突發(fā)公共事件治理中的地方政府危機決策研究

李雪

摘要：現(xiàn)代社會不僅是一個高度發(fā)達的文明社會，也是一個各類突發(fā)公共事件頻發(fā)的風(fēng)險社會，而地方政府危機決策則在突發(fā)公共事件治理中起著決定性作用。但是，目前地方政府危機決策存在缺乏系統(tǒng)思維、決策者綜合素養(yǎng)不高、信息相關(guān)問題突出、執(zhí)行存在偏差和相關(guān)制度安排不健全等問題。針對這些情況，可通過樹立系統(tǒng)決策思維，提升決策者綜合素養(yǎng)，及時收集、處理和披露信息，糾正危機決策執(zhí)行偏差以及建立健全危機決策相關(guān)制度安排等措施，加強和完善地方政府危機決策能力，繼而實現(xiàn)對突發(fā)公共事件的有效治理。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；治理；地方政府；危機決策

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）11-0121-06

基金項目：德陽市社科研究“十三五”規(guī)劃2020年度項目“突發(fā)公共事件治理中的地方政府決策行為研究”（DY20C070）；四川省社會科學(xué)重點研究基地——四川循環(huán)經(jīng)濟研究中心資助項目“行政發(fā)包制下河長制的實施困境與突破——以四川省為例”（XHJJ-1925）。

一、地方政府危機決策問題的提出

長期以來，高度發(fā)達和便捷的現(xiàn)代社會讓人們享受了前所未有的豐富物產(chǎn)，但其中也隱藏著風(fēng)險和挑戰(zhàn)。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，整個社會呈現(xiàn)出總體性變革的狀態(tài)。正是由于社會結(jié)構(gòu)分化、制度建設(shè)不完善、人口大量聚集且流動加劇、大眾危機意識淡薄以及網(wǎng)絡(luò)放大效應(yīng)等等問題，突發(fā)公共事件往往容易發(fā)生，各類“危機事件已經(jīng)成為社會管理生活中不可避免的重大挑戰(zhàn)”[1]。

所謂突發(fā)公共事件，指的是突然發(fā)生造成或可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)公共事件具有明顯的區(qū)域化特點，而地方政府作為特定區(qū)域內(nèi)的公權(quán)力載體，對突發(fā)公共事件的治理具有難以回避的職責(zé)。我國實行的是在黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下以屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，這就要求作為特定行政區(qū)域內(nèi)責(zé)任主體的地方政府，能夠在第一時間對發(fā)生在本地的各類事件加以關(guān)注并及時處理。地方政府是否能夠有效治理突發(fā)公共事件，關(guān)鍵在于是否能夠及時收集和處理信息，作出正確決策并加以有效實施。總之，地方政府危機決策在突發(fā)公共事件治理中發(fā)揮著不可替代的決定性作用。

二、地方政府危機決策中存在的問題

危機決策指的是決策者在有限的時間、信息和資源等情況下對突發(fā)公共事件進行識別并采取行動的非程序化過程[2]。相較于常規(guī)決策而言，危機決策往往具有時間緊迫、環(huán)境復(fù)雜、關(guān)鍵信息缺乏、結(jié)果不確定以及非程序化等特征。就我國而言，地方政府危機決策目前存在著以下幾個方面的問題。

1.缺乏系統(tǒng)決策思維

突發(fā)公共事件有其自身的發(fā)生邏輯，還常常與當(dāng)?shù)卣麄€環(huán)境有莫大關(guān)聯(lián)，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和自然條件等因素。但是長期以來，地方政府危機決策往往只是著眼于對已發(fā)公共事件的處置，即事中決策。正是由于缺乏系統(tǒng)決策思維，平時未能深入了解事件與環(huán)境的關(guān)系、未能做好事前監(jiān)測與預(yù)警以及事后及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)等工作，僅僅關(guān)注已發(fā)生事件的處理，孤立看待突發(fā)公共事件以及事件發(fā)生發(fā)展的每個環(huán)節(jié)[3]等原因，極大地增加了危機決策失誤的風(fēng)險。

2.決策者綜合素養(yǎng)有待提高

在實行屬地化管理為主的應(yīng)急管理體制下，地方黨政決策者自然對發(fā)生在本區(qū)域內(nèi)的突發(fā)公共事件負(fù)有總體責(zé)任。突發(fā)公共事件本身所具有的突發(fā)性、緊迫性等特點也要求危機決策必須快速、準(zhǔn)確、有力[4]。因此，為了實現(xiàn)對突發(fā)公共事件的有效治理，必然會對決策者的綜合素質(zhì)提出高要求。而目前，由于各種主客觀原因，地方黨政決策者作為危機決策者的綜合素養(yǎng)有待提高，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，危機意識不強，存在僥幸心理；其二，決策理念存在偏差，片面強調(diào)“維穩(wěn)”以及追求地方甚至個人私利等；其三，危機應(yīng)對的專業(yè)能力不強，過于依賴個人價值偏好、過往經(jīng)驗等；其四，危機決策狀態(tài)下的心理素質(zhì)不高。

3.危機決策中的信息相關(guān)問題突出

信息在進行危機決策時的重要性不言而喻，如果決策者能夠在突發(fā)公共事件剛發(fā)生甚至是潛伏期就掌握大量可靠信息，那么對突發(fā)公共事件的預(yù)防及處置將更加容易和精確。實際上，信息是危機決策的前提條件和核心要素，貫穿于整個危機決策的始終。危機決策實質(zhì)上就是對信息的收集、處理和交流，并在此基礎(chǔ)上加以實施的過程[5]。地方政府危機決策中的信息問題，主要包括以下幾個方面：其一，信息收集能力不足，無法及時收集到更加全面且可靠的信息；其二，對信息的甄別、加工和處理能力不強，無法在信息有限的情況下高質(zhì)量利用信息；其三，信息的共享、披露往往不夠及時，貽誤了處理問題的最佳時機。

4.危機決策執(zhí)行存在偏差

所謂危機決策執(zhí)行，就是指危機決策執(zhí)行者為了實現(xiàn)決策目標(biāo)而采取的實際行動。危機決策執(zhí)行是整個危機決策系統(tǒng)必不可少的一環(huán)，制定危機決策的目的就是為了執(zhí)行，并在執(zhí)行中接受實踐檢驗以便進一步改進決策內(nèi)容，最終實現(xiàn)對突發(fā)公共事件的有效治理。但在地方政府決策執(zhí)行過程中，常常發(fā)生執(zhí)行偏差，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，照搬執(zhí)行；其二，敷衍執(zhí)行，即執(zhí)行不認(rèn)真、投入不足；其三，異化執(zhí)行，即在執(zhí)行中摻雜了太多不合時宜甚至是自利的因素；其四，過分執(zhí)行，即“執(zhí)行過頭”，這在我國壓力型體制下表現(xiàn)得十分突出；其五，不暢執(zhí)行，即在執(zhí)行過程中遭受了很大阻力。

5.危機決策相關(guān)制度安排不健全

盡管危機決策的非程序化特征在很大程度上制約了危機決策相關(guān)制度安排的制定和實行，但危機決策仍必須遵守法治原則。目前，我國已經(jīng)制定了一大批危機決策相關(guān)法律法規(guī)，例如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等等，其中既有統(tǒng)一立法，也有專項立法、部門立法以及地方性法規(guī)。總體而言，已經(jīng)初步完成了危機決策制度體系建設(shè)。但仍有很多不夠完善的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，相關(guān)制度安排本身不合理；其二，相關(guān)制度安排原則性太強而可操作性不足；其三，新的制度安排亟待建立；其四，眾多相關(guān)制度安排并未形成一個閉合的、有機運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)；其五，相關(guān)制度安排沒有被有效執(zhí)行。

三、加強與完善地方政府危機決策的路徑思考

1.樹立系統(tǒng)決策思維

危機決策是一種非常態(tài)下的系統(tǒng)工程，需要綜合考慮與決策相關(guān)的因素以及它們之間的有機關(guān)聯(lián)。盡管不可能包含有關(guān)危機決策的一切要素，但系統(tǒng)理論至少可以幫助決策者樹立一種危機應(yīng)對的系統(tǒng)思維，即在面對復(fù)雜多變的事件時可以更加全面、深入地分析并作出更加科學(xué)合理的危機決策。要做到突發(fā)公共事件有效治理中的系統(tǒng)決策，可以從以下三個層面進行思考。

其一，宏觀層面。時刻關(guān)注整個環(huán)境的變化，并在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)分析環(huán)境變化與突發(fā)公共事件發(fā)生之間的關(guān)系，利用人工智能、大數(shù)據(jù)以及專家智囊等多種手段，建立和完善風(fēng)險評估及預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)、甄別和處理各種風(fēng)險因素。

其二，中觀層面。遵循突發(fā)公共事件的發(fā)生邏輯，在重點關(guān)注事中處置與救援時，一方面要做好事前應(yīng)急預(yù)案制定與演練、物資與人員儲備、監(jiān)測與預(yù)警等工作，把危機狀態(tài)下的決策“前移”，實現(xiàn)危機決策“常態(tài)化”；另一方面，在做好事后恢復(fù)與重建的同時，也要做好事后的反思和總結(jié)，并對其進行整理、歸檔進而形成一個數(shù)據(jù)庫，以便再次遇到類似事件時可以借鑒和參考。

其三，微觀層面。聚焦事中決策并將其作為一個系統(tǒng)來思考。該系統(tǒng)除了包括復(fù)雜多變的決策環(huán)境外，還包括信息輸入-決策制定-決策執(zhí)行-反饋（新的輸入）等四個相互連接且實現(xiàn)閉合的環(huán)節(jié)。其中，決策制定作為最為重要的環(huán)節(jié)，至少包含了決策者、決策信息以及相關(guān)制度安排等內(nèi)容，實際上，這些因素貫穿于整個危機決策的始終。

2.提升危機決策者的綜合素養(yǎng)

第一，樹立正確危機意識，避免僥幸心理。近幾年隨著國家對突發(fā)公共事件愈發(fā)重視，加之網(wǎng)絡(luò)對各類事件的曝光和放大，地方各級黨政干部的危機意識實際已經(jīng)有了很大提升。但需要指出的是，這種在“維穩(wěn)”以及個人仕途視角下形成的“危機意識”，顯得相對被動且功利，并非一種積極主動的危機意識觀，由于存在僥幸心理而導(dǎo)致錯過最佳危機應(yīng)對時機的情況仍時有發(fā)生。要樹立正確的危機意識，必須寓危機管理于日常的制度建設(shè)和管理之中，即實現(xiàn)危機治理常態(tài)化，時刻做好應(yīng)對準(zhǔn)備。

第二，糾正決策理念偏差。從公權(quán)力性質(zhì)的理想狀態(tài)角度，政府作為公權(quán)力機關(guān)，理應(yīng)竭力增進公共利益，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。但在實際情況中，決策者往往具有一種自利傾向，即在作出決策時并非處于“完全忘我”的狀態(tài)，面對突發(fā)公共事件往往“捂蓋子”、欺上瞞下，致使突發(fā)公共事件愈發(fā)嚴(yán)重。要糾正危機決策者的決策理念偏差，堅持以人為本的價值取向，必須多管齊下：加強教育，讓其自覺堅持群眾路線；發(fā)揮考核指揮棒作用并完善相關(guān)問責(zé)機制。

第三，提高危機決策者的認(rèn)知水平和專業(yè)能力。毫無疑問，任何事件的應(yīng)對最終起決定作用的還是“人”，因此必須提高危機決策者的認(rèn)知水平和專業(yè)能力，否則再優(yōu)秀的專家，再先進的技術(shù)，再好的監(jiān)測系統(tǒng)也于事無補。一般而言，危機決策者至少應(yīng)該具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識、決策環(huán)境評估能力、信息收集和處理能力、資源動員整合能力、決策制定能力以及決策評估與修正能力等。而要提高危機決策者的認(rèn)知水平和專業(yè)能力，至少應(yīng)該做到以下幾點：一是加強學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，包括相關(guān)專業(yè)知識和經(jīng)典案例；二是學(xué)會運用決策支持系統(tǒng)（DSS）以及其他現(xiàn)代高科技手段，諸如大數(shù)據(jù)、人工智能等；三是盡量保證一些專業(yè)性要求較高的管理職位由具備相關(guān)專業(yè)知識的干部擔(dān)任。

第四，進一步提高危機決策者的心理素質(zhì)。危機決策的時間緊迫性、不確定性以及影響廣泛性等特征給決策者帶來了極大的心理壓力，導(dǎo)致其往往出現(xiàn)從眾、僥幸和悲觀等多種認(rèn)知心理障礙，表現(xiàn)為失去自我、隨大流、猶豫觀望等行為，極大地增加了決策延誤或失誤的風(fēng)險。提高危機決策者的心理素質(zhì)，可以采取以下幾方面的措施：其一，加強理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，保證基本理論素養(yǎng)；其二，做好應(yīng)急預(yù)案并加強演練，對可能發(fā)生的突發(fā)公共事件應(yīng)對有更為直觀的感受；其三，做好事后總結(jié)，積累經(jīng)驗教訓(xùn)；其四，平時多關(guān)注身心健康并加強鍛煉，增強自我調(diào)節(jié)能力。

3.及時處理危機決策中的信息相關(guān)問題

第一，增強信息收集、分析和處理能力。對信息的收集、分析和處理是進行危機決策的前提條件。但實際情況卻是，突發(fā)公共事件的突發(fā)性、不確定性乃至隱蔽性，使得決策者往往無法在有限的時間內(nèi)獲得大量信息，即使能夠獲得一定量的信息也存在諸如信息來源的碎片化和分散化、信息失真和偏差以及信息傳遞時間較長等問題。這進一步加大了危機決策者在有限信息的基礎(chǔ)上迅速甄別和分析關(guān)鍵信息的難度。要提高信息收集、分析和處理能力，就要充分發(fā)揮科學(xué)的力量，包括設(shè)立專家智囊儲備庫以及利用現(xiàn)代信息技術(shù)和設(shè)備等。同時，加強和完善監(jiān)測與預(yù)警機制，保證及時獲得相關(guān)信息。

第二，保證信息披露及時。長期以來，地方政府由于擔(dān)心被問責(zé)、存在僥幸心理以及準(zhǔn)備不充分等主客觀原因，對突發(fā)公共事件相關(guān)信息的披露并不積極，有的地方甚至利用信息不對稱優(yōu)勢進行信息壟斷甚至隱瞞，還有的地方采取看似為公共利益著想的“內(nèi)緊外松”的信息披露措施。這直接導(dǎo)致各種謠言、小道消息在互聯(lián)網(wǎng)尤其是各類社交平臺上迅速蔓延，恐懼和不穩(wěn)定心理因素開始發(fā)酵，政府公信力也容易受到質(zhì)疑。實際上，對于突發(fā)公共事件的治理僅憑政府的力量遠遠不夠，還需要其他社會力量的共同參與，以達到資源互補、風(fēng)險共擔(dān)的效果。而要達到這個效果的基本前提就是保障公民的知情權(quán)，保證信息披露及時。為此，至少應(yīng)該做好以下幾個方面：其一，危機決策者要在互聯(lián)網(wǎng)時代下轉(zhuǎn)變理念，學(xué)會信息共享，變被動發(fā)布為主動披露，把“找茬者”變?yōu)椤昂献髡摺保黄涠訌姾屯晟菩畔⑴稒C制，變隨意發(fā)布的“軟約束”為必須披露的“硬指標(biāo)”，充分保障公民的知情權(quán)。

4.糾正危機決策執(zhí)行偏差

第一，強化決策執(zhí)行者的責(zé)任意識，提升危機決策執(zhí)行能力。強化責(zé)任意識需要加強對決策執(zhí)行者的責(zé)任宣傳和教育以及制度約束。提升危機決策執(zhí)行能力則需要加強對決策執(zhí)行相關(guān)領(lǐng)域的培訓(xùn)，建立健全決策執(zhí)行機構(gòu)以及提供必要的決策執(zhí)行輔助設(shè)備和工具。

第二，提升危機決策質(zhì)量。實際上，高質(zhì)量的危機決策，其本身就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要高水平的決策者，需要盡量全面、可靠的決策信息，需要完善配套的制度建設(shè)以及先進的科技支撐等等。在實際情況下，決策者沒有必要也不可能制定出絕對完美的決策，但對高質(zhì)量決策的追求可以時刻提醒決策者們在制定決策時多一份責(zé)任、多一份謹(jǐn)慎、多一份投入。

第三，提升危機決策中的公眾參與度。公眾作為危機決策的目標(biāo)群體和直接利益相關(guān)者，最能夠體會危機決策的執(zhí)行效果。因此，應(yīng)該在危機決策中發(fā)揮其積極作用，讓公眾及時知曉并通過各種方式參與決策互動。如此，既能保證決策的科學(xué)、民主，又能讓公眾對決策有更多關(guān)注，更多主動配合與支持，更多監(jiān)督與反饋，從而克服公眾的旁觀者心態(tài)，使決策者不斷提高決策執(zhí)行的反饋和回應(yīng)能力，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的偏差并予以糾正，最終實現(xiàn)決策目標(biāo)。目前，提升危機決策中的公眾參與度，既需要各級政府轉(zhuǎn)變決策理念，還需要制度上的肯定以及廣泛的社會監(jiān)督。

第四，建立健全危機決策執(zhí)行機制。目前，各級地方政府越來越重視重大行政決策中的制度安排，引入并實施了決策后評估制度，即對決策內(nèi)容與決策執(zhí)行情況作出及時評估和反饋。通過建立健全決策效度評估機制、決策執(zhí)行跟蹤與反饋機制以及決策監(jiān)督機制等，可以使決策者及時發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行中的偏差并糾正。

5.建立健全危機決策相關(guān)制度安排

第一，運用系統(tǒng)思維全面審視已有的法律法規(guī)，同時發(fā)揮包括各級政府、媒體、公眾以及專家等不同主體的積極作用，建立健全相關(guān)制度安排，做到有法可依。例如，針對“在突發(fā)公共事件治理中如何平衡公共安全與個人隱私，即如何保障在緊急狀態(tài)下公民的合法權(quán)益不被輕易侵犯”這一問題，有必要探索建立健全“危機管理的權(quán)利救濟機制”[6]，充分保障公民的合法權(quán)利。

第二，鑒于有些制度原則性太強而可操作性不高以致其常常流于形式的情況，必須完善相應(yīng)的配套制度建設(shè)。例如，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。然而在實際中，地方政府往往為了規(guī)避由此可能帶來的巨大政治風(fēng)險幾乎不會越級上報，仍然是事事請示，最終可能導(dǎo)致耽誤決策時間。因此，有必要探索全面建立“非惡意越級上報不受任何懲罰或追責(zé)機制”，為突發(fā)公共事件治理爭取時間。

第三，突發(fā)公共事件治理包含了事件潛伏期、發(fā)生處置期和事后恢復(fù)期三個階段，因此，相應(yīng)的制度建設(shè)必須是一個閉合的、有機運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)。針對每個階段的實際情況，地方各級政府可以在法律允許的范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定地方性法規(guī)，完善“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案、危機管理體制、機制和法制建設(shè)，進而探索完善的、適合本地實際情況的危機決策制度體系。

第四，完善績效考核體系。在實際情況中，要保證地方政府有效落實相關(guān)制度安排，必須充分發(fā)揮考核的指揮棒作用。因此，在地方政府績效考核體系中，應(yīng)該加強和完善對突發(fā)公共事件治理的考核內(nèi)容，并且在考核指標(biāo)的設(shè)定上，應(yīng)以《應(yīng)急預(yù)案》和今后一個時期的工作計劃為依據(jù)。此外，考核體系中除了約束內(nèi)容外，還應(yīng)該包含激勵條款，通過探索建立健全“激勵機制和容錯糾錯機制”，讓領(lǐng)導(dǎo)干部敢于擔(dān)當(dāng)，積極主動地應(yīng)對突發(fā)公共事件。

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責(zé)任編輯：陳若水