突發公共事件治理中的地方政府危機決策研究

李雪

摘要：現代社會不僅是一個高度發達的文明社會，也是一個各類突發公共事件頻發的風險社會，而地方政府危機決策則在突發公共事件治理中起著決定性作用。但是，目前地方政府危機決策存在缺乏系統思維、決策者綜合素養不高、信息相關問題突出、執行存在偏差和相關制度安排不健全等問題。針對這些情況，可通過樹立系統決策思維，提升決策者綜合素養，及時收集、處理和披露信息，糾正危機決策執行偏差以及建立健全危機決策相關制度安排等措施，加強和完善地方政府危機決策能力，繼而實現對突發公共事件的有效治理。

關鍵詞：突發公共事件；治理；地方政府；危機決策

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）11-0121-06

基金項目：德陽市社科研究“十三五”規劃2020年度項目“突發公共事件治理中的地方政府決策行為研究”（DY20C070）；四川省社會科學重點研究基地——四川循環經濟研究中心資助項目“行政發包制下河長制的實施困境與突破——以四川省為例”（XHJJ-1925）。

一、地方政府危機決策問題的提出

長期以來，高度發達和便捷的現代社會讓人們享受了前所未有的豐富物產，但其中也隱藏著風險和挑戰。目前，我國正處于社會轉型關鍵期，整個社會呈現出總體性變革的狀態。正是由于社會結構分化、制度建設不完善、人口大量聚集且流動加劇、大眾危機意識淡薄以及網絡放大效應等等問題，突發公共事件往往容易發生，各類“危機事件已經成為社會管理生活中不可避免的重大挑戰”[1]。

所謂突發公共事件，指的是突然發生造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發公共事件具有明顯的區域化特點，而地方政府作為特定區域內的公權力載體，對突發公共事件的治理具有難以回避的職責。我國實行的是在黨中央、國務院統一領導下以屬地管理為主的應急管理體制，這就要求作為特定行政區域內責任主體的地方政府，能夠在第一時間對發生在本地的各類事件加以關注并及時處理。地方政府是否能夠有效治理突發公共事件，關鍵在于是否能夠及時收集和處理信息，作出正確決策并加以有效實施。總之，地方政府危機決策在突發公共事件治理中發揮著不可替代的決定性作用。

二、地方政府危機決策中存在的問題

危機決策指的是決策者在有限的時間、信息和資源等情況下對突發公共事件進行識別并采取行動的非程序化過程[2]。相較于常規決策而言，危機決策往往具有時間緊迫、環境復雜、關鍵信息缺乏、結果不確定以及非程序化等特征。就我國而言，地方政府危機決策目前存在著以下幾個方面的問題。

1.缺乏系統決策思維

突發公共事件有其自身的發生邏輯，還常常與當地整個環境有莫大關聯，涉及經濟、政治、文化、社會和自然條件等因素。但是長期以來，地方政府危機決策往往只是著眼于對已發公共事件的處置，即事中決策。正是由于缺乏系統決策思維，平時未能深入了解事件與環境的關系、未能做好事前監測與預警以及事后及時總結經驗教訓等工作，僅僅關注已發生事件的處理，孤立看待突發公共事件以及事件發生發展的每個環節[3]等原因，極大地增加了危機決策失誤的風險。

2.決策者綜合素養有待提高

在實行屬地化管理為主的應急管理體制下，地方黨政決策者自然對發生在本區域內的突發公共事件負有總體責任。突發公共事件本身所具有的突發性、緊迫性等特點也要求危機決策必須快速、準確、有力[4]。因此，為了實現對突發公共事件的有效治理，必然會對決策者的綜合素質提出高要求。而目前，由于各種主客觀原因，地方黨政決策者作為危機決策者的綜合素養有待提高，這主要表現在以下幾個方面：其一，危機意識不強，存在僥幸心理；其二，決策理念存在偏差，片面強調“維穩”以及追求地方甚至個人私利等；其三，危機應對的專業能力不強，過于依賴個人價值偏好、過往經驗等；其四，危機決策狀態下的心理素質不高。

3.危機決策中的信息相關問題突出

信息在進行危機決策時的重要性不言而喻，如果決策者能夠在突發公共事件剛發生甚至是潛伏期就掌握大量可靠信息，那么對突發公共事件的預防及處置將更加容易和精確。實際上，信息是危機決策的前提條件和核心要素，貫穿于整個危機決策的始終。危機決策實質上就是對信息的收集、處理和交流，并在此基礎上加以實施的過程[5]。地方政府危機決策中的信息問題，主要包括以下幾個方面：其一，信息收集能力不足，無法及時收集到更加全面且可靠的信息；其二，對信息的甄別、加工和處理能力不強，無法在信息有限的情況下高質量利用信息；其三，信息的共享、披露往往不夠及時，貽誤了處理問題的最佳時機。

4.危機決策執行存在偏差

所謂危機決策執行，就是指危機決策執行者為了實現決策目標而采取的實際行動。危機決策執行是整個危機決策系統必不可少的一環，制定危機決策的目的就是為了執行，并在執行中接受實踐檢驗以便進一步改進決策內容，最終實現對突發公共事件的有效治理。但在地方政府決策執行過程中，常常發生執行偏差，這主要表現在以下幾個方面：其一，照搬執行；其二，敷衍執行，即執行不認真、投入不足；其三，異化執行，即在執行中摻雜了太多不合時宜甚至是自利的因素；其四，過分執行，即“執行過頭”，這在我國壓力型體制下表現得十分突出；其五，不暢執行，即在執行過程中遭受了很大阻力。

5.危機決策相關制度安排不健全

盡管危機決策的非程序化特征在很大程度上制約了危機決策相關制度安排的制定和實行，但危機決策仍必須遵守法治原則。目前，我國已經制定了一大批危機決策相關法律法規，例如《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國安全生產法》等等，其中既有統一立法，也有專項立法、部門立法以及地方性法規。總體而言，已經初步完成了危機決策制度體系建設。但仍有很多不夠完善的地方，主要表現在以下幾個方面：其一，相關制度安排本身不合理；其二，相關制度安排原則性太強而可操作性不足；其三，新的制度安排亟待建立；其四，眾多相關制度安排并未形成一個閉合的、有機運轉的系統；其五，相關制度安排沒有被有效執行。

三、加強與完善地方政府危機決策的路徑思考

1.樹立系統決策思維

危機決策是一種非常態下的系統工程，需要綜合考慮與決策相關的因素以及它們之間的有機關聯。盡管不可能包含有關危機決策的一切要素，但系統理論至少可以幫助決策者樹立一種危機應對的系統思維，即在面對復雜多變的事件時可以更加全面、深入地分析并作出更加科學合理的危機決策。要做到突發公共事件有效治理中的系統決策，可以從以下三個層面進行思考。

其一，宏觀層面。時刻關注整個環境的變化，并在此基礎上系統分析環境變化與突發公共事件發生之間的關系，利用人工智能、大數據以及專家智囊等多種手段，建立和完善風險評估及預警機制，及時發現、甄別和處理各種風險因素。

其二，中觀層面。遵循突發公共事件的發生邏輯，在重點關注事中處置與救援時，一方面要做好事前應急預案制定與演練、物資與人員儲備、監測與預警等工作，把危機狀態下的決策“前移”，實現危機決策“常態化”；另一方面，在做好事后恢復與重建的同時，也要做好事后的反思和總結，并對其進行整理、歸檔進而形成一個數據庫，以便再次遇到類似事件時可以借鑒和參考。

其三，微觀層面。聚焦事中決策并將其作為一個系統來思考。該系統除了包括復雜多變的決策環境外，還包括信息輸入-決策制定-決策執行-反饋（新的輸入）等四個相互連接且實現閉合的環節。其中，決策制定作為最為重要的環節，至少包含了決策者、決策信息以及相關制度安排等內容，實際上，這些因素貫穿于整個危機決策的始終。

2.提升危機決策者的綜合素養

第一，樹立正確危機意識，避免僥幸心理。近幾年隨著國家對突發公共事件愈發重視，加之網絡對各類事件的曝光和放大，地方各級黨政干部的危機意識實際已經有了很大提升。但需要指出的是，這種在“維穩”以及個人仕途視角下形成的“危機意識”，顯得相對被動且功利，并非一種積極主動的危機意識觀，由于存在僥幸心理而導致錯過最佳危機應對時機的情況仍時有發生。要樹立正確的危機意識，必須寓危機管理于日常的制度建設和管理之中，即實現危機治理常態化，時刻做好應對準備。

第二，糾正決策理念偏差。從公權力性質的理想狀態角度，政府作為公權力機關，理應竭力增進公共利益，提供優質的公共產品和服務。但在實際情況中，決策者往往具有一種自利傾向，即在作出決策時并非處于“完全忘我”的狀態，面對突發公共事件往往“捂蓋子”、欺上瞞下，致使突發公共事件愈發嚴重。要糾正危機決策者的決策理念偏差，堅持以人為本的價值取向，必須多管齊下：加強教育，讓其自覺堅持群眾路線；發揮考核指揮棒作用并完善相關問責機制。

第三，提高危機決策者的認知水平和專業能力。毫無疑問，任何事件的應對最終起決定作用的還是“人”，因此必須提高危機決策者的認知水平和專業能力，否則再優秀的專家，再先進的技術，再好的監測系統也于事無補。一般而言，危機決策者至少應該具備相當的專業知識、決策環境評估能力、信息收集和處理能力、資源動員整合能力、決策制定能力以及決策評估與修正能力等。而要提高危機決策者的認知水平和專業能力，至少應該做到以下幾點：一是加強學習和培訓，包括相關專業知識和經典案例；二是學會運用決策支持系統（DSS）以及其他現代高科技手段，諸如大數據、人工智能等；三是盡量保證一些專業性要求較高的管理職位由具備相關專業知識的干部擔任。

第四，進一步提高危機決策者的心理素質。危機決策的時間緊迫性、不確定性以及影響廣泛性等特征給決策者帶來了極大的心理壓力，導致其往往出現從眾、僥幸和悲觀等多種認知心理障礙，表現為失去自我、隨大流、猶豫觀望等行為，極大地增加了決策延誤或失誤的風險。提高危機決策者的心理素質，可以采取以下幾方面的措施：其一，加強理論學習和培訓，保證基本理論素養；其二，做好應急預案并加強演練，對可能發生的突發公共事件應對有更為直觀的感受；其三，做好事后總結，積累經驗教訓；其四，平時多關注身心健康并加強鍛煉，增強自我調節能力。

3.及時處理危機決策中的信息相關問題

第一，增強信息收集、分析和處理能力。對信息的收集、分析和處理是進行危機決策的前提條件。但實際情況卻是，突發公共事件的突發性、不確定性乃至隱蔽性，使得決策者往往無法在有限的時間內獲得大量信息，即使能夠獲得一定量的信息也存在諸如信息來源的碎片化和分散化、信息失真和偏差以及信息傳遞時間較長等問題。這進一步加大了危機決策者在有限信息的基礎上迅速甄別和分析關鍵信息的難度。要提高信息收集、分析和處理能力，就要充分發揮科學的力量，包括設立專家智囊儲備庫以及利用現代信息技術和設備等。同時，加強和完善監測與預警機制，保證及時獲得相關信息。

第二，保證信息披露及時。長期以來，地方政府由于擔心被問責、存在僥幸心理以及準備不充分等主客觀原因，對突發公共事件相關信息的披露并不積極，有的地方甚至利用信息不對稱優勢進行信息壟斷甚至隱瞞，還有的地方采取看似為公共利益著想的“內緊外松”的信息披露措施。這直接導致各種謠言、小道消息在互聯網尤其是各類社交平臺上迅速蔓延，恐懼和不穩定心理因素開始發酵，政府公信力也容易受到質疑。實際上，對于突發公共事件的治理僅憑政府的力量遠遠不夠，還需要其他社會力量的共同參與，以達到資源互補、風險共擔的效果。而要達到這個效果的基本前提就是保障公民的知情權，保證信息披露及時。為此，至少應該做好以下幾個方面：其一，危機決策者要在互聯網時代下轉變理念，學會信息共享，變被動發布為主動披露，把“找茬者”變為“合作者”；其二，加強和完善信息披露機制，變隨意發布的“軟約束”為必須披露的“硬指標”，充分保障公民的知情權。

4.糾正危機決策執行偏差

第一，強化決策執行者的責任意識，提升危機決策執行能力。強化責任意識需要加強對決策執行者的責任宣傳和教育以及制度約束。提升危機決策執行能力則需要加強對決策執行相關領域的培訓，建立健全決策執行機構以及提供必要的決策執行輔助設備和工具。

第二，提升危機決策質量。實際上，高質量的危機決策，其本身就是一個復雜的系統工程，需要高水平的決策者，需要盡量全面、可靠的決策信息，需要完善配套的制度建設以及先進的科技支撐等等。在實際情況下，決策者沒有必要也不可能制定出絕對完美的決策，但對高質量決策的追求可以時刻提醒決策者們在制定決策時多一份責任、多一份謹慎、多一份投入。

第三，提升危機決策中的公眾參與度。公眾作為危機決策的目標群體和直接利益相關者，最能夠體會危機決策的執行效果。因此，應該在危機決策中發揮其積極作用，讓公眾及時知曉并通過各種方式參與決策互動。如此，既能保證決策的科學、民主，又能讓公眾對決策有更多關注，更多主動配合與支持，更多監督與反饋，從而克服公眾的旁觀者心態，使決策者不斷提高決策執行的反饋和回應能力，及時發現執行中的偏差并予以糾正，最終實現決策目標。目前，提升危機決策中的公眾參與度，既需要各級政府轉變決策理念，還需要制度上的肯定以及廣泛的社會監督。

第四，建立健全危機決策執行機制。目前，各級地方政府越來越重視重大行政決策中的制度安排，引入并實施了決策后評估制度，即對決策內容與決策執行情況作出及時評估和反饋。通過建立健全決策效度評估機制、決策執行跟蹤與反饋機制以及決策監督機制等，可以使決策者及時發現決策執行中的偏差并糾正。

5.建立健全危機決策相關制度安排

第一，運用系統思維全面審視已有的法律法規，同時發揮包括各級政府、媒體、公眾以及專家等不同主體的積極作用，建立健全相關制度安排，做到有法可依。例如，針對“在突發公共事件治理中如何平衡公共安全與個人隱私，即如何保障在緊急狀態下公民的合法權益不被輕易侵犯”這一問題，有必要探索建立健全“危機管理的權利救濟機制”[6]，充分保障公民的合法權利。

第二，鑒于有些制度原則性太強而可操作性不高以致其常常流于形式的情況，必須完善相應的配套制度建設。例如，《中華人民共和國突發事件應對法》規定：突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。然而在實際中，地方政府往往為了規避由此可能帶來的巨大政治風險幾乎不會越級上報，仍然是事事請示，最終可能導致耽誤決策時間。因此，有必要探索全面建立“非惡意越級上報不受任何懲罰或追責機制”，為突發公共事件治理爭取時間。

第三，突發公共事件治理包含了事件潛伏期、發生處置期和事后恢復期三個階段，因此，相應的制度建設必須是一個閉合的、有機運轉的系統。針對每個階段的實際情況，地方各級政府可以在法律允許的范圍內結合當地實際情況制定地方性法規，完善“一案三制”，即應急預案、危機管理體制、機制和法制建設，進而探索完善的、適合本地實際情況的危機決策制度體系。

第四，完善績效考核體系。在實際情況中，要保證地方政府有效落實相關制度安排，必須充分發揮考核的指揮棒作用。因此，在地方政府績效考核體系中，應該加強和完善對突發公共事件治理的考核內容，并且在考核指標的設定上，應以《應急預案》和今后一個時期的工作計劃為依據。此外，考核體系中除了約束內容外，還應該包含激勵條款，通過探索建立健全“激勵機制和容錯糾錯機制”，讓領導干部敢于擔當，積極主動地應對突發公共事件。

參考文獻：

[1]薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理：轉型期中國面臨的挑戰[J].中國軟科學，2003（4）.

[2]李嚴昌.政府危機決策的回應性缺失及其治理研究[J].云南行政學院學報，2017（2）.

[3]左小麟.公共危機管理中的政府角色[J].思想戰線，2008（1）.

[4]鮑靜.危機中的政策困境與化解：政策能力的提升[J].政治學研究，2005（1）.

[5]鐘開斌.危機決策：一個基于信息流的分析框架[J].江蘇社會科學，2008（4）.

[6]范旭斌.關于完善危機管理法律制度的思考[J].學海，2004（4）.

責任編輯：陳若水