由于搬遷后大量非農工作機會的存在，因此不需要為所有遷出戶提供有利于農業(yè)生產的條件，只要在成本可控的范圍內，解決部分確實有意愿繼續(xù)從事農業(yè)生產農戶的實際困難即可。如，針對樓房農機具安置的問題，在建新區(qū)原有車位和車庫的基礎上，單獨隔離出專門安放農機農具的場地或倉庫；關于農產品處置的問題，可以改變農戶一家一戶處置農產品的習慣，以安置小區(qū)為單位成立農產品初加工合作社，組織農戶集中加工貯存農產品，安置小區(qū)只需要為合作社提供一塊固定的場地即可，不需要進行額外的管理，在給農戶帶來便利的同時，也降低了村集體和安置區(qū)物業(yè)的工作難度。

2.3 拉力機制現(xiàn)實問題討論

2.3.1 土地保障功能過重，農民職業(yè)化進程緩慢

農民非農化程度實際上反映了我國城鎮(zhèn)化進程中，農村勞動力轉移促使農業(yè)生產方式改變的程度，可以說，我國農業(yè)現(xiàn)代化的過程就是逐步解決誰來種地這一問題的過程，是農民職業(yè)化的過程。然而目前農村土地除生產功能外，還負擔了較重的保障功能，根本原因還在于農村勞動力沒有徹底完成轉移，城鎮(zhèn)無法提供將大量低素質勞動力轉移出來的工作崗位，土地資源配置的問題歸根到底還是人的問題，只有當農村居民有能力自由選擇職業(yè)，土地回歸其生產資料的本質時，土地流轉市場才能成為成熟的要素交易市場。

2.3.2 集體經濟組織缺位，耕地改善機制不暢

通過前文動力機制分析可知，與城鎮(zhèn)的距離既包含距離要素，同時也隱含基礎設施水平的要素，一級級差地租是由土地的固有稟賦差異產生的，一般情況下難以改變，而二級級差地租則可以通過改善耕地條件獲取。如，農村基礎設施就是能夠改變的條件，但基礎設施的改善受益者是全體農戶，單個農戶由于外部性的存在沒有動力改善基礎設施，這項工作只能由村集體推動。然而目前村集體經濟情況多數(shù)較差，組織類似的項目多采取一事一議的形式以獲取財政資金的補貼，多數(shù)也不是出于集體的意愿，而是為了達到上級部門的要求，自主性和優(yōu)先級自然低下。只有村集體經濟組織真正建立起來，并參與到土地流轉二級級差地租的分配當中，才能形成改善耕地條件的良性循環(huán)，共同提高集體與農戶的流轉收益，達到以市場手段促進土地流轉交易的目的。

2.3.3 就業(yè)幫扶強化生計能力，配套產業(yè)需良好運營

實踐中通過各種形式的后續(xù)幫扶強化搬遷農戶生計能力是整個移民搬遷工程不可缺少的部分，客觀上充分地發(fā)揮了農業(yè)勞動力轉移帶動土地流轉機制的作用。以阜平縣為例，阜平縣政府針對不同區(qū)域和人群，提出了多種非農就業(yè)幫扶方案，如規(guī)劃建設阜東新區(qū)工業(yè)園區(qū)、在搬遷安置區(qū)配套建設手工業(yè)扶貧車間、增設公益崗位等。阜平縣關于解決遷出農戶生計問題的前期規(guī)劃，因地制宜地充分利用了各種資源，也能夠解決各類人群的后顧之憂，可以作為山區(qū)移民搬遷后勞動力轉移的標準參考。后續(xù)應關注的重點是安置區(qū)配套產業(yè)的發(fā)展情況，只有相關產業(yè)能夠維持良好運作，能夠持續(xù)為遷出勞動力提供足夠的工作崗位，支撐農戶完成由農業(yè)向非農產業(yè)的轉移，才能將土地作為單純的資產剝離出來參與市場流通，使土地回歸其本身價值，形成土地流轉市場的良性循環(huán)。