關于提升保障國家糧食安全新動能的思考

□ 丁聲俊

百年大黨，百年華誕。百年滄桑，糧業輝煌。具有百年勝利奮斗歷史的中國共產黨，領導中國人民從“救中國”起步、經“興中國”前行、直到昂首闊步邁進“強中國”的大路上。中國從昔日積貧積弱、不得溫飽轉變為今日的繁榮昌盛、豐衣足食、全面小康。這是一個勇于探索與改革、銳意創新與發展、堅持與完善確保國家糧食安全的過程，具有強大生命力。在慶祝黨的百年華誕的歷史時刻，一定要不忘初心，牢記使命，采取必要的重大舉措，進一步增強可持續保障國家糧食安全的新動能。

一、堅持和發揚我國制度優勢

實現國家治理體系和治理能力現代化，是我國全面深化改革的總目標。所謂“治理”，是一個哲學命題,即指思維與存在圍繞有序性的矛盾運動的過程；"治理"又是一個歷史的范疇。歷史悠久的中國歷代都講究治理,積累了豐富的國家治理的智慧和經驗。然而，這個概念只是在近幾十年被賦予了許多新的內涵，將治理拓展為一個內容豐富、包容性強的概念,重點是強調多元主體管理,實行民主、參與式、互動式管理,而不是單一主體管理。糧食行業必須毫不動搖地堅持和發揚我國的制度優勢。

作為國民經濟重要行業的糧食產業,提高其現代治理體系和現代治理能力，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。遵照黨中央十九大決議的精神，推進糧業現代治理體系和治理能力現代化，必須堅持和發揚我國的制度優勢。中共十九屆四中全會概括了我黨我國十三個方面顯著的“制度優勢”，包括根本制度、基本制度和重要制度體系。我國的制度體系，是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學與實踐結合的卓越成果.它們是我國深化改革、創新發展和從事一切活動必須遵循的原則和準則,是改革成功、發展穩健、市場穩定、改善民生，以及振興一切事業的保障。糧食行業必須毫不動搖地堅持和發揚我國的制度優勢。

要加強制度意識。不以規矩，不能成方圓。人不以規矩則廢，黨不以規矩則亂，國不以規矩則衰。制度是人類社會得以正常運轉和發展的必要條件。沒有制度管理就沒有約束，沒有了制度做保障，一切就都無從談起。制度的制定是基礎，制度的落實是關鍵。但如果缺乏制度意識，那么再好的制度也是虛設。鑒于此，樹立和加強制度意識，是貫徹落實優越制度的思想條件。糧食行業要開展學習、教育和宣傳國家的法律法規，特別是根本制度與基本制度，要反復學、深入學，使廣大糧食職工深刻領會制度精神，熟知制度內容，強化制度意識、紀律意識和規矩意識。要使廣大糧食職工牢固樹立嚴格按制度辦事的觀念，守規矩，知敬畏，自覺用紀律制度約束自己，自覺維護制度，自覺接受制度的制約和監督，模范執行各項制度，帶頭維護制度權威，帶頭貫徹落實制度，做尊崇制度、執行制度的表率，促使制度優勢轉換成治理效能，推動糧食安全治理體系和治理能力現代化，加快構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的國家糧食安全保障體系。

要健全完善糧食安全保障體系。端牢民眾的“飯碗”始終是中國治國理政的頭等大事。在加強國家安全體系中，要更加重視保障國家糧食安全體系，進一步貫徹實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，特別是要重點完全落實“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。尤其是我國首次在行政法規中明確規定“糧食安全黨政同責”。這是完善制度政策、提升治理能力、筑牢糧食安全“中國之治”根基的長遠之計，也是鞏固擴大糧食安全省長責任制、壓實主體責任的現實需要。堅持這一新制度，將進一步推動糧食安全政治責任落地，筑牢糧食安全的根基。此外，還必須推動國家糧食安全的理論創新、制度創新和實踐創新。一定意義上說，沒有有效的糧食流通，就沒有真正的糧食安全。加強糧食流通管理，確保糧食收購、儲存、銷售、加工各個環節平穩有序運行，是保障國家糧食安全的關鍵。因此，要針對糧食不同環節發展不平衡不充分不協同等問題，優化資源配置，探索產業化、融合化發展新模式，創新完善糧食第一、第二和第三產業相互融合發展，或者說建立和健全糧食“產購儲加銷”體系，全鏈條、高質量保障國家糧食安全。

要完善糧食儲備制度。糧食儲備是保障國家糧食安全、乃至國家安全的重要物質基礎。國家糧食儲備歷來在穩定市場、備戰備荒、護農增收等方面發揮不可替代的作用。黨中央反復強調，必須加強國家糧食儲備的“壓艙石”。要有針對性采取創新性措施，改革、調整和完善國家糧食收儲儲備制度。要堅持儲備糧的政策性職能和經營性職能徹底分開，強化政府儲備公共產品屬性，厘清“承儲主體”的職能定位，壓實糧食“承儲企業”的責任和政府部門監管責任，建立政府儲備規模動態調整和聯動機制，完善儲備糧收儲輪換制度，確保國家儲備糧數量實、質量好、調得快、用得好。總之，要善于運用改革辦法和法治思維，創新完善體制機制，切實守住管好“天下糧倉”。

良法是善治之前提。隨著經濟社會的發展和變遷，我國糧食行業和糧食流通形勢發生了重要而深刻的變化。糧食經營主體、經營方式日益多元化；政策性糧食流通管理還存在“短板”；一些地方出現糧食污染、變質等問題；糧食浪費、損失損耗問題比較突出。針對糧食領域出現的新情況、新問題和新矛盾，亟需聚焦短板和弱項，有針對性地完善制度設計。從立足保障國家糧食安全的基本定位出發，構建系統完備、科學規范、運行有效的糧食流通管理制度體系。在進一步全面貫徹落實《糧食安全省長責任制》和糧食安全黨政同責之外，為保障穩健提升糧食行業現代治理體系和治理能力，必須加快建立健全糧食法律法規進程。在健全國家法律制度體系中，要更加重視推動糧食安全保障立法。從加強國家安全法治保障出發，緊緊圍繞防風險、化隱患、保基本等關鍵作出制度安排，著力提高國家糧食安全風險防控應對能力。新修訂的《糧食流通管理條例》已正式實施。它全面充實了糧食流通管理的制度內容，是對糧食流通治理經驗的全面總結，是對糧食流通監管政策的全面反映，標志著糧食流通進入了全面依法治理的新階段。另外，更要加快糧食大法《糧食安全保障法》的進程。

與此同時，要繼續實施重大糧食工程。包括進一步實施優質糧食工程、糧食應急保障工程、科學綠色儲糧工程、糧食現代物流工程和智能化管理提升行動，以及糧機裝備提升行動等重大項目，提升糧食安全保障的能力。

二、堅持底線思維，保持糧業戰略定力

糧食安全形勢越好，越需要居安思危，決不可陶醉于糧食“十七連豐”的凱歌聲里、而忽視糧食安全仍然隱伏著風險。當前要更多認識和認準我國糧食安全還存在多種“短板”，包括要素資源、市場風險、自然災害等。這里著重闡述糧食供求的基本態勢。

（一）糧食總量基本平衡，結構性矛盾突出

從糧食品種結構看，小麥、稻谷作為口糧，可確保絕對安全。目前我國小麥每年的消費總量約為1.20億噸～1.25億噸，近3年的平均產量為1.3億噸～1.35億噸；稻谷每年消費量2.00億噸左右，近3年的平均產量為2.10億噸。從糧食庫存結構看，國家的小麥、稻谷庫存量充裕，小麥庫存量夠用一年以上，稻谷庫存量夠用8個月，都足以保證市場供應。大豆是必要進口的，更多是從巴西、阿根廷進口。目前糧食供求結構性矛盾突出主要表現在玉米品種。玉米的供求關系從前幾年的相對過剩轉為短缺。由于玉米加工轉化發展迅猛，飼料行業由弱轉強，淀粉加工總體擴張，以及玉米燃料乙醇加工轉化能力擴張較快，致使玉米消耗量快速增大，帶動了玉米去庫存的速度,供求矛盾較突出。總體看,我國糧食供求關系仍然呈緊平衡態勢。

（二）糧食“剛需”增長，資源約束趨重

從中長期看，我國糧食需求呈剛性增長態勢，而資源約束趨重。保障我國糧食安全，必須面對兩個客觀存在的變量因素：一是人口增長。預計未來10年我國每年新增人口500萬人以上，到2030年達到峰值14.5億人。最近，我國發布的新人口政策必然會促進總人口更多增長。二是消費升級。“十四五”期間，我國將進入高收入國家行列，每年新增城鎮人口將達1000多萬，帶動消費進一步升級。由于人口增加和消費結構升級，預計到2030年前后，我國的谷物需求將達到峰值的7.1億噸，即每年需增產谷物500萬噸。其中，口糧消費穩中略增，新增糧食需求主要集中在飼料糧上，特別是能源飼料和蛋白飼料，如玉米和大豆粕。從中長期看我國糧食和主要農產品的供求將長期處于緊平衡狀態。與糧食“剛需”增長相對照，我國進一步提升農業糧食綜合生產能力的資源環境約束趨緊。隨著工業化、城鎮化的推進，我國現有18多億畝耕地將繼續減少，“占優補劣”的問題更加突出。在水資源方面，城鎮、工業、生態用水需求增加，農業用水空間縮小。在基礎設施方面，農田水利設施建設欠賬較多，抗災減災能力不強，到2022年完成10億畝高標準農田建設存在資金缺口。在技術進步方面，在較高單產水平上進一步突破新品種和新技術的難度越來越大，種業發展仍然存在投入不足、創新能力不強、低水平同質化競爭問題。上述糧食安全的“短板”表明,我國糧食和主要農產品的供求在中長期仍將處于緊平衡狀態。

（三）堅持底線思維，加強戰略定力

基于上述基本判斷，一定要堅持底線思維，切戒盲目樂觀；堅持戰略定力，進一步落實糧食新戰略。所謂堅持底線思維，就是指在糧食安全有保障、有把握時，要居安思危，未雨綢繆，做好應付最壞局面的思想準備，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握糧食主動權。或者說，要把糧食安全的基點放在可能出現較大的風險上，并準備有力對策。對各種風險都要多加防控，但重點要防控那些可能損害糧食產能、導致喪失國家糧食主動權的風險。這是強調糧食底線思維的根本含義。從戰略高度、深度出發，切實提高底線思維能力，積極尋求規避系統性風險、化解復雜矛盾、謀求創新發展的路徑和方法，千方百計“托底”、“守底”、“保底”，確保實現有效防控糧食安全風險的目標。

當前我國糧業處在新的歷史關鍵點上。面對“兩個大局”和應對后疫情時代的機遇和挑戰，保持戰略定力、專注辦好自己的事，朝著既定目標奮勇前進。這是提高糧食道路自信、戰勝各種風險挑戰的關鍵。戰略定力既是一種冷靜睿智的戰略思維能力，也是一種堅定沉著的戰略行動能力。有無糧食戰略定力，關乎糧食事業興衰、關乎國家安危，以及關乎民眾禍福。準確把握糧食產業發展的“時”與“勢”，抓住機遇、應對挑戰，堅定信心、乘勢而上，集中精力辦好國內的事情，就能排除前進道路上隱伏的各種風險，處變不驚，科學應對，謀定后動。總之，“咬定青山不放松”，不斷加強保障國家糧食主權、安全和發展利益的戰略能力，確保立于不敗之地。

三、堅持優化結構，加快構建糧業發展新格局

自“十三五”以來，從深化農業糧食以“供給側”為重點的結構性改革，到實施創新驅動發展戰略；從堅定不移擴大內需，到持續優化農業糧食產業結構，我國致力破解發展難題，包括培植發展優勢、轉變發展方式、拉動消費升級、增強發展新動能等，都取得重大突破。這為我國經濟行穩致遠、特別是對提高糧食等農產品供給質量、促進“消費側”結構升級，提供了新動力支撐。然而如前述，我國糧食安全仍然存在的一個明顯短板就是，產業結構和產品結構與市場消費結構還不完全適應。鑒于此，必須以新發展理念為主導，以農業糧食高質量發展為主題，以深化“供給側”結構性改革為主線，堅持質量第一、效益優先，推動質量變革、效率變革、動力變革，使發展成果更好惠及全體人民，不斷滿足人民群眾對更美好生活的需求。

面對國內外環境的新變化，以及我國經濟社會發展所處的歷史方位，黨中央做出構建以國內大循環為主體、國內國際“雙循環”相互促進的新發展格局的戰略抉擇。學習領會這一重大抉擇可知，面向未來，我國要把滿足國內糧食需求、特別是口糧需求作為農業糧食產業發展的出發點和落腳點，加快構建完整的內需體系，大力推進自主創新驅動，著力打通生產、分配、流通、消費各個環節，逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢。提出構建糧食新發展格局、并“以國內大循環為主體”，絕不意味是關起門來封閉運行，而是通過充分發揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現更強勁的可持續的發展。中國是在開放環境下構建完整的內需體系，絕對不會也不能把國內國際“雙循環”割裂開。以國內大循環為主體，以擴大內需為戰略基點，不是要閉關鎖國、主動與國際脫鉤，而是要進一步擴大高水平對外開放，特別是要從商品和要素流動型開放走向制度型開放，打開國門搞建設，要以高水平的開放助推國際經濟大循環。

四、堅持“雙藏戰略”，提高優質糧食產能

我國實現全面小康社會后，乘勝為經濟社會發展和保障糧食安全擘畫的戰略發展藍圖，指明了發展的戰略方向和戰略道路，要求抓住“兩個一百年”交匯的歷史機遇、走向復興與繁榮的過程中，從更長遠、更宏觀、更安全、更可持續、更高質量發展的角度，謀劃更高水平的發展格局，從而實現中國經濟社會發展走向更高、更強，實現現代化的宏偉目標。這當然也完全適于確保糧食安全。持續、穩定提高糧食產能，特別是谷物產能。確保和提高糧食產能的最重要的措施有兩項：“藏糧于地”和“藏糧于技”。“耕地”和“技術”,在農業糧食生產的諸要素中，都是基本要素。

（一）“藏糧于地”，保有足夠糧食面積

“藏糧于地”或稱“藏糧于土”是指通過提高耕地質量和土地生產力，實現糧食生產穩產高產。也可以說，“藏糧于地”的實質就是“藏糧于綜合生產能力”。其要義在于確保“天下糧安”、用好“天下糧田”，即科學合理利用耕地資源，提高土地產出率。萬物土中生，土壤是作物生產的最重要的自然資源。因此，首要措施是，千方百計保地、養地、節地，堅守18億畝耕地和15.5基本農田兩條“紅線”不可逾越；既要保障耕地數量少減或不減少，又要保障耕地質量不斷提高。其次是加快建設穩產優產高標準農田，繼續大力改造中低產田，大力防止環境和面源污染，優化耕地稟賦，提高耕地肥沃度。再次是必須采取法律法規等關鍵措施，嚴禁耕地“非農化、非糧化”，切實保障足夠的糧食種植面積。從現階段農業糧食生產力水平看，我國糧食種植面積（三大谷物和雜糧）必須保持在16.5億畝以上。

（二）“藏糧于技”，主攻單位面積產量

其要義是，依靠科技進步和創新，提高糧食單位面積產量，為保障糧食安全提供科技支撐。“藏糧于技”和“藏糧于地”相互結合，相輔相成，是保障糧食總產量穩增的主要途徑。“藏糧于技”的必要措施包括：（1）大興現代種業。要打好種業翻身仗，把現代種業作為農業糧食的基礎性、戰略性核心產業抓出優異成果，啟動重點種源關鍵核心技術攻關和農業生物育種重大科技項目，自主培育突破性優良品種。（2）加強農田水利建設。通過興建和運用各種水利工程的綜合性科學技術措施，調節、改善農田水分狀況和地區水利條件，以提高抵御天災的能力；健全農田灌溉系統，防治旱、澇、鹽、堿災害，實現“旱能灌、澇能排”。特別是發展節水灌溉技術，促進生態環境良性循環，提高水利用率，使之有利于以促進農業糧食穩產高產。（3）推廣配方施肥技術。要根據測定土壤的性質，推廣配方肥料，合理減少化肥使用量、并優化其結構。這樣，既利于提高糧食作物單產，又利于改良土壤。（4）加強植保，有效防止作物病疫。為應對多發的作物病蟲害，必須積極開展農作物病蟲害防治科技創新、成果轉化和依法推廣應用信息技術、生物技術。特別是要推進農作物病蟲害防治的智能化、專業化、綠色化，做好農作物病蟲害預防控制，實行分類防控，注重采用綠色防控技術。特別要加大對農作物良種重大科研聯合攻關，振興現代種業；繼續推進農業糧食全面、全程機械化；推廣“減肥增綠”科學施肥技術，即合理減少化肥耗用量和增加綠色有機肥使用量；此外，還要發揮大數據在應對自然災害、疫病災害、市場風險等方面的威力。

五、堅持高質量發展，加強國內外市場競爭力

糧業的生命力和競爭力在于加強科技創新，促進其高質量發展。“十三五”以來，我國農業糧食轉向高質量發展階段,追求“數量質量并重、質量優先”的目標。實施農業糧食高質量發展戰略，關乎提高其市場競爭力、特別是國際大市場競爭加劇的需求；關乎全面建成小康社會、充分滿足人民群眾日益增長的對更美好生活的需求；關乎農業糧食生產綠色可持續發展，實現全面現代化。

糧食等主要農產品質量是攸關糧食安全，以及食品安全的重要組成部分。農業糧食在穩定提高數量的同時，轉向優先高質量發展，既是增長方式和發展路徑的轉變，更是深化體制改革和機制轉換的過程。因此,必須采取關鍵措施,促進加快形成與之相適應和相配套的體制機制。農業糧食產業高質量發展的必由途徑，就是加強農業糧食科技創新，確保核心關鍵技術自主可控，加快成果轉化應用。包括生物技術、裝備技術、降耗技術和信息技術等四大領域。具體說，要做到“五個必須”：（1）必須大力建設現代生產基地。即提升高標準綠色糧食生產基地，加快向適度規模化、優種化、標準化、無害化方向邁進。（2）必須大興現代服務業。切實健全現代社會化、綜合化、專業化服務，實現“統一品種、統一管理、統一施肥、統一收獲、統一收購”等“五統一”服務，確保糧食產品質量可靠。（3）必須嚴格監管農業糧食生產環節投入品。包括農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑的監管，有效地凈化生產源頭。加強對農藥及農資的銷售監督檢查、使用管理，以及對違法行為依法懲處規范流通，防止含有國家禁止使用的農藥、獸藥或者其他化學物質的農業投入品進入農產品生產經營環節，有效凈化農業糧食生產源頭。（4）必須嚴抓產品質量安全監管。為此，要建立健全產品質量安全檢測中心，并探索建立有效追溯體系，即探索創新糧食等農產品，以及投入品質量的可追溯模式，做到“源頭可追溯、流向可跟蹤、信息可查詢、責任可追究”。（5）必須大力開展農民職業培訓，提高生產者素質。通過科技下鄉、科技培訓等多種生動活潑的形式，提高農業生產者質量意識、市場意識、科技意識，造就現代職業農民。通過轉變農業糧食產業的導向和實施必要措施，就能促進其全面跨上高質量發展軌道。

六、結語

偉大的中國共產黨領導偉大的中國人民，戰勝千難萬險,奮勇砥礪向前，經歷了從“站起來”到“富起來”，再到“強起來”。與此相應，我國人民也經歷了從“饑寒”、“溫飽”，再到“小康”和“幸福”。我國糧業創造輝煌業績、民眾不斷提高獲得感和幸福感的重要保障，就在于堅持和發揚我國制度優勢。

面對“兩個大局”，必須居安思危，保持戰略定力，繼續堅持和發揚我國的制度優勢，樹立制度意識，尊崇制度權威，遵守制度約束，把制度優勢轉變為更高質量保障糧食安全的新動能。同時，增強道路自信，堅持和發展“中國糧食發展道路”，進一步促進創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展之路，讓國民不斷走向更幸福、更美好生活。