從太平洋島民海洋治理模式和理念看區域海洋規范的發展及啟示

梁甲瑞

（1.聊城大學，山東 聊城252000）

面對世界百年未有之大變局，海洋問題層出不窮，全球海洋治理赤字日益明顯。然而，在全球海洋治理中，太平洋島嶼地區海洋治理處于領跑者的地位。一個重要原因是，太平洋島嶼地區擁有較為健全的海洋規范。正如南太平洋應用地理科學委員會所言，區域海洋政策尚未在世界其他任何地方正式實施。太平洋島嶼地區在很大程度上引領著國際趨勢。現有的區域組織在海洋規范的支持下，提供了這種政策框架。①SOPAC， “Ocean Issues in the Pacific Region in 2000：Initiatives and Priorities” ，Miscellaneous Report 415，Fiji：Suva，April 2001，p.3.因此，太平洋島嶼地區海洋規范的發展值得深入探討。基于此，本文嘗試從太平洋島民海洋治理模式和理念入手，探討該地區海洋規范的發展，并分析其對全球海洋治理和中國的啟示，拋磚引玉，以期推動學術界對該議題的重視和進一步的研究。

一、概念、范圍界定及學術史梳理

文中參照相關學術研究成果及文獻資料，對一些容易混淆的概念進行界定。同時，還將梳理當下相關的學術研究成果，以發現既有研究的不足之處。

目前，學術界把太平洋島國所在的區域稱為太平洋島嶼地區或南太平洋地區。文中將之稱為太平洋島嶼地區。太平洋島嶼地區一詞被該地區大多數官方文本所使用。對于太平洋島嶼地區概念和范圍界定，學術界存在著不同的看法。學術界大都從地理層面、文化層面、族群層面及政治層面來界定太平洋島嶼地區?？紤]到研究對象，文中結合官方區域海洋政策，主要從地理層面和政治層面來界定太平洋島嶼地區。依據《太平洋島國區域海洋政策》，太平洋島嶼地區的范圍不僅包括太平洋島國200海里專屬經濟區邊界之內的區域，還包括支持該區域生態系統的海洋及沿海地區。①FFA，SPC，SPREP，SOPAC，USP，Pacific Islands Regional Ocean Policy and Framework for Integrated Strategic Action，2005，pp.3－4.20世紀90年代以來，太平洋島嶼地區所涉及的地理空間不斷從200海里專屬經濟區向內向外擴展，把各國沿海區域以及專屬經濟區之外的一定公海區域也納入管轄范圍，最終形成了囊括太平洋中部和西南部的太平洋島嶼區域。②曲升： “近年來太平洋島嶼區域海洋治理的新動向和優先事項” ，《太平洋島國研究》（第二輯），社會科學文獻出版社，2018年版，第50頁。地理緯度上，22個政治實體分布在太平洋島嶼地區，構成了該地區的總體框架，大致從西北端的北馬里亞納群島到南端的新喀里多尼亞和湯加、東端的法屬波利尼西亞，總面積約為3100萬平方千米。③梁甲瑞、曲升： “全球海洋治理視域下的南太平洋地區海洋治理” ，《太平洋學報》，2018年第4期，第53頁。其中，這22個政治實體既包括獨立的太平洋島國，也包括一些海外領地。

嚴格意義上看，澳大利亞和新西蘭雖然從國家實力和規模上都遠遠超出太平洋島嶼地區的小島國，但并不是該地區海洋機制的主導力量。因此，文中所講的太平洋島國不包括澳大利亞和新西蘭。事實上，澳大利亞和新西蘭官方也并不認為自己是太平洋島國。作為太平洋島嶼地區最主要的政治和經濟組織，太平洋島國論壇是太平洋島國溝通與交流的主要平臺，也是他們同國際交往的重要載體。結合地理層面和政治層面，文中的太平洋島國不僅包括太平洋島國論壇的16個成員國，④這16個成員國分別是庫克群島、密克羅尼西亞聯邦、斐濟、法屬波利尼西亞、基里巴斯、瑙魯、新喀里多尼亞、紐埃、帕勞、巴布亞新幾內亞、馬紹爾群島、薩摩亞、所羅門群島、湯加、圖瓦盧、瓦努阿圖。還包括北馬里亞納群島、托克勞、瓦利斯與富圖納、關島、美屬薩摩亞、皮特凱恩群島。應當強調的是，這22個政治實體都是太平洋共同體的成員國。太平洋共同體在太平洋島嶼地區海洋治理方面發揮著不可替代的作用，是該地區最為重要的海洋治理組織。因此，文中對太平洋島國的界定具有一定的科學性與合理性。

太平洋島民是指波利尼西亞地區、密克羅尼西亞地區和美拉尼西亞地區的土著民。作為一個種族術語，太平洋島民主要用于描述這三個區域中任何一個區域的土著民，有時也被用作一般的地理術語，用于描述太平洋島嶼上的任何居民。但太平洋島民并不包括澳大利亞和新西蘭的土著民，不同于大洋洲的土著民。太平洋島民雖然成分多樣，但全都是跨越數千英里海域、伴隨大大小小的移民浪潮而來的移民后裔，他們主要來自印度尼西亞和新幾內亞島，分別被稱為美拉尼西亞人、密克羅尼西亞人和波利尼西亞人。其中，波利尼西亞人具有最為突出的太平洋島民高加索人種特征。波利尼西亞人被認為是西化程度最高的太平洋島民。美拉尼西亞人是對西南太平洋島民的通稱。⑤周旭芳： “太平洋島民概述” ，《民族譯叢》，1991年第3期，第64－65頁。雖然這三個地區的太平洋島民有很多不同之處，但也有很多共性，往往被視為一個整體。

環太平洋國家（Pacific Rim Countries），也被稱為太平洋周邊國家，是文中涉及的又一用語。從地理上看，環太平洋是指環繞太平洋的地理區域，由太平洋沿海國家組成。環太平洋國家主要包括北美洲（美國、加拿大等）、南美洲（智利、秘魯等）、亞洲（中國、韓國、日本等）、大洋洲（澳大利亞、新西蘭等）。

在當下的學術研究中，關于土著民海洋治理的研究絕大多數聚焦于土著民在海洋治理中的角色或作用。國外研究方面，約翰·萬·德克（John M.Van Dyke）介紹了土著民對于人海關系的認知以及國際社會對土著民海洋權利的看法。①John M.Van Dyke， “The Role of Indigenous People in Ocean Governance，” in Peter Bautista Payoyo，Sustainable Development of the Seas，Tokyo：United Nations University Press，1994，pp.58－68.梅麗薩·布雷（Melissa Nursey－Bray）和克里斯·雅各布森（Chris Jacobson）驗證了土著民在海洋治理中的角色，并探討他們在維護其海洋權益中所面臨的挑戰。②Melissa Nursey－Bray，Chris Jacobson， “Which Way？The Contribution of Indigenous Marine Governance，” Marine and Ocean Af?fairs，Vol.6，No.1，2014，pp.27－40.羅斯·瓊斯（Russ Jones）、凱瑟琳·里格（Catherine Rigg）和林恩·李（Lynn Lee）探討了海達族人在太平洋北岸綜合管理區域中的參與。③Russ Jones，Catherine Rigg，Lynn Lee， “Haida Marine Planning：First Nations as a Partner in Marine Conservation，” Ecology and Society，Vol.1，No.15，2010，pp.1－16.極少數學者涉及太平洋島民的海洋治理方面的研究。維吉妮·蒂洛特（Virginie Tilot）、克拉斯·威拉特（Klaas Wil?laert）等人介紹了太平洋島民社區海洋治理的傳統知識和方法，并分析這些傳統知識和方法在太平洋深海資源治理中的應用價值。④Virginie Tilot，Klaas Willaert， “Traditional Dimensions of Seabed Resource Management in the Context of Deep Sea Mining in the Pacific：Learning from the Socio－Ecological Interconnectivity between Island Communities and the Ocean Realm，” Frontiers in Marine Sci?ence，Vol.8，April 2021，pp.1－21.

國內研究方面，有少數學者涉及太平洋島民海洋治理的研究。比如，曲升在探討南太平洋區域海洋治理機制發展過程中，援引太平洋島民同西方海洋觀念的不同，并認為其有助于人類保護海洋資源。⑤曲升： “南太平洋區域海洋機制的緣起、發展及意義” ，《太平洋學報》，2017年第2期，第19頁。彭勃和董藝翀在探討太平洋島國海洋保護區的過程中，認為太平洋島民對海洋環境及其保護有著深刻的理解，這一點體現在太平洋島國對海洋保護區的建立中。⑥彭勃、董藝翀： “南太平洋島國特殊海洋保護區建設探析” ，《太平洋學報》，2021年第5期，第95－106頁。

綜合既有研究，雖然學術界意識到太平洋島民傳統海洋文化、觀念和習俗的重要性，但缺乏對這些文化、觀念和習俗的深度剖析，尚停留在簡要表述階段。只有深入了解太平洋島民的海洋治理模式和理念，才可能從內部厘清太平洋島嶼地區的海洋治理機制，從而解釋太平洋島嶼地區海洋治理的與眾不同之處。同時，既有研究視角偏小，缺乏從全球海洋治理的視角來探討太平洋島民海洋治理模式和理念及區域海洋規范的發展。

二、太平洋島民海洋治理模式與理念概述

在西方的環境觀念中，人類被置于中心的位置，凌駕于自然之上。在很長一段時間內，戰勝自然的觀念在西方文化中居于重要地位，以至于西方學者討論最多的是人類如何改造自然。近代以來，由于自然科學獲得了飛速發展，在人與自然問題上占統治地位的是16世紀至17世紀根據培根的科學方法、牛頓物理學和笛卡爾哲學所建構的以機械論的方式展示宇宙的觀點。這種觀點的其中一個方面是主張人與自然的分離與對立。培根、笛卡爾等人都極力鼓吹科學和知識的力量，認為科學可以使人成為自然的主人和占有者。這種觀念加劇了人與自然的分離與對抗，促使人類強化其在自然界中的中心地位。⑦李冠福、劉武軍： “論人與自然關系的歷史演變與可持續發展” ，《廣西師范大學學報》，1997年增刊，第40頁。海洋是自然環境的重要組成部分，是人類生存的重要空間。但現代西方文明一直以發現、開發、征服海洋為基礎。⑧J.H.W.Verzijl， “Western European Influence on the Foun?dations of International Law，” International Law In Historical Perspec?tive，Vol.1，Issue 4，1957，pp.137－146.

同西方征服海洋的觀念相比，太平洋島民視其為海洋之子，同海洋保持著一種親屬關系，秉持 “海洋即家園” 的觀念。對他們而言，海洋不只是環境或資源，而且是生命性的存在以及其他生物的家園。①Jon M.Van Dyke， “The Role of Indigenous People in Ocean Governance，” in Peter Bautista Payoyo，Ocean Governance：Sustainable Development of the Seas，Tokyo：United Nations University Press，1994，p.58.太平洋島國人類學家艾佩利·浩歐發（Epeli Hau’ofa）強調， “海洋定義了太平洋島民之前以及未來的身份。自太平洋島民在太平洋島嶼地區生活以來，他們就利用航海、航行、船舶設計和建造方面的知識，將海洋作為自己的家園，并開發了可用于治理海洋及其資源的社會和文化體系?！雹贓peli Hau'ofa， “The Ocean in US，” The Contemporary Pa?cific，Vol.10，No.2，1998，pp.2－16.在 “海洋即家園” 觀念的指導下，太平洋島民將海洋孕育的所有生物視為平等的生命體，視為星球公民。海洋養育了太平洋島民。海浪載著他們的祖先跨越了時空，從未知的地方而來。太平洋島民的健康、生活、觀念都與海洋密切相關。因此，太平洋島民是世界上最適合作 “海洋監護人” 的人。他們對自身海洋觀充滿了自信。

太平洋島民構建了自身的海洋治理模式。整體來看，太平洋島民的海洋治理模式是主動性的觀念驅動模式。如圖1所示，海洋即家園的觀念決定了太平洋島民在海洋治理中重視傳統知識和文化，具體表現為基于村莊的漁業治理以及基于社區的適應性治理。作為一種海洋文化， “習慣海洋保有權” （customary marine ten?ure）制度是 “土地保有權” 的延伸，是太平洋島民對沿海地區的所有權。在他們來， “習慣” 源于他們牢固的傳統根源，并在處理當代問題時與之的緊密聯系。 “海洋” 涉及珊瑚礁、潟湖、海岸和公海的系統。 “保有權” 涉及保護領土和獲取資源時的互動活動。③F.R.Hickey，Robert.E.Johannes， “Recent Evolution of Village－based Marine Resource Management in Vanuatu，” SPC Tradi?tional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulle?tin，No.14，2002，p.53.“習慣海洋保有權” 制度是一種社會關系系統和文化，涉及參與者和實踐者，包括群體、個人以及其他不同身份的人，具有復雜性、靈活性。④K.Ruddle，E.Hvidine， “Marine Resources Management in the Context of Customary Tenure，” Marine Resource Economics，Vol.7，1992，p.252.海洋文化是太平洋島民傳統文化的重要特征。海洋對太平洋島民的影響不僅限于造船和航海技術，還滲透到社會、宗教、飲食和文化層面。因此，太平洋島民比較適應和了解海洋環境。比如，太平洋島民對潟湖的水下地形和通往鄰近島嶼的航道就像農民對土地和道路那樣熟悉。⑤［澳］唐納德·狄儂等主編，張勇譯：《劍橋太平洋島民史》，社會科學文獻出版社，2020年版，第451頁。太平洋島民的傳統海洋知識主要涉及島民社區內海洋生物習性和生態環境。海洋生物習性知識包括珊瑚礁和潟湖魚類的產卵時間、地點和行為等。這些知識可幫助太平洋島民在沿海保護區選址和管理。生態環境知識主要是本地生態學的 “基線信息” （baseline information）。⑥Richard Hamilton，Tapas Potuku， “Local knowledge of White－dotted Grouper Aggregations in Melanesia，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.22，De?cember 2007，p.4.概而言之，基于村莊的漁業治理和基于社區的適應性治理深刻體現了太平洋島民在海洋治理中對傳統知識和文化的重視。

圖1 太平洋島民海洋治理模式和理念

第一，基于村莊的漁業治理。漁業治理是可持續利用海洋資源的基礎。太平洋島民通常以其所在的村莊為單位，建立專屬的傳統漁場，并擁有在該區域捕魚的權利。在這些區域捕魚通常要受到嚴格的管制，并且需要按規定開展捕魚活動。①Joeli Veitayaki， “The Contemporary Applicability of Tradi?tional Fisheries Management in the South Pacific，” SPC Traditional Marine R esource Management and Knowledge Information Bulletin，No.3，January 1994，p.16.在太平洋島國的捕魚文化中，有相當豐富的傳統的海洋環境和海洋動物習慣的知識，它們為治理沿海資源，提供了了解自然數據和歷史數據的捷徑。②Robert.E.Johannes， “Decentralised Nearshore Fisheries Management in Oceania－Report of an FFA Workshop in Niue，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.1，July 1992，p.6.同時，它使得太平洋島民能夠以較低的成本，有效地治理漁業資源。因此，太平洋島國政府往往將近海漁業治理權力下放給島民。太平洋島民傳統的捕撈技術更有助于可持續利用漁業資源。他們非常了解魚類行為和海洋生物棲息地，能充分考慮海洋環境的動態變化，且其捕撈技術隨著時間的流逝而不斷更新。這些傳統的捕魚方式有助于防止海洋資源的過度開發，也不會破壞海洋環境。比如，在與歐洲接觸之前，所羅門群島圣伊莎貝爾高地的島民開發了9種捕魚方法，所使用的捕撈技術非常簡單，比如徒手捕貝殼。大部分捕魚方法在今天仍被使用。③N.M.Basily，V.Vuki， “Traditional Fishing Methods and Fisheries Management in Gao District，Santa Isabel Solomon Islands，” SPC Women in Fisheries Information B ulletin，No.24，July 2014，p.37.

值得注意的是，女性參與捕魚是太平洋島民在海洋治理中的一大特色。在太平洋島民的海洋治理模式中，女性處于重要的地位。傳統上，女性和男性在太平洋島嶼地區捕魚中扮演著不同的角色。女性在淺海沿岸地區捕魚，而男性則冒險進入較深的海域。④Aliti Vunisea， “Women’s Fishing Participation in Fiji，” SPC Women－in－Fisheries Information B ulletin，No.1，October 1997，p.10.在巴布亞新幾內亞的布干維爾地區的 “塔庫庫” （Takuu）捕魚文化中，女性的角色很重要。由于天氣狀況難以預測，婦女經常在離島嶼較近的地方練習捕魚，而男子在海流過強時對離島捕魚越來越抵觸，因此，沿海資源開發變得越發重要，這使得婦女有更多的機會參與捕魚。⑤Anke Moesinger， “Modifications to Natural Resource Use in Response to Perceptions of Changing Weather Conditions on Takuu At?oll，Papua New Guinea，” SPC Traditional Marine Resource Manage?ment and Knowledge Information Bulletin，No.40，August 2019，p.8.

第二，基于社區的適應性治理。太平洋島嶼地區的社區參與治理和保護其沿海生態系統和魚類種群已有很長的歷史。太平洋島民生活在同一社區中?；?“習慣海洋保有權” 文化，氏族或部落共同擁有土地和海洋資源，一個氏族成員未經許可，就無法從另一氏族獲取資源，這限制了人類過度開發海洋資源，因此是備受推崇的治理路徑，如今在太平洋島嶼地區被廣為推廣。社區在治理漁業和沿海資源方面，發揮著領導作用。社區路徑不僅涉及保護魚類種群，還涉及保護魚類賴以生存的生態系統。

太平洋島民海洋治理模式和理念表明其對海洋秉持著一種敬畏、尊重的態度，走的是一種 “人海合一” 的治理道路。同時，太平洋島民的海洋治理模式是一種采取主動舉措來保護和治理海洋的模式，而不是被動地應對各種已經出現的海洋問題。如今，盡管一些現代化的海洋治理技術和實踐被引入了太平洋島嶼地區，但事實證明，大部分技術和實踐并不適用于該地區的海洋治理。而根據太平洋島民的海洋治理觀念和經驗，治理責任回歸到了社區，⑥Moses Amos， “Traditionally Based Marine Management Sys?tems in Vanuatu，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information B ulletin，No.2，March 1993，p.15.這更有利于保護海洋環境，可持續利用海洋資源，并對太平洋島嶼地區海洋治理產生了重要影響。太平洋島國生態學家羅伯特·約翰尼斯（Robert E.Johannes）認為基于社區的適應性治理在太平洋島嶼地區海洋資源治理中的繼續推廣，有力駁斥了傳統的非西方對待自然的態度無法為當代海洋資源治理提供堅實基礎的說法。⑦Robert.E.Johannes， “The Renaissance of Community－based Marine Resource Management in Oceania，” Annual Review of Ecology and Systematics，Vol.33，2002，p.317.太平洋島民海洋治理模式和理念取得了良好的效果，具體表現在兩個方面：

第一，政策層面上，太平洋島民的海洋治理模式和理念為區域海洋治理提供了一種更為合適的選擇，而不是取代現代化的海洋治理技術和理念，并被太平洋島國政府在法律文件中予以承認和支持。比如，薩摩亞依據國家漁業條例，制定了《村莊漁業 “附屬法” 》（Village Fisheries By－laws），明確了太平洋島民漁業治理和保護的各項條款，并獲得國家漁業部的全力支持。①Ueta Fa’asili，Iuliaa Kelekolo， “The Use of Village By－laws in Marine Conservation and Fisheries Management，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.11，September 1999，p.7.太平洋島國漁業政策制定者正在推廣 “習慣海洋保有權” 文化，將其作為國家沿海治理的集中化體系（centralised systems）。他們逐漸意識到太平洋島民在沿海漁業治理方面的成本更低，效果更好。②Shankar Aswani， “Women，Rural Development and Commu?nity－based Resource Management in the Roviana Lagoon，Solomon Islands：Establishing Marine Invertebrate Refugia，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.12，December 2000，p.20.

第二，實踐層面上，太平洋島嶼地區的許多政府間和非政府組織都在鼓勵社區承擔更多的海洋治理責任。在許多社區參與海洋治理的情況下，太平洋島嶼地區采取行動來保護重要的生態系統，比如珊瑚礁、紅樹林、海草床等，③SPC，A Community－based Ecosystem Approach to Fisheries Management：Guidelines for Pacific Island Countries，New Caledonia：Noumea，2010，p.2.建立體現基于社區的適應性治理的 “本地海洋保護區” 。 “本地海洋保護區” 建立在海洋治理的傳統和本地優勢基礎之上，為保護太平洋島民的海洋資源提供了機會。它的推動力來自區域、國家、次國家和社會網絡支持的 “站點集群” （clusters of sites）。④Hugh Govan， “Achieving the Potential of Locally Managed Marine Areas in the South Pacific，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.25，July 2009，p.17.例如，位于薩摩亞的薩瓦伊（Savaia）海洋保護區由薩瓦伊村莊委員會建立、薩摩亞政府資助，是一個以村莊為基礎并由其經營的保護區。薩摩亞政府已經把薩瓦伊海洋保護區作為示范項目，在全國大力推廣。⑤筆者曾于2018年8月在薩摩亞參加第三屆太平洋島國高層論壇。期間，選取薩瓦伊海洋保護區作為調研對象，對該保護區作了一些實證調研。之所以選擇薩瓦伊海洋保護區，是因為該保護區是薩摩亞海洋保護區的示范工程。薩瓦伊整個村莊都接受了關于保護海洋資源重要性的教育，以及如何緩解珊瑚生長壓力的培訓。調研數據顯示，薩瓦伊海洋保護區不僅有效保護了海洋生態系統，而且給當地村民帶來了可觀的收入，備受政府和當地島民的歡迎。如今，薩瓦伊海洋保護區在薩摩亞漁業部的支持下，通過了海洋保護區的條例。

三、太平洋島嶼地區海洋規范的發展階段

“海洋即家園” 的觀念使得太平洋島國對海洋治理開始自省，思考如何保護家園。圍繞太平洋島民海洋治理模式和理念，太平洋島嶼地區主動制定了宏觀層面和微觀層面上的各種海洋治理規范，涉及漁業、海洋環境等領域，為該地區海洋治理制定了完善的框架?？傮w來看，該地區海洋規范的發展經歷了三個階段。

3.1 規范模型構建階段

20世紀70年代至80年代，大部分太平洋島國實現了國家獨立，開始了民族國家建構。雖然西方國家仍然意欲通過太平洋共同體繼續控制太平洋島嶼地區，但這一時期，太平洋島國為了應對外部海洋問題挑戰，主動制定海洋規范。因此，這個階段的海洋規范開始初步體現太平洋島民的海洋治理模式與理念。

1971年，太平洋共同體舉辦了關于珊瑚礁和潟湖的區域研討會。太平洋島嶼地區自然資源威脅日益增多，生態系統日益脆弱。在此背景下，1976年，在薩摩亞的阿皮亞舉行的區域會議開始重視環境問題中的區域合作，并批準了《南太平洋自然保護公約》，目的是使締約國承諾采取行動，通過謹慎的計劃和治理，為今世后代保護、利用太平洋島嶼地區的海洋資源。該公約確認了太平洋島民習俗和傳統文化在太平洋島嶼地區海洋治理中的重要地位，并基于太平洋島民的海洋觀，制定了獨特的保護海洋環境舉措。締約國均可根據傳統文化習俗，為保護區域物種，制定合適的條款。各締約國應在自身管轄范圍之內，建立包括自然公園和保護區在內的保護區域。⑥SPREP，Convention on Conservation of Nature in the South Pacific，1976，pp.3－4.

太平洋島嶼地區是世界上金槍魚資源最為豐富的地區。金槍魚是許多太平洋島國所依賴的資源，并長期被視為主要的收入來源。①Quentin Hanich，Feleti Teo，Martin Tsamenyi， “A Collective Approach to Pacific Islands Fisheries Management：Moving beyond Regional Agreement，” Marine Policy，Vol.34，Issue 1，2010，p.85.在該時期一些域外國家開始在太平洋島嶼地區過度捕撈。太平洋島國逐漸意識到可持續利用漁業資源的重要性，并制定了相應的海洋規范。1977年，南太平洋論壇呼吁建立一個區域漁業署。1979年，太平洋島國論壇漁業署成立，目的是推動漁業合作，協調成員國對包括美國、日本在內的遠洋捕撈國采取一致行動，從整體上確保太平洋島國及島民從漁業資源中獲取最大收益。太平洋島國論壇漁業署成員國在1979年簽署了《南太平洋論壇漁業署生物資源保護公約》，指出他們在保護太平洋島嶼地區生物資源方面上的共同利益，并提出要限制域外國家在太平洋島嶼地區的捕撈。

3.2 規范成型階段

20世紀80年代，太平洋島嶼地區自然資源的社會價值和經濟價值日益重要，面臨著被過度開發的威脅，海洋環境也面臨著不斷惡化的趨勢。在此背景下，太平洋島嶼地區基本構建了各領域的海洋規范，區域海洋治理機制基本成型。這個時期，太平洋島民的海洋治理模式具有明顯的主導性，對海洋規范構建的影響很大。1982年的南太平洋人類環境會議明確傳遞了這個信號。在此次會議上，太平洋共同體秘書長楊·薇薇安（Young Vivian）強調要保護內嵌于太平洋島民文化中的傳統環境觀念。這些觀念以本地習俗、行為準則的形式表現出來。所有政策和原則的制定都要依據太平洋島民的傳統文化。②SPREP，Report of the Conference on the Human Environment in the South Pacific，March 1982，p.17.同時，太平洋共同體也自20世紀80年代起舉辦太平洋島民傳統沿海漁業治理的學術工作坊，以探究太平洋島民海洋觀念及如何把其運用到現代海洋治理中。

1983年，太平洋共同體同聯合國環境規劃署聯合制定了《太平洋島嶼地區自然資源和環境治理行動計劃》。該計劃被稱為太平洋島嶼地區的環境圣經，目的是幫助太平洋島國保護它們所共享的環境，并為子孫后代提供資源，以維持太平洋島嶼地區人民的生活質量。同時，該計劃強調要研究太平洋島民傳統的海洋觀念，尤其是他們基于社區的適應性治理。③SPC，SPEC，ESCAP，Action Plan for Managing the Natural Resources and Environment of the South Pacific R egion，1983，pp.1－4.

《太平洋島嶼地區自然資源和環境保護公約》的制定歷時四年多。1983年到1985年，太平洋共同體總部召開了四次專家會議。從太平洋島民海洋治理模式和理念看，該公約首先要求締約國充分重視太平洋島民在固有實踐和習慣中的文化與傳統。具體而言，它指出締約國的捕魚活動和海洋資源保護活動應包括沿海生態系統。④SPREP，C onvention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific R egion，1986，p.324.這符合太平洋島民海洋治理經驗中的基于村莊的漁業治理。同時，該公約深刻體現了太平洋島民 “習慣海洋保有權” 文化，關注范圍聚焦到公海。在世界上很多大型國家都忽略保護公海的背景下，該公約首次把公海納入其保護區域，有助于完善有關公海保護的國際法治理。該公約嚴格限制締約國將垃圾傾倒在公海的自由以及在公海進行任何破壞環境的活動。非締約國在公海開展任何活動，必須權衡太平洋島民在保護海洋環境及資源方面的集體利益。

此外，為了更好地保護漁業資源和海洋環境，維護太平洋島民的海洋利益，太平洋島國論壇漁業署在1989年通過了《禁止在南太平洋流網捕魚公約》。為了可持續利用海洋資源，該公約鼓勵在沿海使用太平洋島民傳統的捕魚方式。

3.3 規范整合的科學化階段

20世紀90年代以來，隨著太平洋島嶼地區區域一體化的推進，該地區的內聚力不斷增強。在經歷全球化的影響之后，太平洋島嶼海洋環境日益惡劣，海洋資源日益枯竭，因此，太平洋島嶼地區更為重視太平洋島民的海洋治理模式和理念，并以科學的方式對其進行宣傳和推廣。為了系統地描述、記錄太平洋島民的傳統海洋資源治理知識，自1992年起，太平洋共同體發布了名為《太平洋共同體傳統海洋資源治理及知識》的信息公告，每年發行一期或兩期。每期都會刊登關于太平洋島民海洋治理模式和理念的專業論文。

第33屆太平洋島國論壇會議制定了《太平洋島國區域海洋政策》。該政策是針對所有太平洋島國的政策，要求整合區域資源。從太平洋島民海洋治理模式和理念看，該政策不僅體現了太平洋島民的海洋觀念，而且強調需要重視及保護他們的傳統海洋知識。對于太平洋島國同海洋的關系，該政策認為海洋勝于其他一切，應該把太平洋島嶼社區凝聚在一起。縱觀該地區，與海洋有關的風俗是當前海洋治理的基礎。①FFA，SPC，SPREP，SOPAC，USP，Pacific Islands Regional Ocean Policy and Framework for Integrated Strategic Action，2005，pp.1－4.該政策肯定了太平洋島民的海洋治理經驗。具體而言，該政策注重在海洋資源治理過程中推廣基于社區治理的路徑，并授權當地社區和利益相關者進行海洋資源治理。同時，為了保護海洋生態環境，該政策倡議建立一個有代表性的海洋保護區網絡和本地海洋保護區，以與社區對資源的控制相適應的方式來保護生態多樣性。

此外，這個時期，太平洋島嶼地區海洋規范開始向縱深發展，逐漸重視采取保護藍碳生態系統的具體舉措。海草床、紅樹林、珊瑚礁以及潮灘是魚類以及其他物種的重要棲息地，被太平洋島民認為是傳統捕魚應保護的生態系統。大多數太平洋島嶼社區依紅樹林區域而居。鄰近的紅樹林和珊瑚礁生態系統被視為太平洋島民居住環境的重要組成部分，同陸地生態系統不可分割。②Graham Baines， “Mangrove Resources and Their Management in the South Pacific，” South Pacific Regional Environment Programme Topic Review，No.5，1981，p.2.南太平洋區域環境署、國際自然保護聯盟等共同制定了《太平洋紅樹林倡議》（Pa?cific Mangrove Initiative）。該倡議始于2009年，是一項基于伙伴關系的倡議，旨在促進太平洋島國紅樹林可持續發展的投資和行動，其使命是協助太平洋島國在紅樹林管理中采用合理的措施，提高太平洋島民對沿海生態系統的認知，幫助地方政府做出正確的決策。③“Pacific Mangrove Initiative” ，UN，https：／／sustainablede?velopment.un.org／partnership／？p＝7558，訪問時間：2020年3月2日。

四、太平洋島嶼地區海洋治理對全球海洋治理的啟示

在全球海洋治理疲軟的大背景之下，如何進一步豐富全球海洋治理機制的內涵、完善海洋治理路徑已經成為國際社會共同的焦點課題。在理念層面和實踐層面上，太平洋島嶼地區海洋治理無疑對全球海洋治理產生了一定的啟示。

4.1 全球海洋治理應充分汲取包括太平洋島民在內的土著民海洋觀和海洋治理實踐

人與自然 “二元論” 的觀念仍然植根于當下的全球海洋治理實踐中，使得全球海洋治理效果不盡如人意。當前，全球海洋治理面臨的諸多問題源于未處理好人海之間的關系。20世紀90年代以來，全球海洋治理問題成為人類不得不共同面對的災難。人海矛盾全面爆發，這歸根到底是人類海洋意識淡薄，一味追求經濟利益，忽視對海洋環境和生態的保護。④袁沙： “全球海洋治理：客體的本質及其影響” ，《亞太安全與海洋研究》，2018年第2期，第92頁。在西方國家海洋觀念的驅動下，人海關系其實是人類破壞海洋的掠奪關系。很多海洋國家大肆掠奪海洋資源，破壞海洋環境。

“觀念所體現出的原則化或因果性的信念為行為體提供了路線圖，使其對目標或目的－手段關系更加明晰。”⑤［美］朱迪斯·戈爾斯坦、羅伯特·O·基歐漢編，劉東國、于軍譯：《觀念與外交政策——信念、制度與政治變遷》，北京大學出版社，2005年版，第3頁。更新海洋觀念是踐行全球海洋治理行動的正確前提。雖然土著民在文化和政治形態上各不相同，但他們擁有共同的品質，即與自然環境和諧相處。土著民渴望與自然環境和諧相處，這體現在他們的精神觀念、圖騰崇拜及宗教信仰中。①Jon M.Van Dyke， “The Role of Indigenous People in Ocean Governance，” in Peter Bautista Payoyo，Ocean Governance：Sustainable Development of the Seas，Tokyo：United Nations University Press，1994，p.58.因此，全球海洋治理應充分汲取包括太平洋島民在內的土著民海洋治理觀念。人類不應停留在傳統的西方海洋觀念之中，視海洋為工業化時代的垃圾場，必須視海洋為一個需要關愛和保護的脆弱區域。除了觀念之外，全球海洋治理還應借鑒太平洋島民的一些海洋治理實踐，具體如下：

一是海洋保護區管理。海洋保護區是保護海洋的核心工具，有助于解決海洋生物多樣性面臨的諸多挑戰，比如過度捕撈、環境破壞等。此外，海洋保護區還可以提供對人類福祉至關重要的許多生態服務，比如漁業、旅游業等。②OECD，Marine Protected Areas：Economics，Management and Effective Policy Mixes，Paris：OECD Publishing，December 2016，p.3.然而，全球海洋保護區建設不容樂觀?！度蛏锒鄻有怨s（2011－2020）》提出的 “到2020年保護10%的沿海和海洋區域” 的目標至今沒有實現。世界各國雖然日益重視建設海洋保護區，但在管理海洋保護區的過程中多采用自上而下的模式，該模式的管理成本較高。相反，太平洋島民在管理海洋保護區方面，注重依靠社區治理、政府提供資助的路徑，是一種典型的自下而上的管理模式。該模式不僅有效保護了海洋生態系統，而且帶動了當地生態旅游業的發展，激發了社區管理海洋保護區的積極性與可持續性，實現了一種良性循環，降低了管理成本。日本學者秋道智彌認為當管理主體為較小的村落或島嶼時，海洋保護區的管理更加有效。③［日］秋道智彌著，周艷紅譯：《與海共生：海洋人的民族學》，上海譯文出版社，2018年版，第227頁。因此，全球海洋保護區管理應重視自下而上的模式，讓更多本地民眾參與管理海洋保護區。

二是漁業治理。自20世紀80年代以來，可持續漁業問題和保護海洋脆弱生態系統成為海洋漁業治理的熱點問題。④黃碩琳、邵化斌： “全球海洋漁業治理的發展趨勢與特點” ，《太平洋學報》，2018年第4期，第65頁。太平洋島民采用基于社區的漁業治理路徑，禁止使用現代捕撈技術，而且注意保護紅樹林、珊瑚礁等海洋生態系統。這有效解決了可持續漁業問題與保護海洋脆弱生態系統問題。因此，在全球漁業治理實踐中，國際社會可以劃定只能使用傳統捕撈技術的專屬漁場，諸如大型流網捕魚之類的現代技術應當全面禁止。另外，在漁業治理過程中，還要注意保護海洋生態系統。

三是女性參與全球海洋治理。女性在捕魚、紅樹林保護、海洋保護區管理等方面都發揮著重要作用。當前的全球海洋治理實踐忽略了女性的重要角色。提升女性在全球海洋治理實踐中的地位已經成為一個關切。聯合國在不同場合多次強調了這一點。比如，2019年，聯合國秘書長在世界海洋日上指出， “我們必須消除不安全的工作條件，保證女性在海洋活動的管理中發揮平等作用?！雹荨奥摵蠂貢L世界海洋日致辭” ，聯合國官網，2019年6月8日，https：／／www.un.org／sg／zh／content／sg／statement／2019－06－08／secretary－generals－message－world－oceans－day－%E2%80%9Cgender－and－the－ocean%E2%80%9D，訪問時間：2020年4月15日。

四是海洋治理傳統知識、文化和習俗的研究?？茖W研究是全球海洋治理實踐的支撐。太平洋共同體在意識到太平洋島民傳統知識、文化和習俗的重要性之后，及時組織專家學者對其進行系統研究，并將這些研究應用到區域海洋治理實踐中。國際社會應系統研究全球范圍內的傳統海洋知識、文化或習俗，并將其整理成條文，便于宣傳和實際應用。

4.2 各區域應該依據本地區土著民的觀念制定相應的海洋規范，并在實踐中加以應用

在全球海洋治理中，各區域可以依據本地區土著民的海洋觀念、海洋治理經驗，制定相應的海洋規范。這有助于完善全球海洋治理中的區域路徑。海洋治理的區域路徑更能契合海洋的實際情況。目前，全球層面的海洋治理規范主要是依據《聯合國海洋法公約》，但卻很難適用于每一個區域。地區內的土著民對海洋有著更深刻的認識，更為重視同海洋的關系。 “世界各地的沿海土著民繼續依賴海洋生態系統作為文化、傳統、食物和生計的主要組成部分。人們意識到他們的生態知識對資源管理和環境保護非常重要，但需要將他們的海洋觀念更廣泛地推廣，以納入國家和國際政策。”①Andres M.Cisneros－Montemayor，Yoshitaka， “Coastal Indig?enous Peoples in Global Ocean Governance，” in Andres M.Cisneros－Montemayor，Yoshitaka，William W.L.Cheung，Predicting Future O?ceans，Elsevier，2019，pp.317－324.除了太平洋島嶼地區之外，北極地區、加勒比地區、印度洋地區都有著一定規模的土著民。這些地區的土著民也擁有與太平洋島民類似的觀念。

全球海洋問題主要分為海洋污染問題、海洋生態破壞問題、海洋爭端問題等。太平洋島嶼地區海洋規范可以提供解決這些海洋問題的一些思路。宏觀層面上，《太平洋島國區域海洋政策》提出了五項海洋治理原則，分別是完善對海洋的認知、可持續利用海洋資源、保持海洋的健康、和平利用海洋、建立旨在推動海洋合作的伙伴關系。重要的是，每項原則都有相對應的具體行動指南。當前，全球海洋治理實踐并沒有指導性原則，以至于很多海洋治理實踐雖具有應急性，但缺乏長遠性。從這個角度看，這五項原則可以為全球海洋治理實踐提供指導。

4.3 國際海洋規范應注意吸收土著民海洋觀念

在規范法學派創始人凱爾森看來，法是 “純粹” 的、獨立自主的規范體系，在這個體系中，每一條規范都是根據最高位階的規范所創立?；疽幏?、一般規范和個別規范是法律體系中規范的三個層次?；A規范是大多數人所接受的某種假定，并非實在規范，而僅是法學思維之預設。②［奧］凱爾森著，張書友譯：《純粹法理論》，中國法制出版社，2008年版，第83頁。隨著《聯合國海洋法公約》的通過，海洋法的基礎規范進入了海洋自由、沿海國主權與全球海洋治理等多元并存的時期。③焦傳凱： “論海洋法基礎規范的歷史流變與啟示” ，《南洋問題研究》，2019年第3期，第59頁。西方國家傳統的海洋規范已經不完全適用于當下全球海洋治理的實踐。海洋法背后的指導原則一直將海洋視為謀取經濟利益的來源，或間接作為通道，或直接作為食物或財富的來源。海洋法保護的是利用海洋資源過程中的國家，而不是保護海洋本身。如果可以改變海洋法的哲學基礎或完善海洋法的基礎規范，人類活動對環境和土著民的壓力都將大大緩解。學術界已經提出了海洋法改革的迫切性。在莫阿娜·杰克遜（Moana Jackson）看來， “海洋法改革的過程必須拋棄目前的哲學理念，尋求一種新的廣泛意義上的基礎。該基礎應充分考慮土著民法律的觀念?！雹躆oana Jackson， “Indigenous Law and the Sea，” in Jon M.Van Dyke，Durwood Zaelke，Grant Hewison，Freedom for the Seas in the 21 st Century：Ocean Governance and Environmental Harmony，Washington D.C.：Island Press，1993，pp.41－48.

4.4 國際海洋規范應強化對于公海的保護

占地球海洋面積64%的公?；蚍Q國家管轄范圍以外區域（Area Beyond National Jurisdiction，ABNJ）日益受到國際社會的關注。世界上主要的海洋強國都曾利用公海進行軍事行動。全球公海治理面臨很大的挑戰?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》雖然在序言中強調了海洋的整體性，但在現實中未完全落地。它在很大程度上畫地為牢。 “公地悲劇” 現象已經司空見慣。⑤Joanna Vince，Britta Denise Hardesty， “Governance Solutions to the Tragedy of the Commons that Marine Plastics Have Be?come，” Frontiers in Marine Science，Vol.19，2018，pp.1－10.此外，《聯合國海洋法公約》缺乏關于公海生物多樣性保護的內容，而諸如《生物多樣性公約》之類的其他海洋規范，保護的范圍也沒有涉及公海，僅局限在國家管轄范圍之內。因此，未來國際海洋規范應突出海洋的整體性，將公海納入保護范圍，制定切實可行的保護舉措。備受矚目的BBNJ下的海洋保護區談判，很大程度上標志著公海治理由無序向有序的轉變。然而，囿于條約相對效力原則，除非公海保護區所載規則為習慣國際法，否則對非締約方無拘束力。⑥劉美、管建強： “從區域實踐到普遍參與：BBNJ協定下公海治理的條約困境” ，《中國海商法研究》，2021年第2期，第102－111頁。因此，BBNJ協定談判應突出人類的整體利益，引導非締約方積極參與公海治理。

在全球治理實踐中，很多破壞公海環境的國家，尤其是一些大國，都未受到追責。國際社會應嚴格履行相關海洋規范對于公海環境保護的各項規定，對破壞公海環境的國家進行嚴格、及時追責。太平洋島嶼地區的一些海洋規范覆蓋的區域不僅包括太平洋島國所管轄的范圍，而且涉及公海?！短窖髰u嶼地區自然資源和環境保護公約》完善了關于公海保護的海洋法基本規范。就破壞公海環境的行為而言，該公約確定的原則是 “誰污染、誰治理” ，對破壞公海環境的國家要進行追責。此外，《禁止在南太平洋流網捕魚公約》《太平洋島嶼地區自然資源和環境保護公約》等公約涉及的地理范圍也覆蓋了公海。這些海洋規范對于約束公海的流網捕魚、有毒廢料的處理、核試驗、陸源污染等活動，具有一定借鑒意義。

五、太平洋島嶼地區海洋治理對中國的啟示

新時期，中國加快了參與全球海洋治理的步伐。2017年6月，中國發布了《 “一帶一路” 建設海上合作設想》，其中提出了構建中國——大洋洲——南太平洋藍色經濟通道，欲同太平洋島國開展全方位的海洋合作。參與太平洋島嶼地區海洋治理成為構建這條藍色經濟通道的合作重點內容之一。太平洋島嶼地區海洋治理對中國參與該地區的海洋治理，具有一定的啟示。

第一，在參與太平洋島嶼地區海洋治理過程中，重視太平洋島民傳統知識和文化。一直以來，太平洋島民和當地社區一直關心自己的領土，并以傳統知識保護海洋和陸地，形成了所謂的” 習慣海洋保有權” 文化。他們希望部落或社區可持續生存。因此，中國在參與太平洋島嶼地區的海洋治理過程中，不應過于突出現代化的商業模式，而需充分考慮太平洋島民的海洋治理模式與理念，并尊重和借鑒他們的海洋治理經驗。從根本上說，中國是一個陸海復合型國家，而太平洋島國則是名副其實的大型海洋發展中國家。因此，我們還需要進一步了解太平洋島國的海洋文化。

第二，加入《太平洋島嶼地區自然資源和環境保護公約》。《太平洋島嶼地區自然資源和環境保護公約》允許任何國家加入。大部分環太平洋國家雖然都在該公約所涉及的海洋區域開展活動，但是并未加入該公約。大國不僅要對引起海洋污染的原因負責，還要采取有意義的預防措施。然而，遺憾的是，一些環太平洋國家并沒有履行應有的責任。比如，2021年4月13日，日本政府決定向太平洋排放核污染水。此舉將嚴重污染包括太平洋島嶼地區的整個太平洋地區海洋環境。因此，環太平洋國家需要全面、有效地加入該公約。中國未來主動加入《太平洋島嶼地區自然資源和環境保護公約》，不僅有助于獲得太平洋島國的認同，推動 “一帶一路” 倡議在太平洋島嶼地區的踐行，而且是深度參與全球海洋治理的客觀要求。

第三，充分了解太平洋島嶼地區海洋規范，實現深度參與太平洋島嶼地區海洋治理。海洋對太平洋島國的生存和發展至關重要。目前，包括日本、韓國、德國、歐盟等在內的域外行為體都將海洋治理列為同太平洋島國合作的優先事項。比如，日本在第8屆太平洋島國領導人峰會上提出了構建基于海洋資源可持續性和海洋規范的海洋秩序，為太平洋島國提供海洋技術支持、人員培訓、項目支持，加強海洋安全和海洋規范實施能力。同其他域外行為體相比，中國與太平洋島國的海洋治理合作仍處于起步階段。究其原因，缺乏對太平洋島嶼地區海洋治理規范的深度了解是一個關鍵因素。這些海洋規范某種程度上體現了太平洋島國的發展需求。從已經舉辦的三屆中太論壇看，雖然中國近年來不斷增加對太平洋島國的援助項目，但這些項目一般涉及農業、基礎設施、教育、醫療等領域，較少涉及海洋治理。未來，中國應主動對接太平洋島嶼地區的海洋規范，并站在太平洋島國的立場上，以太平洋島民的思維，嘗試同太平洋島國展開深度海洋治理合作。

第四，在島民社區層面，開展同太平洋島國的海洋治理合作。中國同太平洋島國的海洋治理合作主要集中在地區層面和國家層面，尚未涉及島民社區層面。因此，中國可以嘗試通過太平洋島國政府，對太平洋島民社區提供資金支持和項目援助，展開一些務實的海洋治理項目合作。比如，聯合設立海洋保護區、海洋公園等。這樣既可以發揮太平洋島民的海洋治理優勢，也可以發揮中國在資金方面的優勢，實現民心相通，增進太平洋島國對中國的認同感。

結 語

伴隨全球海洋治理的進一步深入，傳統的海洋觀念已經難以適應日益復雜的形勢。海洋觀的發展明顯滯后于海洋科技的發展，出現了觀念與行動不匹配的困境。當前全球海洋治理的許多規范仍秉持著一些傳統的治理原則，而這些原則在全球環境的視角下顯得日益過時。國際社會應反思那些傳統的 “海洋自由” 概念，重新審視西方的海洋觀念。令人擔憂的是，全球海洋治理機制存在著巨大的缺陷。海洋治理主體雖然呈現多元化的態勢，但比較混亂。一些主權國家未能承擔起應有的責任，一些國際組織職能劃分不明晰。海洋治理能力的不平衡性日益明顯，一些大國未能展現出應有的治理能力。與之相反，一些小島嶼發展中國家卻體現出強勁的治理能力，包括太平洋島民在內的土著民在全球海洋治理觀念更新中扮演著越來越重要的角色，從土著民傳統文化中尋求答案或許是很好的出路。

然而，一個不容忽視的問題是，在全球化的浪潮之下，太平洋島民的傳統習俗面臨著現代化的不斷沖擊。當傳統與現代發生碰撞之后，難免會使太平洋島國為了追求一些短期經濟利益而放棄一些傳統的習俗和文化。西方的海洋治理模式更重視商業化，更為追求經濟利益，這將嚴重威脅太平洋島民根深蒂固的傳統海洋知識。全球層面上，一些土著民的子孫后代在全球化的浪潮下，同樣在丟失自身寶貴的海洋觀念或傳統，逐漸接受西方的海洋觀念。筆者認為，傳統海洋治理模式同現代海洋治理模式各有優勢。未來較為合適的海洋治理模式應是將二者有機結合起來，采取多元主義治理路徑，而不能偏激。對此，有必要在傳統和現代的海洋治理模式之間尋求一種平衡。