海南農村集體經營性建設用地入市價值困境與破解路徑

閆 磊

(三亞學院，海南 三亞 572000)

中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2015年1月聯合下發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，包括海南省文昌市在內的33個縣市被列為試點區域，我國農村集體建設用地入市改革進入試點階段。2018年12月，國務院發布關于“三塊地”改革試點情況的總結報告指出，33個試點縣(市)共受理農村集體建設用地入市地塊1萬余宗，總價值257億元。2020年1月開始實施的《中華人民共和國土地管理法》更是明確規定集體經營性建設用地可不通過國家征收直接入市，這標志著我國農村集體經營性建設用地入市改革的序幕全面拉開。

2019年12月31日，海南省自然資源和規劃廳印發《集體經營性建設用地入市試點辦法》(以下簡稱《試點辦法》)意味著海南土地市場迎來重大變革。2020年10月，中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發的《關于大力發展農村市場主體壯大農村集體經濟的十八條措施的通知》(以下簡稱《十八條措施》)指出，農村集體經濟組織可以將村莊內零星、分散的集體建設用地先行組織復墾為農用地，將原有的經營性建設用地挪用到其它適合地區入市，以最大限度地提升土地開發價值，入市所獲收益應大部分歸村集體和農民所有。

1 概念界定及文獻梳理

1.1 概念界定

1.1.1 農村集體經營性建設用地

本文所指的農村集體經營性建設用地主要包括市縣規劃中的建設用地，村莊規劃中的商服、租賃性住房、工礦倉儲以及自建住房的經營性用途，具有集體所有權性質的征地安置留用也包含其中。

1.1.2 入市

本文中所說的入市是指農村集體經營性建設用地使用權以出讓、出租、入股等有償方式進入土地市場交易的行為。

1.2 國內外研究綜述

1.2.1 國內研究

學術界對農村集體經營性建設用地入市總體持支持態度。國內學者的研究主要集中在農村集體建設用地入市必要性、模式、利益分配方式、問題與對策、入市風險、法律與制度等6個領域。海南農村集體經營性建設用地入市的研究相對較少，葉紅玲[1]指出，海南農村集體經營性建設用地入市改革有利于鄉村振興，聯動推進土地制度三項改革；劉敏[2]認為，海南農村集體經營性建設用地入市存在利益分配等問題，需要政策法律支持。

1.2.2 國外研究

西方發達國家私有化程度高，土地產權制度比較成熟和完善，土地可以自由進入市場流通，因而不存在中國式集體建設用地流轉問題。但其它國家土地流轉涉及的土地交易和收益、土地產權、土地市場、土地價格與價值等方面的研究和實踐對我國農村集體建設用地入市改革具有一定參考價值。

2 海南農村集體經營性建設用地入市價值

2015年海南省文昌市率先進行農村集體經營性建設用地入市試點，通過確權登記、土地規劃、實時監管等做法成為全省“三塊地”改革的樣板，截至2020年底，文昌市共成功入市土地43宗，面積達45.93hm2，成交總價為4.99億元，村集體及農民直接獲得收益高達3.99億元。文昌市潭牛鎮大廟村將入市土地建成新型酒店民宿，發展鄉村旅游，建筑風格獲法國雙面神國際設計大獎，2020年被評為“中國美麗休閑鄉村”。農村集體經營性建設用地直接入市對于助力鄉村振興、建設高標準市場經濟體系、增加農民財產性收入意義重大[3]。

2.1 有利于提高農民收入，實現鄉村振興

在城鄉二元土地制度下，農村集體建設用地入市只能通過政府征地的方式，該種模式下政府和用地企業占據主導，獲得土地入市增值收益絕大部分，農民則只能獲得較低的征地補償，這直接導致農民對于政府征地有抵觸情緒，情節嚴重的還會引發社會問題。農村集體將經營性建設用地通過租賃、抵押或入股的方式直接進入市場流轉，可以自己掌握主動，提高農民土地增值收益分配比例，縮小城鄉居民之間的收入差距，進而實現鄉村振興，促進城鄉融合發展。

2.2 有利于自貿港建設背景下盤活農村土地

2020年6月《海南自由貿易港建設總體方案》出臺后，國內外資源和人才紛紛涌入，城區建設用地面臨短缺，土地價格水漲船高；但農村集體建設用地因無法直接入市流轉而大量閑置，與城市用地形成鮮明對比，城鄉收入水平進一步拉大。農村集體經營性建設用地入市可以使社會資本流入農村地區，緩解城市建設用地短缺的壓力；增加農村建設用地的利用率，暢通資本、人才、服務下鄉通道，推進“全省一盤棋、全島同城化”區域協調、城鄉融合發展。

3 海南農村集體經營性建設用地入市面臨困境

農村集體建設用地入市存在主體不合格、機制不健全等制度問題[4]；也存在主體虛位、經營權政社合一等現實問題[5]。

3.1 入市成本高

農村集體建設用地主要包括經營性建設用地、宅基地和公益用地，宅基地占比最大，是農村建設用地的主體；經營性建設用地一般為閑置廠房、學校及村民自建房屋，面積小、分布零散，且與宅基地混雜在一起。目前海南省宅基地還不能直接入市流轉，經營性建設用地入市只能以分散開發的方式進行，成本高，難以實現規模效益。另外，農村集體經營性建設用地入市需要配套設施的支持，現階段海南農村基礎設施還比較薄弱，并不具備入市條件，土地入市價值大打折扣。

3.2 農民失地風險遞增

海南省出臺的《十八條措施》規定農村集體經濟組織可以在保證總體耕地數量不變的前提下，將分散、零星的集體經營性建設用地復墾為耕地，將原有指標挪用到其它適合區域入市流轉，以最大限度地提高土地入市價值。但目前海南省鄉村治理能力低下，政府監督力度不足，土地投機行為頻發，村集體或者農民私自將農用耕地轉為經營性建設用地，以獲得更多的土地增值收益。這明顯違背國家提出的“節約集約用地，嚴守耕地紅線”的戰略口號，失去耕地的農戶也沒有生活保障，應對風險能力大大降低，這也為農村社會的安定團結埋下隱患。

3.3 利益分配不均

《試點辦法》對海南省農村集體經營性建設用地入市條件、途徑、流程作了詳細闡述，但利益分配方面卻未作統一規定，由地方政府或農村集體自行決定。農村集體經營性建設用地入市涉及政府、農村集體經濟組織、用地企業、農戶等多方利益，處理不當將可能引發社會沖突，影響社會安定團結。目前海南省農村集體經營性建設用地入市還處于試點階段，相關的政策和配套設施不夠完善，在入市申請和操作流程方面，村集體或農民可按照相關政策規定進行，并可以獲得政府支持；但與用地企業的商談只能憑借自身經驗，無法獲得額外幫助，土地入市交易的大部分收益往往被用地企業獲得。海南農村集體經營性建設用地入市的市場機制還不夠完善，對第3方市場主體缺乏基本的資質審核，用地企業一旦因經營不善而倒閉，村集體和農民都將面臨巨大損失。

4 海南農村集體經營性建設用地入市困境破解路徑

農村集體經營性建設用地入市必須建立一系列完善的措施加以防范和抵御，包括完善法律保障、明確產權關系、培育中介服務體系、建立監管機構[6]。海南省農村集體經營性建設用地入市改革要想快速推進，需從以下方面加以突破。

4.1 建設用地合理規劃

《十八條措施》規定在保證整體耕地數量不變的前景下，農村集體經濟組織可對入市建設用地進行重新規劃，以獲取最大的增值價值。地方地府或村集體應設置詳細的農用地轉經營性建設用地條件和指標，允許部分農民在指標內將分散的經營性建設用地復墾為耕地，將原來的建設用地挪到其它區域入市，實現經營性建設用地的連片流轉，提高土地入市價值。在政策允許的前提下，鼓勵農民將閑置不用的宅基地通過靈活的方式流轉給經營者，也可直接退回給村集體，由村集體統一對外招商，以實現集體經營性建設用地入市改革和宅基地使用管理制度改革的聯動。在規劃和標準的制定過程中要聽取多方意見，讓農民積極參與其中，以保證規劃的合理性，減少入市阻礙；規劃制定完成后要及時公之于眾，讓農民知曉，保證規劃的公平公正。

4.2 加強配套設施建設

加大基礎設施投入，完善的基礎設施可以降低經營性建設用地的開發成本，吸引更多的企業參與。加強對用地企業的資質審核，《十八條措施》規定要盡可能放寬社會資本進入農村市場的限制，實行“承諾即入”制，這對于加快農村集體經營性建設用地入市進程有一定促進作用，但過低的準入標準也會加大土地的入市風險，使農民收益面臨損失。因此，在鼓勵社會資本進入農村市場的同時，要用好“負面清單”，杜絕經營不善、信譽不良的企業參與其中，最大限度保證農民收益。建立農村產權交易平臺，海南省農村集體經營性建設用地入市還處于試點階段，并未建立用于信息發布、地價管理和糾紛處理的產權交易中心，市場機制在入市流轉中的作用未能充分發揮，可以先在?？?、三亞試點建立產權交易平臺，將農村集體經營性建設用地承包、租賃，宅基地、房屋使用權交易、股權分配等都納入其中，之后再向全省推廣。

4.3 完善利益分配機制

2020年頒布的《中華人民共和國民法典》規定農村集體經營性建設用地為農民集體所有，享有土地使用權。村集體行使權力的過程中要充分尊重農民意愿，按規定召開村民大會，獲得2/3以上的農民支持才可入市交易，不得違背農民意愿或代農民做決定。由于缺乏專業知識和長遠眼光，部分農民無法理解經營性建設用地入市的意義和價值，這需要地方政府和村集體的耐心引導。在“三塊地”改革試點中，文昌市政府通過征收土地增值收益調節金來參與農村集體經營性建設用地入市分配，并根據入市用途的不同提取最高25%，最低10%的調節金，剩余收益按村集體30%，農民70%的比例進行分配。海南省農村集體經營性建設用地入市分配可在文昌模式的基礎上進行補充，初次流轉的土地政府可以按照收取調節金的方式參與收益分配，剩余收益全部歸村集體和農民；再次流轉的土地政府不應再參與分配，可通過稅收的方式實現分配目的，再次流轉所得增值收益應全部歸村集體和農民所有。此外，村集體應抽取部分收益作為農民的安置補助和生活補貼，以長遠保證農民收入和生活。

4.4 建立健全市場監管機制

農村集體經營性建設用地入市涉及政府、農民、用地企業等多個利益主體，農戶是其中的弱勢群體，應該獲得更多保護，政府應加大對經營性建設用地入市的監管，堅決制止土地投機行為。由省政府出面成立入市管理部門，統一管理經營性建設用地入市的各個環節，并對交易項目進行定期視察，及時制止投機、圈地等違法行為。發動大眾力量，實現全民監督，農村集體經營性建設用地入市涉及范圍廣，政府難以實現全面監督，可以設立獎勵機制，鼓勵群眾進行有獎舉報，以實現監督機制的全面覆蓋。