基層人事管理中的“準正式機制”及其內在邏輯
——以S市F派出所為例

陳科霖，谷志軍

（1.深圳大學 城市治理研究院，廣東 深圳 518060；2.深圳大學 政府管理學院，廣東 深圳 518055）

一、研究背景與問題提出

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”如何提升公共部門人員的工作積極性并降低行政成本，成為國家治理體系和治理能力現代化在人事管理領域的新問題。新中國成立之初，中央就成立了機構編制工作管理部門。機構編制工作旨在通過科學的機構以及人員編制配置，實現精簡、統一管理以及彰顯公共管理職能、提升公共管理效率的重要目標。隨著公共管理職能的逐步拓展，“編外用工”現象開始普遍出現，特別是在基層，形形色色的編外用工正在成為維持基層政權有效運轉的重要保障，但編外用工的身份性質也帶來了很多問題。為此，部分地區或領域率先啟動相關人事管理改革，例如法院系統員額制改革后，便出現了三類人員——入額法官、編內法官助理、合同制法官助理；公安系統輔警體制改革后，也出現了三類人員——警察、輔警、協警；部分地區事業體制改革后，同樣出現了三類人員——政府職員、政府雇員、臨聘人員。“編內法官助理”“輔警”“政府雇員”這三種改革后的新生身份，既不同于入額法官、警察或政府職員的正式身份從而具備完整的相關職權，又不同于合同制法官助理、協警或臨聘人員那樣的完全非正式身份。這一中間狀態相較于正式身份，仍缺乏組織所賦予的充分合法性；但相比非正式身份，卻又具有一定的職權和職責，其身份地位也高于后者。

不難看出，上述改革過程中出現的新類別人員，其身份性質既不同于正式身份亦不同于非正式身份，而是一種“正式”與“非正式”之間的過渡形態。這種過渡性機制既不同于有明確成文規則或強制力保障的正式機制，又不同于完全超脫于體制之外的習慣或道德機制；其合法性來源既非完全如正式機制的法理型權力，又非完全如非正式機制的傳統型權力，而是兼具二者部分特點的混合型權力。為此，本文將這種介乎正式機制與非正式機制之間的管理機制稱作“準正式機制”。隨著“放管服”改革的逐步推進，人事管理中的“準正式機制”現象愈加普遍化。對這種現象的內在邏輯進行深入考察，無疑對進一步優化公共部門人事體制改革具有較強的理論指導意義。為此，本文將在文獻回顧的基礎上，通過深入的案例研究進一步揭示這一治理機制的內在邏輯。

二、文獻回顧

針對正式與非正式制度/機制的研究，制度經濟學、組織社會學、歷史政治學等領域都開展了不同角度的分析，其中部分文獻也隱含著超越“正式與非正式”的二元分析格局的觀點，對本文的研究而言都具有一定的借鑒意義。

（一）制度經濟學視角的制度分析

新制度經濟學側重于從交易費用、產權、制度變遷等理論入手進而將有關制度領域的理論整合進經濟學。其中，制度變遷理論的分析就涉及正式制度與非正式制度的區分。諾斯曾在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中指出，制度是減少不確定性和交易費用，并保障產權及增進生產活動的重要安排[1]。作為社會的游戲規則，制度由正式規則、非正式規則以及兩者的執行特征組成[2]，正式制度往往是突變性的，而非正式制度則是漸進性的。在政治領域的制度變遷，正式制度與非正式制度之爭演變為改革路線選擇的現實問題，即改革究竟是走激進式的“休克療法”（正式制度）還是漸進式的“摸著石頭過河”（非正式制度）[3]。改革開放以來，隨著制度經濟學由國外向國內的引入，經濟學領域對正式制度與非正式制度的探討在初期集中于改革的制度變遷。而正是這一理論視角對制度變遷的解釋，使得其在很大程度上影響到了政治學領域的相關研究，從而使制度經濟學具有了制度政治經濟學的色彩[4]，并以其“制度范式”成為研究當代中國政治現象的重要工具[5]。

（二）組織社會學視角的組織分析

社會資本領域的研究指出了社會資本的“制度性功能”，例如普特南在對社會資本的定義中指出：“社會資本是旨在促進合作行為進而提高社會效率的規范、信任以及網絡。”[6]這一定義便揭示出了社會資本的“非正式制度”面相。組織社會學對組織的分析源于馬克斯·韋伯對理想類型的考察。韋伯認為，通過法理型權威所建構的科層體制，可以實現理性、可靠、穩定、精確的組織管理。而這些科層體制的特點建構了作為正式組織的邏輯基礎。這一組織體制被廣泛應用于社會化大生產工作中，極大地提升了組織的效率，這一科學管理的思想也成為當代公共行政學管理主義流派的濫觴。在組織行為學領域，梅奧開展的霍桑實驗表明，正式組織內部仍然存在著非正式組織，這種非正式的組織同樣也是決定組織績效乃至組織行為的重要因素。因此，對組織的考察亦應考慮到非正式性的一面。在這一基礎上，相關的系列研究從組織社會學的視角對政治系統以及社會中的非正式組織進行了深入研究。與經濟學面臨的問題類似，真實世界中的組織并非如理想模型一般，正式因素與非正式因素的互相交融，使得組織中的行為都具有一定的組織性[7]，因此，法國社會學家弗里德伯格就對傳統的“正式-非正式”二分法提出了挑戰[8]，從而以行動的視角打破了二者的界限，透過組織規則的不確定性為建立由正式到非正式的“光譜化”組織形態提供了可能。

（三）歷史政治學視角的官僚體制分析

近年，一些學者關注到了歷史上的“官吏分途”現象。官吏分途使得作為“清官”的官與作為“濁官”的吏之間在正式制度與非正式制度的分野下走上了溝壑分明、彼此分野的發展路徑，從而最終形成了兩個不同的群體[9]。但亦有研究指出了“正式與非正式”之外的“第三種可能”。樓勁發現，中國古代的官與吏之間仍然存在著一個性質含混、地位模糊、形態似官似吏的“過渡區間”，如南北朝的“小人之官”、隋唐的“伎術官”與“流外官”、明清時期的“佐貳、首領、雜職官”[10]。劉建軍等更是指出，當代的地方治理群體實則可以構成“群體三分”的格局，即擁有公務員編制的“官僚群體”、擁有事業編制的“派生群體”以及完全依靠市場化機制的“雇傭群體”[11]；但倪星等則認為，由于派生群體與官僚群體都具有正式編制，因此相比體制外的“雇傭群體”兩者都屬于體制內人員[12]，因此實質上還是“二分”而非“三分”。不難看出，“二分法”的思路受到了一定的挑戰，中國國家治理中的人事制度在實踐中仍然具有復雜性。

綜上所述，正式與非正式的二元分析視角長期以來為相關研究所廣泛采用，但相關研究的批評或論爭也展現出了“正式-非正式”二元結構對現實解釋性的不足。在正式機制與非正式機制之外，組織形式的“光譜圖”中還會有怎樣的形態呈現呢？這有賴于對正式機制與非正式機制在中國國家治理中的重新回顧，并在此基礎之上，進一步建構作為本文核心分析概念的“準正式機制”，考察其在中國國家治理中的位置與作用。

三、超越“正式與非正式”：中國國家治理中的準正式機制

“正式與非正式”是周雪光所建構的“帝國的治理邏輯”中的三對重要關系之一，這一關系也被用以解釋中國國家的治理邏輯是如何在“正式機制”與“非正式機制”間轉換而加以實現的。但在實踐操作層面，人事管理體制卻比簡單“正式-非正式”二分法所描述的要更為復雜。顏昌武通過實證調研發現，部分鄉鎮存在著“有編不用、編外擴編”的“編外管理編制化”現象[13]，在鄉鎮治理的實際過程中出現了新的不同形式的編外人員，這又進一步催生了“因事養人、因人找錢、因錢找事”的惡性循環[14]。為何會出現這種超越“正式與非正式”的人事管理形態呢？一方面，核定編制主要受制于財力規模[15]，財政支出的限制使得正式身份的人員依據“編制”被控制在一個特定的規模；另一方面，地方事務的復雜性以及地方官員的擴權沖動，使得非正式身份的人員規模隨著地方財力、行政事務規模等實際情況在一定的范圍內擺動。

但與此同時，在財力有富余的情況下，地方官員卻熱衷于“編外管理編制化”，即通過在正式機制之外，設立一套準正式的管理機制，用以管理特定群體的公職輔助人員。這些輔助人員一方面并不具有完備的正式身份所具有的權力，其身份正式性也不如編制人員，其待遇水平往往略低于正式身份的人員，與之相對應的，對這批人員在能力和資質方面的要求也較正式人員低；但與此同時，相比于傳統的“非正式”身份的“臨時工”，這批輔助人員的權力、身份、待遇、能力與資質要高，組織對這批輔助人員的管理也相對更加制度化。因此，不難看出，這類“準正式身份”人員既不同于正式身份的“正式工”，也不同于非正式身份的“臨時工”，而是構成了獨立的“準正式身份”群體。

不難看出，“準正式機制”實質上是處于“正式與非正式”機制之間的獨立的人事機制，并呈現出了與“正式機制”及“非正式機制”所不同的特征（見表1）。為了進一步挖掘準正式機制的內在邏輯，本文選取S市F派出所為例進行深入考察，以期更深入地揭示“準正式機制”的內在邏輯，并在觀察的基礎上加以深入反思。

表1 正式機制、準正式機制與非正式機制的比較

四、準正式機制的治理實踐：基于S市F派出所的案例考察

本文選取S市作為考察對象，是由于S市具有戶籍人口和常住人口結構倒掛的特征，因此基于戶籍人口規模核定的編制基數很難適應實際管理的需要。F派出所所在街道位于S市主城區邊緣，所在街道管理規模龐大，轄區人口集中，產業多元，情況復雜。S市核心城區以外地區的派出所建制，視轄區規模以及工作需要，一般設有正式編制警察5～15人。而F派出所相比于同類地區的其他派出所，其規模更為龐大，體量如同機關。目前該派出所有在編警察60余人，協警逾300人，輔警100余人，設有4個社區警務室，管轄面積超過27平方公里，轄區內總管理人口超30萬，這在S市核心城區以外乃至整個S市范圍內，均屬于超大體量的派出所。因此，選取F派出所作為案例，其“準正式人員”的規模適宜開展更深入的研究，這一治理機制所呈現出的效果亦隨之更加突出。為此，筆者在2020年3月至12月對S市F派出所進行了田野調查，通過與F派出所一線工作的警察、輔警、協警的深度訪談和參與觀察，在此基礎上展開進一步的機制挖掘。

（一）“準正式機制”引入：協警群體低下的工作能力

F派出所在正式引入輔警之前，協警受制于“非正式”身份可參與的工作非常有限。在這種情況下，在編警察的壓力日趨繁重，這一矛盾又突出地體現在案件偵查隊：

我們案件偵查隊是派出所公認的最辛苦的部門，壓力最大。我們隊共有4個小組，每組3名警察，以4天為一個周期進行輪班。由于24小時內都有案情發生的可能。原則上每天會把24小時平均分為早班、中班、晚班，由3名警察平攤，但實際工作時，3名警察常常都沒有休息時間，事情根本做不完。協警又沒有執法權而且能力不強，只能做一些簡單警務輔助工作，幫不上太大的忙。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-09-10）

這種現象突出表明，非正式身份的協警在工作中受制于組織未賦予其必要的正式權力，特別是協警自身素質的相對低下，導致協警體制未能發揮其應有的緩解警力不足的作用。而協警能力的發揮不暢又進一步將其地位邊緣化，其待遇與保障也很難進一步得到提高。與此同時，隨著社會事務的不斷激增，正式身份警察的工作強度越來越大。調研中發現，一般來說，很少有警察脫離工作崗位，即使身體有恙，也多會帶病堅持，甚至絕大多數警察都會放棄帶薪年假，堅持在工作崗位上。例如訪談過程中就有警察說道：

前段時間所里有個民警腳受傷了，借了副拐杖來值班。有時候昨天拔了智齒，今天還堅持做筆錄。很多警察都放棄休年假，一方面是由于手頭上的案件永遠做不完，沒機會休；另一方面是警力就這么多，你休假了，工作量就平攤到其他警察身上，大家都是兄弟。休年假還是要回來辦案，所以不如不休了。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-10-02）

與此同時，在輔警體制改革之前，協警的表現也不盡如人意。作為非正式機制的協警，其管理能力十分有限。

首先，協警的資質能力普遍不夠高，工作較不負責任。除了極少數為本地家境富裕的年輕人，絕大部分的協警均是外來務工人員，在各個年齡段均有分布。所有協警均未受過高等教育，大多是初中、中專或高中學歷。在調研中了解到，大部分協警如果不選擇做協警，往往只能進工廠打工，而協警的職業身份和工作強度相對而言更加體面。但由于受教育程度低，又屬于勞動派遣性質，協警的工作責任心與工作能力則較差。

我們所有個協警是本地人，家里有好幾棟樓，年紀也很小，1997年人，沒讀過什么書。但是這種情況比較少，大部分協警的家境都不太好。他們來S市打工，因為學歷不高，找不到好工作。在派出所工作比在工廠工作還是要輕松一點兒。因為他們待遇不高，受教育程度也不高，有些人做事也不認真，普遍都不如輔警工作認真。（訪談材料：F派出所某警察，2020-09-10）

其次，由于協警沒有執法權，可從事的警務輔助工作有限，沒有在質的層面上緩解警力不足的困境。因為協警職權有限，所以在很多方面并不能完全替代或充分協助警察。不僅是案件偵查等工作，即使是部分程序性工作，也只能由警察完成，這就使得警力不足有限問題得不到緩解。

協警沒有執法權，案件隊的很多工作都沒有辦法做，協警在社區巡邏和參與消防監管的比較多，協助抓捕、跟車、出警，還有就是消防巡查、警務室駐點、景區值守站崗。也有協警在綜合室工作，主要負責上傳下達，給警察排班。但是派出所需要執法權限的工作量很大，協警只能做一些基礎的工作，所以警察的工作壓力還是非常大。（訪談記錄：F派出所某警察，2020-11-05）

再次，部分協警存在著違法亂紀、謀取私利的現象，嚴重損害了公安隊伍的形象。近年“掃黑除惡”行動的開展，在很大程度上規范了正式在編警察的行為，但協警的問題依然突出。

以前會有協警恐嚇嫌疑人家屬，說“攤上大事了，后果嚴重”，可以通過協警打點關系，就是收取好處費。有些人分不清警察和協警，實際上現在大環境很嚴格，警察不太可能通過這些途徑收取好處費。協警的這些狐假虎威的行為給公安抹黑。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-10-02）

協警社會關系復雜，甚至出現了干預案件、違法亂紀牟取私利的行為。

有一次抓捕工作因為有漏網之魚，所以還要去抓捕同案犯。幾個被關押的嫌疑人按規定都要扣留，其中一個嫌疑人和協警認識。結果協警就違規把手機給他。嫌疑人打電話給同伙通風報信，導致后續的抓捕行動失敗。更有膽大的協警在嫌疑人手機被扣留之時，偷偷用嫌疑人的手機轉賬到自己的賬戶內，被嫌疑人及其家屬找上門來投訴。當然，我說的這些后來都被處理了。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-11-05）

更有甚者，其行為違法違紀，敗壞公安系統的形象：

最夸張的是幾年前，有協警依仗自己在派出所工作，在下班之后去嫖娼，事后不給錢，結果被找上門來了。雖然這些協警都被開除，也移交其他派出所處理，但造成了很惡劣的社會影響。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-11-05）

不難看出，準正式機制的引入主要是為了解決非正式機制下人員的能力以及素質不足問題，特別是非正式機制對人員的激勵作用有限，致使非正式人員難以發揮應有的作用。而隨著準正式機制的引入，相關警務工作也發生了一系列新的變化。

（二）找準激勵方式：從“非正式機制”到“準正式機制”

S市自2017年輔警改革以來，F派出所于2018年迎來了第一批輔警。《S市警務輔助人員條例》正式賦予了輔警群體以9項獨立完成職責以及12項由正式警察帶領下“1+1”共同完成的相關職責。從客觀效果上說，前9項獨立職責實質上解放了原有負責此類事務的正式警察，而后12項職責根據“1+1”的模式，實質上解放了原有負責此類事務的一半正式警察。因此，輔警體制改革后極大地緩解了有效警力不足的工作壓力，例如案件偵查隊的警官在訪談中提道：

輔警比原來的協警工作能力強、素質高，做事也認真負責。雖然現在工作量還是很大，案件比較多，但是輔警真的是能幫助我們分攤一部分工作壓力，像做筆錄之類的工作，輔警做得好，讓人放心。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-04-12）

此外，輔警的進入還進一步提升了基層派出所的工作效率：

協警工作不如輔警讓人放心，有些協警工作不認真，做事不仔細。案件中的一些賬目整理核對工作，難度并不大，也不涉及執法權限，只是十分瑣碎。但有些協警很粗心，常出現紕漏，影響工作效率。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-11-05）

事實上，這種績效的提升也源于輔警隊伍對自身工作的認同感。調研過程中發現，相比于非正式的協警群體，準正式的輔警群體相比于前者在兩個方面的認同感要更為強烈：首先，輔警雖然沒有編制，但卻是一份穩定職業，有較好的福利待遇；其次，成為輔警必須通過層層考試，因此輔警十分珍惜自己的工作機會。雖然輔警在工作穩定性方面不及正式在編警察，但相比于勞務派遣身份的協警而言，輔警可以直接與公安機關簽訂勞動合同，而且輔警系統有自身的晉升體系，使得輔警普遍更認為工作有盼頭。

我們都是通過筆試、體測、面試和政審才考過來的，輔警的招聘不同于協警，當一名協警不需要考試，門檻低。所以，成為輔警難度要比成為一名協警高得多，我們自然也更珍惜自己的工作，也更認真、更負責。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-12-20）

在相對較高的認同度之下，輔警的工作責任心與工作績效也得到了較大程度的提升。在一次法定假日的調研中，大部分輔警仍然在崗工作。

工作前跟我說的是每月可以休息4天，但實際上我這一個月都沒有完整休息過一天。我最近在做一個網絡銷售假藥的案件，我從QQ群上千份表格中整理出相關的銷售對賬表格，再核對分析整理，已經熬夜好幾天了。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-10-02）

也有輔警在訪談中指出，輔警與正式警察之間的關系要更緊密一些，屬于“自己人”。

有時候工作告一段落的時候，兄弟們會出來聚個餐，一般參加聚餐的都是警察和我們輔警，基本上坐座位都是按照入職先后論資排輩，但是隊員我們一般很少會叫，他們一般也是自己聚餐的多。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-06-20）

這里提到的不以“兄弟”相稱的“隊員”，就是非正式的協警群體。不難看出，從稱呼上也能反映出協警群體的邊緣化，有警官在訪談中一語道破不同身份之間的區別：

輔警和協警本質來說都是警務輔助。協警是和保安公司簽合同的，其實就是臨時工，非常不穩定；輔警是和公安局直接簽勞動合同的，雖然不是公務員，但其實非常穩定，通常不會辭退。而且輔警也有晉升制度，雖然現在還比較簡單，但一看就是模仿警察的。協警是臨時工，自然是沒啥干頭。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-10-02）

（三）合法性質疑：“準正式機制”帶來的新問題

雖然準正式機制的“輔警”引入后提升了警務工作的績效，但局部先行先試的改革在大的法律政策環境未發生改變之時，準正式機制的“準正式”性仍然在操作層面存在著一定的障礙，阻礙了“準正式機制”優勢的進一步充分發揮。例如Y市公安局Z分局的“詢問筆錄輔警簽名案”，訪談過程中，受訪者對此評論道：

說到底派出所的案件要交到檢察院或者法院那邊去，說實話，輔警的執法權我們公安機關是承認的，可是檢察院、法院那邊要是說有問題，給我們退回來怎么辦？所以我們考慮到這個問題，工作的過程中就很謹慎。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-08-13）

因此，“準正式機制”在實踐中出現了合法性的內在張力——形式上的“合法性”（legality）已被相關的立法改革舉措所確認，但在實質上的“合法性”（legitimacy）卻仍然缺乏認可，特別是在跨區域的案件執法中。

雖然現在我們市是有輔警的，但不是所有城市都有輔警。我們有時候也要去外省帶網逃，如果去的那個城市還沒有輔警改革，只有協警沒有輔警，那我們輔警的執法權在他們那里還有效嗎？（訪談記錄：F派出所某警官，2020-09-10）

（四）涇渭分明：“準正式機制”引發群體間進一步分化

除了準正式機制下輔警參與執法等工作中的“合法性”問題，“準正式機制”引入后，原有的“非正式機制”下相關人員對工作的認同度也出現了變化，人員之間的界限也開始逐步明顯。首先是三類人員的學歷差距。正式在編警察一般為本科學歷，而輔警以大專居多，協警則集中在初中、高中或中專。

我們所大部分警察都是本科學歷，也有幾個是研究生學歷。一部分是警校畢業的，如公安大學、刑警學院、廣警；一部分是普通大學畢業的；還有一部分是軍校畢業，原來在部隊，后來軍轉警過來的。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-09-10）

協警是沒有編制的合同工，通過和保安公司簽訂勞動合同，派遣至F派出所從事警務輔助工作，工資由保安公司發放。協警在公安系統內屬于非正式的身份。由此也表現在收入、工會福利待遇方面的“三六九等”：

警察是公務員的收入，輔警的收入比協警高，輔警到手大概七八千，協警只有四千多。去年年底單位發了購物卡，警察每人一千，輔警五百，協警就沒發。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-05-15）

而輔警雖然不是公務員，但與協警相比在組織內有更正式的身份。輔警與市公安局直接簽訂勞動合同，由S市公安機關統一招聘和管理，由市人力資源保障部門進行招聘指導和薪酬核定，并由市、區財政部門提供經費保障。因此，輔警在組織內為正式員工，和“臨時工”有本質區別。

在食宿等細節方面，也體現出不同身份人員之間的差別。F派出所為所有警務工作者提供食宿。警察和輔警在同一個食堂用餐，輔警和協警的宿舍均在派出所附近的居民樓，警察在派出所內有備勤室。警察和輔警的食宿明顯優于協警。

警察在派出所有備勤室，兩人一間，樓下就是食堂。輔警居住在派出所附近的小區內。我們所因為人多，食堂也分為兩大區域。警察和輔警在一個食堂就餐，協警由于人數多，單獨在另外一個食堂就餐。（訪談記錄：F派出所某協警，2020-11-05）

在福利方面，由于協警屬于勞動派遣性質的員工，沒有工會，其福利往往是比較差的。如派出所有時節日發放的電影券、生活用品之類，往往只有警察和輔警可領。總的來說，輔警的待遇在警察和協警之間，并且更接近于警察。當然，即使在同一體系內部，也會因為職位、崗位的不同而收入不同。但是可以看出，在警察、輔警、協警的待遇之間還是有明顯的分化，特別是某些身份性質較強的福利，如用餐、工會福利方面，輔警更體現出“準正式”的性質，這無疑會讓他們更認同自己警務工作者的身份，從而會更有集體意識和責任感。

在這樣的差別之下，由于輔警都是通過考試獲得的身份，工作相對穩定，且學歷較高，基本素質高，所以普遍珍惜工作機會，工作認真負責。由于F派出所警務任務繁重，自2018年第一批輔警走上工作崗位后，F派出所十分重視對輔警的使用，對輔警的培訓鍛煉多，所以輔警的能力普遍比協警要強。因為進入體制的不容易，已經有較為穩定的職業和晉升體系，輔警大都認可自己的職業，感覺更有“盼頭”。

但大部分輔警仍在準備公務員考試，希望自己能夠獲得一個正式身份，并提高自身的待遇。有輔警表示：

很多輔警都在備考公務員，我自己也在備考。和我一批進來的有個輔警，在另一個所工作，他已經考上公務員了，現在辭職了。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-05-15）

近年，協警人員流失率顯著加大。一方面是由于工作辛苦，待遇性價比低于去工廠打工；另一方面隨著反腐敗力度的進一步加大以及協警工作崗位的邊緣化，協警牟取私利的“撈油水”空間進一步受到壓縮，從而加劇了協警的離職傾向。

我們隊員工資不高，所以一直招不滿人，很多人干一段時間就辭職了。我和老婆孩子在附近的農民房租房子住，每個月房租1600元，已經是附近比較便宜的了，如果過年以后房租再漲，可能我也就不干了。（訪談記錄：F派出所某協警，2020-12-20）

五、討論：準正式機制的成因及其特點

基于前面的案例研究可以看出，作為“準正式機制”下的“輔警”與作為正式機制下的“警察”、非正式機制下的“協警”迥然不同：一是相比于協警，輔警招錄門檻高，有嚴格的程序性，學歷背景更接近正式警察；二是輔警具有部分執法權，可以承擔更多的準正式職能，而非正式的協警則完全不具備執法權；三是輔警待遇較高，與非正式的協警之間有著顯著差別，但亦遠低于正式的警察；四是輔警素質較高，責任感和認同感也較強，顯著優于非正式的協警；五是輔警職業穩定性強，并有一定的上升空間。雖然這些發現主要基于S市F派出所的案例，但與該案例類似的機制已廣泛應用于公共部門。那么，值得我們思考的問題是，為何公共部門要在正式機制與非正式機制之外創造一種“準正式機制”呢？通過回歸“行政國家”理論，我們可以更深入地對其內在機理加以探討。

（一）治理壓力的增加與資源不足

隨著行政國家（the administrative state）的發展，現代社會的治理越來越精細化，與之相匹配的政府管理機構程序呈現出復雜化的趨勢。隨著行政事務的不斷增加，治理壓力越來越大，客觀上需要增加治理資源。以警力為例，中國內地警察總數約為170多萬人，平均每萬人有12名警察，不僅低于美國（24.5人/萬人）等發達國家，也低于許多發展中國家。特別是在我國某些經濟較為發達地區，人均警力密度反而進一步下降，拉開了與境外發達地區的差距。例如，700多萬人口的香港有2.8萬名警察，加上文職人員和輔警則超過3.5萬人，其警察數量占總人口比重約為50人/萬人。而常住人口1300多萬（實際管理人口超過2300萬）的S市，其正式警察人數只有2萬余人，其警察數量占總人口比重約為8.7人/萬人，警察密度只有香港的六分之一，也遠低于全國平均水平。

以S市為代表的特大城市、超大城市警察人數偏低的原因在于，包括警察在內的公務員編制是按戶籍人口或常住人口數量編制的。所以，外來人口較多的城市或行政區，就會面臨正式編制小于實際需求的情況；與此同時，這些地區往往又是社會流動性強、管理難度大、經濟社會矛盾較多的地區。這兩者之間的矛盾，使得這些地區往往面對更突出的治安壓力，對警務力量的需求也遠遠超過中小城市。也正因為此，20世紀末期，以廣州、深圳等為代表的超大城市流動人口快速流入曾面臨嚴峻的治安形勢，并一度被評為治安較差的城市。在這樣嚴峻的治理壓力下，以公安系統為代表的行政機關謀求人事權的擴張就成為必然選擇。

以F派出所所在的B區為例，2019年年底B區常住人口數約為334萬（實際管理人口約為540萬以上），戶籍人口65萬左右，不到實際管理人口的20%。其中，僅F派出所轄區人口就有30萬，這一管理規模已超過中西部諸多普通縣的人口規模。如果參照一般派出所的警察編制來配備正式警力，顯然連日常治安管理的工作都無法完成。與此同時，這種因為資源特別是人力資源不足帶來的治理壓力，并不僅僅限于警務領域。包括司法、城市管理、教育、醫療等許多領域，也都存在著類似的結構性矛盾，特別是外來人口較多的地區，都會存在著正式編制及資源投入與實際需求之間嚴重倒掛的矛盾，這也正是新時代我國社會主要矛盾“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”在公共人事管理中的突出體現。

與此同時，正式機制需要具有一定的專業性和很強的程序性，這在某種程度上也限制了其靈活性。隨著經濟社會的發展和轉型，治理議題日漸復雜，在中國這樣的大國尤為突出。對“官”異地任職以減少腐敗與地方割據的“一統體制”訴求與對“吏”本地任職以確保治理穩定的“有效治理”訴求之間的矛盾，將成為催生準正式機制的重要誘因。

（二）行政國家需要自我克制以降低行政成本

面對治理壓力增加下的治理資源不足特別是人力不足，一種常規做法當然是增加治理資源，例如招聘更多的警察。如果與其他國家相比，中國有很大的空間去增加相應人力。但是在現實中，這既非唯一選擇，也并非最佳選項。其中最重要的因素是，正式機制的運行需要消耗高額的財政支出，而且具有“剛性增加”的特征。如果放任正式機制擴張，極有可能突破公共財政及社會所能供養的極限[16]。因此，需要嚴格控制正式機制下人員的增長。黨的十八大以來，簡政放權不斷推進，對正式機制擴張的控制更加嚴格。2013年，李克強總理更是明確提出，在本屆政府任期內“財政供養人員只減不增”。因此，對于地方政府來說，正式機制雖然是履行其核心職能的重要機制，但基于國家財政的有限性，正式機制的規模不可任意增加。

正式機制嚴格的程序要求，使得其調適能力有限。在法治國家建設中，公權力機關在人員招錄與人事管理上需要遵循法定程序，包括《公務員法》《警察法》等法律明確限制了其招錄人員的范圍。例如《中華人民共和國警察法》第二十六條規定了擔任人民警察需具有高中以上學歷，而現實中S市招考警察的門檻更高。招考也要根據上級部門的要求定期舉行。與此同時，警察招錄后需要依照一定的崗位設置和職務序列，未必能根據需要充分靈活調整，這也是正式機制的正式性所帶來的必然結果。

（三）傳統非正式機制緩解治理壓力作用有限

應對治理壓力增加的另一個途徑是引入非正式機制。在我國的基層治理中，事實上大量存在這一類型，如警務系統內的協警（以及之前的治安聯防隊）、城市管理中的“臨時工”，都可以視為一種承擔某些行政職能的非正式機制。

通過非正式機制可以更靈活精準地招聘到需要的人才[13]，并且成本更低。例如，公務員招聘不能限定籍貫、出身，有時甚至要刻意回避，但是編外人員的招聘則可以因地制宜，讓基層政府可以精準地招聘到對當地語言、風俗甚至對即將開展的業務有深入了解的人員，有效地提高工作效率。并且，編外人員相比編內人員，薪資一般要低很多，也少許多福利和長期保障，其數量、崗位可以根據工作需要靈活調整，因此在增加人手的同時可以相對降低行政成本，從而緩解人力不足帶來的治理壓力。

但是，非正式機制緩解治理壓力的作用是有限的。首先，非正式機制能承擔的職能受到限制。作為一種補充機制，非正式機制引入的人員一般不具有組織賦予的正式權力，只能從事部分輔助工作，不能承擔核心功能，特別是需要獲得法律授權的特定職能[17]。而社會發展和法治建設帶來依法行政的要求，更限制了非正式人員所能發揮作用的空間。例如，公安系統內非正式機制的協警不具有執法權，只能輔助警察進行執法工作，而不能獨立執法。在公民法律意識日益增強的情況下，如果讓協警從事其無權從事的執法工作，其執法行為會被視為無效，嚴重時甚至構成違法[18]。這一問題也存在于其他許多行政執法機構，包括部分非行政的專業領域（如醫生、律師等需要專業資格的職業）。

其次，非正式人員的素質能力相對不足。非正式機制的準入門檻低于正式機制，對學歷、專業技能等各方面的要求都比較低。由于給“臨時工”提供的薪酬待遇不高，所以即使想要招錄到高資質的人才也十分困難。而且，由于各地基層政府“臨時工”的招錄通常沒有統一的標準和嚴格的程序，給“任人唯親”、用人腐敗提供了空間，可能讓不具備相應能力的人員進入，更拉低了非正式人員的整體素質。這些問題不僅影響到非正式人員的工作能力，也可能導致少部分人員以權謀私，利用手中的職權從事違規違法行為，從而制造更大治理壓力。

再次，非正式機制提供的吸引力和激勵性都不足。非正式機制使用的人員，很多情況下被稱為“臨時工”，這意味著他們在組織內沒有正式編制，不具備正式身份，大部分情況下也沒有進入正式編制的通道和向上晉升的空間。為非正式人員提供的待遇保障，也低于正式人員，特別是如果承擔相似職能卻“同工不同酬”，更會影響非正式人員的工作積極性。從而，非正式人員對職業的認同感較低，影響到其工作積極性和責任感，也使得其職業穩定性較低，人員流失率高。

正式機制無法應對日益增加的治理壓力，而非正式機制又不能充分彌補，反而可能產生新的問題，這反映出行政國家面對治理壓力時的一個兩難困境：正式機制具有專業性、程序性、穩定性，但同時存在著低效僵化的弊端；非正式機制具有一定的靈活性，但這種靈活性又可能不利于組織的長遠發展。因此，正式機制和非正式機制的張力，使得組織可能既無法對非正式機制人員進行充分的激勵，也無法對非正式機制人員開展有效監督。例如，招募協警時可能需要了解當地風土民情的當地人士，但與此同時他們又可能因為復雜的社會關系而不能合理使用職權[19]。而準正式機制則為正式機制與非正式機制之間提供了一座“橋梁”（見圖1）。“準正式機制”既是將正式機制與非正式機制分隔開來彼此不同的中間狀態，同時又是非正式機制向正式機制流動的一個“中轉站”。

圖1 正式機制、準正式機制與非正式機制的關系

與此同時，準正式機制人員的門檻設置及要求也事實上起到了一種篩選機制的作用，通過篩選出有潛在可能進入正式機制的人員，構建更為平緩且易于提升的人力資源隊伍體系。準正式機制人員通過在準正式崗位接受一定的職業訓練，并獲得一定的經驗，其相對優秀的能力、責任感和認同感都將使其成為更為優秀的正式機制的儲備力量。此外，“準正式機制”人員能在更大范圍內及更深程度上參與正式工作，并且在一定條件下可以成為正式機制的一員，因此準正式機制同樣也是正式機制的一種“預備”機制。

從這個意義上而言，與其將這類群體的屬性界定為“更正式”或者“半正式”，毋寧將其界定為“準正式”。這里的“準”（quasi），一方面說明其在許多方面很接近“正式”，另一方面也說明其職能是有效輔助正式機制。特別是非正式機制與正式機制往往存在明確的界限，但準正式與正式之間的界限卻并非十分明確，甚至有時會有意模糊，這種模糊治理的策略也正是中國國家治理復雜性的一種體現[20]。

六、結語

作為“領土廣袤、人口眾多、區域差異巨大、政府層級龐雜的單一制大國”[21]，中國國家治理具有天然的復雜性。因此，為了維系一統體制下的有效治理，中國國家治理采取了正式制度與非正式制度并存的治理邏輯，從而進一步形塑了“名與實”的治理機制轉化[22]。這種名與實的轉化，其本質是中國作為單一制大國平衡“一統體制與地方分治”[23]之間的對立統一關系的重要手段。毛澤東同志早在《論十大關系》一文中就著重談到了“中央與地方”關系，并指出“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，我國國家制度和國家治理體系具有“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優勢”。這些論述都體現出作為大國治理的中國國家治理在“中央集中統一”與“地方因地制宜”之間的辯證關系。

準正式機制的引入，正是部分先發地區為平衡行政成本與有效治理之間矛盾關系的探索，通過構建準正式機制的“隱形晉升臺階”[24]，進一步區分正式群體之外的積極分子與非積極分子，從而在不明顯突破的條件以準正式的人事機制實現公共部門人力資源利用的最大化。與此同時，準正式機制所遇到的“合法性質疑”也進一步要求相關改革制度的設計應當平衡相關改革在法律制度方面的內在張力[25]。因此，在基層公共部門的人事管理體制改革中，應當進一步考慮到各地不同的實際情況，以大的原則性方向為基礎，允許各地方結合自身實際加以具體探索與落實，從而切實發揮公共管理在實踐過程中的“兩個積極性”，進一步提升國家治理體系和治理能力的現代化水平。