“以地養費”：服務型政府建設背景下的地方政府公共服務行為探析

安園園

（南開大學 中國政府與政策聯合研究中心，天津 300350；深圳大學 城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

一、問題的提出

地方公共服務供給問題一直備受學術界關注。自2006年我國大力推動服務型政府建設，在“加快推進基本公共服務均等化”的政策指令下，地方政府開始大力增加財政投入，推動公共服務提質增量。多數地區的公共服務供給水平在較短時間即達到中央劃定的“及格線”，但此后的增長速度往往大大放緩。至于產生這一現象的原因，一般認為是地方政府缺乏持續改善公共服務供給的動力。學術界對此的研究圍繞兩方面展開：一是從制度層面剖析影響地方政府積極性的根本性因素，如財政分權、財政競爭、職責配置等[1-2]；二是從其他經濟社會現象與公共服務的相關性展開探討，例如土地財政、城市收縮等對公共服務尤其是民生性服務供給的影響[3-4]。以上研究普遍認為地方政府一直存在“重基礎建設輕公共服務”的支出偏好。對此，一部分學者傾向于用“理性選擇”來解釋[5-6]，認為在“晉升激勵”的作用下，地方政府作為相對獨立的利益主體具有自利性特征，由此“加大公共服務尤其是基本公共服務財政資金投入”的政策指令遭遇了執行瓶頸。但也有學者認為既不應忽視地方政府的另一重身份——行政系統的組成部分，也不可忽視“單一制”制度結構對其行為的約束和引導。近年關于“變通執行”和“彈性執行”[7-8]的研究，就是從地方政府角色的雙重性出發，對其在執行過程中發生的“行為偏離”做出觀察和歸納。

近年，在服務型政府建設的導向下，我國的教育、醫療和社會保障服務有所改善，但從財政支出占GDP的比重來看，與美國和歐洲發達國家相比仍有一定的提升空間，需要繼續加大對基本公共服務領域的財政投入①。也就是說，在未來很長一段時間內，我國政府既要鞏固經濟發展的成果，同時也要持續增加基本公共服務投入，以回應“提升人民獲得感、幸福感和安全感”的時代命題。在這種背景下，地方政府如何解決財力與支出責任不匹配問題？其在達成“增加公共服務供給”的指令性目標的過程中表現出怎樣的行為邏輯？在壓力型體制下，除“經濟人”偏好之外，有哪些更深層次的原因制約地方政府提升教育、醫療、社保等基本公共服務供給積極性？本研究通過分析地方政府的財政狀況和權力機會空間，對其在“服務型政府建設”的政策指令下依然存在的“重基礎建設輕公共服務”支出偏好，提供一種可能的解釋。

二、以地養費

（一）“以地養費”何以產生

作為超大的發展中國家，我國需要在保證經濟持續發展的同時滿足人民日益增長的公共服務需求。中央政府對發展環境和社會需求保持著敏銳的洞察力，一直是根據國家的長期發展目標，基于對經濟社會發展狀況的預期而做出戰略性選擇擬定未來5—10年的中心任務。這對于地方政府的行為選擇有著重要的引領和約束作用。2003年之后，中央要求把“加強民生保障，建立公平、可持續的公共服務體系”作為政府工作的出發點和落腳點，“服務型政府建設”成為全黨、全國各部門的工作指導綱領，這標志著中國從以經濟建設為中心轉向經濟社會共同發展的新階段。20世紀80年代中期引入中國的目標責任制開始被運用于公共服務領域，中央或上級職能部門通過編制公共服務中長期規劃綱要、出臺指導意見，實現對公共服務總體方向、總量目標的控制。隨后，任務目標依托各級政府和職能部門的“條塊”結構，通過屬地包干或項目運作的方式分解；地方政府簽訂“綜合目標責任書”和“專項目標責任書”，并接受來自上級政府的績效評價，未達標者有被“一票否決”的可能。通過公共服務目標責任制，中央政府實現了對地方公共服務數量、標準和資金投入強有力的管理，以改善公共服務供給、推動基本公共服務均等化。尤其是近年，有關公共服務的改革持續深入，發展社會事業、改善民生等任務在政府工作中占據越來越重要的位置。

對于地方政府來說，提升公共服務水平首先要解決的就是財力缺口問題。1994年的“分稅制”改革，理順了中央政府與地方政府之間的財政關系，但隨著分稅制的推行，財權逐級上收，事權逐級下放，形成了政府間財權與事權不匹配、財力與支出責任不匹配的狀況。對此，中央以轉移支付的方式進行財政資金的二次分配以緩解地方的財政壓力。如果中央政府的轉移支付規模充分、結構合理，財權與事權的不匹配不會形成大的問題。但實際上，由于各種原因，中央政府的轉移支付未能有效彌補地方政府的財力缺口。例如，在教育、醫療和社會保障等領域，中央轉移支付資金的貢獻率不到30%（見表1），這意味著仍有70%以上的資金需要地方政府自行籌集。從轉移支付的構成來看，用于民生保障服務的資金比重不高，且專項轉移支付與一般性轉移支付比例非常接近。雖然理論上兩種財政援助方式都具有填補財力缺口的作用，但由于專項轉移支付制度的不規范、不完善，有些政府出于執行效果和配套條件的考慮會將專項資金配置給綜合條件較好的地方，導致專項資金并不必然落在最有需要的地方。因此，來自中央的轉移支付無論在資金規模上還是配置結構上，都難以從根本上緩解地方的公共服務支出壓力。

表1 2009—2015年公共服務轉移支付情況

面對轉移支付的“有限性”與經濟發展、公共服務等指令目標的“強制性”，地方政府必須尋找有效的解決辦法，以實現經濟發展和公共服務供給的雙重目標。土地財政就是在這種背景下產生的，在公共服務供給領域則逐步形成了“以地養費”的模式。“以地養費”指存在財政壓力的地方政府，為彌補公共服務供給的財力缺口，通過土地出讓獲取用于支付公共服務前期建設性投資的財政資金，通過招商引資獲取公共服務日常經營型的現金流，以完成上級政府規定的公共服務指令目標的過程。

（二）“以地養費”是否存在

地方政府的“以地養費”模式，可以通過分析公共服務支出的分配和財政資金來源的構成找到一些線索。一個公共服務項目的資金投入包括前期的“建設投資”和后期的“經營性支出”兩個部分，按照資金的性質劃分，前者屬于“資本”只能通過資本性收益獲得，如土地出讓金[9]；后者屬于“現金流”，主要源于地方政府的稅收收入。按照制度規定，兩種性質的資金不可相互替代使用，因此對地方公共服務支出規模和結構的考察需要分為“建設投資”和“經營性支出”兩個部分。

一般而言，公共服務的前期建設投入是指針對相關機構和硬件設施建設的支出，后期的經營支出包括相關人員的工資福利、商品和服務成本、日常管理費用等。由于在醫療衛生服務支出中缺少“政府衛生支出”的明細數據，這里只能通過教育領域對地方政府的公共服務支出情況做出初步的判斷。

從表2可以看出，目前我國教育領域的“建設投資”支出較少，“經營性支出”是教育經費投入的重要支出內容，占比達95%以上。那么，用于日常經營性支出的現金流主要來自哪里呢？就此可進一步分析地方公共服務可用資金的來源和構成。

表2 地方各級各類教育機構預算內支出構成

地方政府作為所轄區域空間的經營主體，通過經營或國有資產（資源）出讓等一系列經濟活動獲得的，可以用于從事公共服務設施建設投資、日常運營和服務供給活動的收入，就是公共服務的可用資金。按照獲得方式可以將這類資金的來源劃分為三種，分別是經濟活動稅收收入、國有資產收入以及財政轉移支付收入。

由于本文的研究對象是地方政府行為，需要根據資金的可支配程度進行篩選，選取地方能夠真實掌握的、有完全支配權限的收入，納入地方公共服務可用資金的分析范疇。與公共服務相關的轉移支付都具有較強的針對性和較為嚴格的使用規定②，地方不具有自由支配的權力，因此這一部分資金不納入分析范圍。再者，受到國有資產收益分配使用規定的制約，在“國有資產收入”中與地方公共服務支出最為密切相關的就是“土地收入”，占地方政府性基金收入的82.57%。因此，將計算地方公共服務可用資金主要來源于生產經營活動的稅收收入和土地收入③。其中，土地收入為“土地出讓收入”與“土地稅收”之和。據此，我們可以粗略計算出地方公共服務支出的可用資金。

從表3的統計情況來看，地方政府的可支配資金對土地收入的依賴已達到50%以上。具體到省級層面，即便是地方政府可支配財力較為相近的省份，其資金來源構成也表現出很大差異。在31個省份中土地收入占比最高的可以達到69.2%④，中位數為52.35%，這意味著我國有一半以上的省份公共服務資金對土地收入依賴程度達52.35%。

表3 2009—2015年地方公共服務支出的可用資金構成

如前文所述，有70%以上的公共服務支出資金需要地方政府自行解決。在這種情況下，占公共服務財力50%—70%的土地收入能否成為地方公共服務的最主要資金來源呢？

由于資料限制，無法將公共服務支出中來自土地收入的部分提取出來，但可通過土地收入的支出分配找到一些線索。地方政府對土地收入的支配權也是相對有限的。根據2006年財政部印發的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》規定，“土地出讓適用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他城市建設支出”，土地收入要優先用于征地和拆遷補償，剩余資金方可在中央劃定的范圍內自由使用。

為了直觀展現土地收入的使用結構，從“地方政府性基金支出表”中選取涉及土地出讓的4項基金，包括國有土地使用權出讓金收入安排支出、國有土地收益基金支出、農業土地開發資金支出和新增建設土地有償使用費安排的支出，并按照各項支出的定義對具體支出項目進行歸類統計。從表4可以看出，除土地出讓的“成本支出”外，地方的土地收入主要流向了“城市建設”領域，用于“安居保障住房”的占比為0.89%—2.08%，用于“教育支出”的最高值為1.02%。這表明，地方政府將可支配財力主要用于完善國有土地使用功能的配套設施建設和基礎設施建設，為投資者創造更好的投資環境以吸引企業和開發商落戶，用于公共服務領域的資金占比極低。

表4 2009—2013年地方土地收入的支出去向

綜合上述分析可以發現，地方公共服務可用財力對土地收入的“高依賴”和土地收入用于公共服務支出的“低占比”似乎并不相符。這就有兩個很明顯的疑問：

第一，在地方政府的可支配資金有50%—70%源自土地收入，且只將1.02%左右的資金用于教育支出的情況下，地方政府是如何解決教育資金來源的？

第二，公共服務資金結構上的不匹配。從資金性質來看，地方公共服務可支配財力主要源自土地收入，屬于“資本”性質的資金，而公共服務支出又有90%以上是“現金流”性質的經營性支出。這種資金結構上的轉換是如何實現的？

（三）“以地養費”的行為過程

面對地方公共服務可用資金和支出負擔的疑問，本研究結合地方政府在經濟發展和土地資源管理上的行政權限，試圖提供一種“以地養費”的行為解釋。“以地養費”這一過程的實現，包括“土地出讓”和“以地引資”兩個環節。

公共服務同所有的商業運營模式一樣，投入成本包括前期的資本性投入和日常的運營性支出，兩項支出的比重隨著公共服務項目生命周期而發生變化。從資金性質來看，公共服務的前期建設投入資金屬于“資本”，日常的運營性支出屬于“現金流”。由于兩種性質的資金不可相互替代，前期建設投入只能從資本性收益中獲取，而日常運營性支出只能由現金流收入覆蓋。所以，地方政府在籌集公共服務資金時必須包括這兩種類型。

中央在經濟領域和行政領域的賦權，為地方政府的“以地養費”提供了權力基礎和合法性邊界。首先是經濟發展的管理權。為了充分激發地方的經濟發展潛力，中央在分配經濟發展任務的同時，也賦予地方政府經濟發展模式的選擇權、經濟管理權以及經濟資源掌控權[10]。20世紀90年代中后期頒布執行或修訂的《土地儲備管理辦法》和《中華人民共和國土地管理法》⑤賦予了地方政府土地資源的征收權、使用權、供應權、處置權和收益支配權，“開源”之路由此形成。地方政府可以自主規劃經濟發展方向，安排某項具有經濟價值的資源用到何處、如何使用。其次是土地資源的支配權。在國有土地市場化的背景下，地方政府已經成為土地資源的實際控制者和管理者，掌握著土地資源的征收權、使用權、供應權、處置權和收益支配權。它既可以決定土地資源用于出讓還是抵押，又可以決定土地出讓金的各項支出比例。作為國有土地的實際控制者和管理者，地方政府以土地出讓作為主要的預算外收入來源，以緩解財政支出壓力。

由上可見，地方政府既是轄區公共服務的“提供者”，又是競爭的“參與者”，還是土地資源的“主理者”。受到晉升激勵和壓力型體制的驅動，它可以運用中央賦予的經濟發展管理權和土地資源支配權，對公共服務政策執行過程重新規劃，通過土地資源、資本、現金流在經濟建設和民生保障之間的流動分配，來平衡經濟增長與公共服務。

1.土地出讓：從“資源”到“資本”

從建設用地的獲取到一級市場上的土地出讓，大致需要經過報批、征地、儲備和供應四個環節。在“唯有國有土地才可合法出讓”的制度規定下，地方政府首先要將新增建設用地報送有批準權的一級政府進行“農用地轉用”審批，在建設用地申請得到省或國務院批準下達之后，即可依照法定程序進行土地征收并給予村集體和農民相應的補償；隨后由地方政府組建或委托專門機構對征收、收購來的“生地”進行集中開發與再開發，形成可供出讓或出租的“熟地”，再放到土地市場上進行交易，獲取相關收入。土地屬于重要的國有資源，土地出讓收益屬于地方政府的資本性收入，地方政府通過“土地出讓”使國有土地實現了從“資源”到“資本”的轉變。

2.以地引資：從“資本”到“現金流”

快速城市化帶來的巨額土地出讓收益，已經能夠為公共服務設施的前期建設提供一定的資本，但無法用于支付公共服務日常運營中發生的人員工資福利支出、商品服務成本和日常管理費用。受財稅制度的限制，地方政府無權向民眾收取公共服務稅費，因此就需要將土地出讓的“資本”收益轉化為可持續的“現金流”收入。“以地引資”就應運而生。

分稅制改革后，增值稅、營業稅和企業所得稅成為省以下各級政府的主要稅收來源。地方政府為增加財政收入、增強對優質企業的吸引力，通過“以地引資”增強本地區在招商引資中的競爭力。一方面，給出低廉的工業地價格吸引企業落戶，另一方面通過住用地獲取大規模的土地出讓收益和土地抵押融資，用于支持工商企業的稅收補貼。被引進企業的稅收成為地方現金流的一部分，可以用于公共服務的日常經營性支出。由此，土地出讓的資本性收益就轉化為地方政府的現金流收入，公共服務支出的一部分資金需求也就得以滿足。

由圖1可見，“以地養費”本質上是地方政府通過出讓土地將資源轉化為資本收益，再引入工商企業將一部分資本轉化為可持續的現金流收入，用資本收益支付公共服務的前期建設投資，以現金流覆蓋公共服務日常經營性支出的過程。

圖1 地方政府“以地養費”的運作過程

三、“以地養費”產生的原因及帶來的問題

“以地養費”產生于特定的財稅結構和職責配置體系，是地方政府為了兼顧公共服務指令目標和自身經濟建設需要而做出的變通行為。

（一）制度結構：成本負擔主體與收益主體的二重分割

從經濟學的視角來看，公共服務作為準公共產品具有不充分的非排他性和非競爭性，其成本與收益在不同主體間的分配也具有不對稱性。但有效的公共服務供給離不開合理的公共服務交易制度，服務的供給者與需求者之間會產生價值交換行為，這也就意味著公共服務的收益主體與成本負擔主體要一致。目前，中國的公共服務運作模式顯然不符合這一要求并且出現了“二重分割”。

1.第一重分割：公共服務成本與收益

站在國家層面看，公共服務是指政府立足本國的經濟社會發展階段和特定的公共利益，為滿足全體公民的基本生活需求提供的服務。它在經濟學中又被稱為“公共產品”，其本質是能夠被人們使用和消費并用于滿足某種需求的價值載體，所以需求方要支付對等的價值才能享受公共服務。

在歐美國家，這種價值交換以“財產稅”“市政稅”等地方直接稅體系的形式存在，居民享受基層政府提供的市政服務并直接向其繳納稅費，用于公共服務的建設和正常運營。公共服務供需雙方的對價交換就由此產生，居民成為地方公共服務受益者和成本負擔者，他們在享受公共服務便利的同時也能夠履行監督職責。在我國，地方政府承擔著絕大部分的公共服務職責。但在目前的財稅體制下，除了占地方可支配收入2%的個人所得稅，地方政府無權向居民征收任何稅，與公共服務相關的地方直接稅體系也還沒有建立。由于無法直接從居民手中獲取穩定的、可持續的公共服務資金，地方政府只能通過其他渠道轉移這項成本。

梳理“以地養費”的過程可以發現，實質上，居民購買商品房就是在以“房價（地價）”的形式支付公共服務的成本，以這種形式負擔的公共服務成本被模糊化。而工商企業上繳的稅費成為公共服務日常經營性支出的主要資金來源，工商企業介入了“政府－居民”的公共服務價值交換過程。因此，對于地方政府而言，經濟活動稅收是最為主要且穩定的現金流來源渠道，公共服務日常經營性成本的直接負擔者是轄區內企業。而教育、醫療等公共服務的性質決定了其直接受益者是當地居民，這就導致了公共服務成本負擔主體與受益主體的不一致，形成了“第一重分割”。

在轉型時期，地方政府既要供給基本公共服務，也不能減少在經濟發展上的努力。公共服務交易規則的不完善帶來了成本負擔主體與收益主體分割，地方政府需要以“經營土地”撬動經濟發展和公共服務供給。這使得地區間的招商引資競爭更加激烈，地方也需要將更多的財政經費投入基礎設施建設中，以營造良好的招商環境吸引企業落戶投資，再用企業所繳納的稅費來滿足日益增長的公共服務支出。

2.第二重分割：中央與地方政府權責

成本與收益的“第二重分割”建立在第一重分割的基礎上，發生于中央與地方政府之間。考慮到各地區經濟發展狀況和人口分布差異較大，中央政府選擇將公共服務供給和管理的職權賦予地方。

在公共服務收益渠道缺失、方式不明確的情況下，隨著公共服務支出負擔的增加，地方選擇以土地向商業銀行抵押貸款，以獲取更多的資金。審計署調查資料顯示，地方政府的債務激增，但其償債能力并沒有相應提升，有很大一部分債務的償還要依靠土地出讓金。這種由地方政府選擇的不可持續的財政資金運作模式，潛藏著風險隱患。

在我國，縱向政府間的“責任連帶”關系，決定了中央是各種經濟社會風險的最終承擔者。任何一級地方政府引發的問題和隱患都會“自下而上”傳導并由中央政府負連帶責任[11]。在“以地養費”的模式下，地方憑借中央的“二重賦權”重新設計公共服務政策執行過程，在帶動地區經濟增長的同時也完成了中央交付的指令目標。他們為自身爭取晉升機會也使居民的公共服務需求得到滿足，而這一過程帶來的經濟社會風險卻由中央政府“兜底”，形成權、責、利的分離。

（二）機會空間：監管權的集中化與管理權的地方化

2003年以后，中國的公共服務管理體制改革走的是一條“監督上收、管理下放”的路徑。一方面是監管權力的集中化。在縱向上，將本來平均賦予各級政府的監督權限整體上移，集中到縣級以上政府。再通過監督結果逐級上報、中央委托第三方機構調查和實地抽查的方式，實現對全國各級各類公共服務落實結果的統一監督。在橫向上，將分散的監督權集中于相關的經辦機構和監督檢查機構手中，這樣就形成一套“自下而上”連接暢通且力度遞增的監督體系。除此之外，中央在監控公共服務結果的同時，也將地方性事務的決策權讓渡給地方政府，比如最低生活保障標準、特困人員供養標準、醫療救助標準、職業教育生均經費標準等。這種決定是出于對區域特殊性的考慮，但同時這些關鍵性服務標準的下放也給地方政府提供了機會空間。另一方面是管理權的地方化。轄區內公共服務規劃、計劃的制定權和管理權都由地方政府掌握。雖然，當地的職能部門是相關部委的代理機構，在工作上接受上級部門“條條”的領導指揮，但在關鍵的財政和人事關系上卻受到本級政府的支配。這就意味著，公共服務的控制和管理權實際上被地方的“塊塊”掌握。

隨著增加公共服務供給、提升公共服務質量的要求日益迫切，中央要求增加教育、醫療和社會保障領域的財政投入。在公共服務支出責任下移的同時，中央政府為了給地方注入經濟增長動力并緩解財力緊張的狀況，將土地資源的支配權和土地出讓收益的支配權讓渡給了地方。

這樣一來，地方政府“以地養費”的行為動機、機會空間和合法性來源都已經具備（見圖2）。在財政事權和支出責任難以匹配的情況下，面對日益增長的公共服務支出，地方政府可以發揮在經濟管理和資源支配領域的優勢，在完成公共服務指令目標的同時撬動地區經濟增長。借助土地資源的支配權進行土地開發、出讓和融資活動，獲得建設公共服務的資本金；借助經濟發展的管理權進行“招商引資”，將一次性的資本收入變為可持續的現金流，支付公共服務的日常經營性支出。

圖2 地方政府“以地養費”的行動條件分析

（三）“以地養費”可能帶來的影響

“以地養費”實質上是土地財政的一部分。這種模式在資金嚴重匱乏的情況下，憑借“資源—資本—現金流”的運作鏈條，在很大程度上解決了地方政府支出責任與財力不匹配的難題，在特定的歷史階段具有其合理性與積極意義。但是，隨著經濟發展，“以地養費”模式也衍生出一些經濟社會問題，并且日益顯現出難以為繼的態勢。

1.“以地養費”在公共服務成本與收益之間形成的分割，居民負擔公共服務成本被模糊化

如前所述，在“以地養費”模式下，公共服務的成本實際上是由購買商品房的居民以“房價（地價）”的形式來支付，并且在房價不斷上漲的情況下，購房越晚的居民支付的金額越大。“以地養費”導致的這種成本后移效應，使居民的公共服務成本負擔有失均衡合理，有違社會公平。

2.“以地養費”易使地方政府在服務型政府建設中重企業而輕公眾

由于財力缺口的客觀存在，地方政府重視在發展經濟與改善公共服務之間尋找平衡點。很多經濟建設項目能夠相對更快地產生效益，而教育、醫療等公共服務通常在短期內難以顯現出效果，例如投資教育可能比引進一家有競爭力的企業見效慢得多，甚至在地方政府官員的任期內幾乎看不出效果。這容易導致地方政府將工作重點集中在服務企業、提升營商環境方面，而對改進教育、醫療等民生性服務的積極性不足。這也是地方政府在公共服務供給上，一旦達到中央或上級政府要求的“及格線”就不再進取的原因。

3.“以地養費”易使地方政府形成路徑依賴

要緩解公共服務的支出壓力，地方政府能夠從中央或上級爭取到的資源包括兩部分：一個是直接相關的支持——公共服務項目的轉移支付，比如學前教育發展項目、農村義務教育薄弱學校改造補助項目等。但是，由于轉移支付的金額有限且有些規定了具體用途，地方政府還需要通過其他途徑獲取財政資金。另一個是間接相關的支持——建設用地指標。彌補公共服務財政資金缺口的最主要初始資源是土地。沒有用地指標，“資源—資本—現金流”的運作鏈條就無法啟動，經濟發展將會受到限制，公共服務的經營性支出來源也就無從獲取。如此一來，地方從城市建設到公共服務都對“土地出讓”形成依賴。在落實公共服務職責的過程中，一方面，地方將一次性的土地出讓收益轉化為可持續的經常性稅收收入，為公共服務的經營和維護提供資金；另一方面，當中央收緊用地指標或地方出現資本或現金流不足時，地方政府需要舉債融資完成上級交付的指令目標。審計署統計資料顯示，我國地方政府可見的債務逐年增長且數額巨大，但總體償債能力并不樂觀，有近一半的地方政府償債能力下降，并且，民生服務的公益性決定了難以通過自身的盈利來償還債務。在公共服務支出增加，而地方政府償債能力沒有提高的情況下，很容易引發財政金融危機，影響社會穩定和政治安全。

4.隨著經濟社會的發展，土地財政的負面影響日益凸顯

土地財政資金周轉快、數額巨大的特征，使其逐漸成為地方政府的“第二財政”，在GDP中占據較高比重。一方面，這客觀上對民間投資產生擠出效應，高地價催生的高房價擴大了居民收入差，導致國民收入分配格局惡化；另一方面，地方政府以儲備的土地通過抵押貸款的方式向金融機構融資，形成了大規模的政府債務，地方政府面臨嚴重的債務危機。目前，政界學界均已意識到土地財政難以為繼，伴隨土地財政而出現的“以地養費”模式自然也不例外。因此，需要加快探索有利于持續提升公共服務供給水平的新模式，以改變地方政府對“以地養費”的路徑依賴。

四、思考與建議

（一）關于“以地養費”的思考

“以地養費”是地方政府在財權集中、事權下移的制度背景下，面對經濟建設壓力和公共服務指令目標采取的一種應激性策略。其在“二重賦權”和“晉升激勵”的共同作用下以土地資源為初始要素，在合法的權力范圍內重新規劃公共服務執行過程和運作機制，兼顧了經濟發展和公共服務的雙重目標。公共服務交易制度的缺陷是產生“以地養費”行為的制度根源，主要體現在兩個方面（見圖3）：

圖3 中國與典型國家公共服務“對價支付”示意圖

一是公共服務對價支付環節的模糊化。地方政府作為公共服務的提供方，要定期向居民征收稅費以支持公共服務的投資建設和日常運營，這種稅費在土地私有的國家以“財產稅”或“市政稅”的形式存在，作為基層政府的主要收入來源，直接用于轄區內的公共服務支出[12]。

“財產（市政）稅”看似面向居民所擁有或支配財產的征稅，但實質上是公共服務對價支付的一種形式。然而在我國沒有設立公共服務稅種，也沒有形成直接的地方稅體系，企業作為地方稅收的最大貢獻者，也就理所當然地成為地方政府的主要服務對象。但實際上，居民已經以“地價”的形式將產權期內的公共服務費用一次性地支付給了地方政府，卻因為房地產開發商的介入使這一價值交換過程被模糊化。理論上，這筆資金應該被用于公共服務建設，但是受到資金性質的限制和“政績觀”的引導，這筆資金成為撬動招商引資的“杠桿”，居民和政府之間的直接“支付－供給”關系被打斷，居民也就難以獲得滿意的公共服務。

二是公共服務反饋環節缺失。一般而言，居民支付費用、享受地方政府提供的服務，然后“用手投票”或者“用腳投票”來表達對服務的滿意與否。然而，在當前的制度條件下，用來反饋居民偏好的渠道有限。此外，盡管地方政府在政策執行和地方管理上享有自主權，但重大人事任免權仍由中央和上級政府掌握，所以，地方政府在行為選擇和政策執行上更加重視中央和上級的指令。客觀上居民利益訴求表達渠道的缺失，以及主觀上地方政府對上負責的價值傾向，共同決定了居民難以有效督促本地政府改進公共服務。

（二）改革的對策與建議

過去幾十年，在工業化和城市化進程中形成的發展模式，為中國的經濟騰飛和城市化進程的推進做出了不可估量的貢獻。對于發展中國家而言，經濟增長對政治社會穩定的重要性不言而喻，但是在當前除經濟發展之外，也需要對社會建設和民眾需求給予高度重視。在經濟社會全面轉型的背景下，應當采取“藏富于民”的理念，更加重視民生領域的制度完善和公共服務質量的提升。完善地方直接稅體系并且建立公共服務交易制度，為地方政府創造可持續、穩定的公共服務收入來源，是打破“以地養費”的行為邏輯，也是引導地方公共服務供給步入良性發展軌道的關鍵。但是，這一改革必須立足于超大發展中國家的國情實際，既要考慮“轉型成本”給整體經濟社會發展帶來的影響，也要權衡處于不同發展階段地區的承受能力。因此，建議從總體方向和推進過程兩個方面把握總體改革的節奏。

一方面，以完善財政資金的運營管理制度為總體方向，扭轉“以地養費”公共服務供給模式。隨著公共服務交易制度的完善，公共服務的資金運作必然會逐漸從“以地養費”過渡到“以稅養費”，政府服務的重心也必然從“企業”轉變為“居民”；基層政府的財源從土地出讓收入，轉向對可持續公共服務稅費的依賴。這一轉變的實現，有兩種可能：一是從中央或省級政府手中獲得稅權；二是開辟新稅源，這意味著增加居民的稅負。無論是前者還是后者，都需要經過利益相關方的協商、博弈、方案論證、試運行再到正式推廣，這是一個相對漫長的過程。尤其是在當前的制度條件下，大部分地區財政資金仍然短缺；在過渡期內，各項公共服務的資金來源是改革啟動前首先需要考慮的問題。為提高財政資金的使用效率，可以效仿社保基金的管理辦法，在中央統一劃定的法律法規和制度規范的約束下，允許地方政府對部分財政資金進行投資運作。尤其是對于那些仍處于工業化、城市化起步階段，嚴重依賴土地財政的地方。首先，在保證財政資金安全性、流動性的前提下，將資金交給市場上更具優勢和專業能力的投資管理團隊進行運作，實現資產的增值；其次，充分發揮人大和社會的監督作用，進行受委托方的篩選和審查，定期公布資產收益和現金流等財務狀況。

另一方面，以分類推進、細化確權為思路，調整縱向政府間的公共服務職責配置。在理順資金運作過程的同時，跳出“集權”和“分權”的思維，以“確權”來配置各級政府的公共服務職責。“確權”要堅持兩個原則：一是精細化，要改變原來“中央”和“地方”的職責劃分模式，將每一級政府的職責以制度化的形式確定下來；二是改變“以地養費”的一貫思路，建立“以稅養費”的思維方式，使每級政府的財權與支出責任相匹配。這一過程，在實際操作層面分為兩步。首先，根據中央和省級政府的功能，確定這兩級政府的職責范圍；其次，針對不同類型的城市，結合其經濟社會情況，采取不同的職責配置和支出責任劃分模式。

研究發現，不同國家的公共服務職責配置體系都與本國的政治體制、財權劃分結構、傳統政治文化相適應。但是，它們也存在一個共同特征，即各級政府的支出責任各有側重，一項服務的支出責任由某一級政府主要負責。因此，現有的職責分工大致可以按照以下思路進行調整：事關公眾最低生活保障、社會穩定且具有強外溢性的服務，應當由中央負擔主要的支出責任，比如在教育、醫療和社會保障中扮演“保住底線”的角色。對于那些與地區經濟發展程度相關，帶有地區特殊性，又不屬于底線保障的職責，同時需要政府投入人力、財力進行管理的服務，應當由省級政府掌控并享有一定的自主權，比如負責轄區內社會保障金的收繳、管理和分發工作，承擔相應的支出責任。對于那些外部性程度較低、制度體系發展相對成熟、由地方提供效率更高、與居民密切相關的服務，其財政事權和支出責任應交給省級以下的政府，比如公共教育的組織和管理工作。對于市、區兩級政府之間的職責劃分，需要根據當地的經濟社會發展狀況以及常住人口、流動人口、人口密度進行詳細討論。對于“高常住、高流入、低密度”城市，考慮到城市人口密度低，適當擴大區級政府的管理幅度有利于實現服務的規模效應，因此建議強化區級政府的服務供給能力，擴大管理幅度；對于“高常住、低流入、高密度”“低常住、高流入、高密度”的城市，考慮到城市人口密度高，公共服務設施的設置應相對密集，因此建議鼓勵市轄區做強做細，市級政府統籌發展；對于“低常住、低密度、低流入”城市，考慮到這類城市處于城市化起步階段，經濟發展水平較低，區級政府的財政狀況較為艱難，因此公共服務供給以市政府為主，區級政府輔助，二者優勢互補，以滿足居民的基本公共服務需求。

注釋：

①2018年我國公共財政教育支出為3.6%，英國為4.6%，美國為6%。

②根據中央對地方轉移支付管理平臺的相關政策文件，除專項轉移支付有規定用途之外，與公共服務有關的一般性轉移支付也有嚴格的用途限定，比如城鄉義務教育補助經費、基本養老金轉移支付、城鄉居民醫療保險轉移支付都要專款專用。

③地方財政資金來源于經營所管轄區域空間的生產經營性活動稅收、國有資產收入和財政轉移支付三類，在國有資產收入中，以土地出讓收入為主的“地方政府性基金”可以用于公用事業發展（據2010—2016年數據統計，土地出讓收入占比達到80%以上），并且，與公共服務相關的轉移支付，都具有較強的針對性和嚴格的規定，地方不具有自由支配的權力。

④據計算，2009—2015年我國31個省份中土地收入占公共服務可支配財力的比重排名前5的省市依次是河北（69.2%）、重慶（63.41%）、安徽（63.15%）、遼寧（62.00%）和山東（58.63%）。

⑤縣級以上政府可以組建或委托專門機構，根據土地利用總體規劃和城市規劃對城市中需要流轉的土地采取征收、收購、到期回收、優先購買等方式，對存量土地進行開發、整理和存儲，然后根據土地供應計劃將土地投入市場，并獲得土地出讓收入的70%。