軍隊審計發現問題后續治理初探

胡圣潔

習近平主席多次強調指出，要依法依紀進行審計整改，不搞下不為例。貫徹落實習近平主席重要講話精神，扎實做好部隊審計后續治理，必須對審計后續治理工作進行系統性規范，推動這項工作落地落實，促進部隊財經秩序不斷改進完善。軍隊審計工作是保證黨對軍隊絕對領導的關鍵手段，是依法治軍從嚴治軍的關鍵制度保障，是大力促進軍隊戰斗力建設的關鍵保障。

隨著我軍審計工作不斷深入推進，中央軍委對審計工作提出了《關于加強新時代軍隊審計工作的意見》。這是深入貫徹黨的十九大精神的重大舉措，我軍審計工作逐步走上正軌，審計工作的后續治理工作越來越受到部隊各級領導的重視。因此，對審計后續治理、整改工作的研究，在現階段對促進軍隊建設發展、促進軍改又好又快完成、推動黨員領導干部黨風廉政建設等，都有著重要的積極意義。近年來，部隊各級對審計工作的重視程度越來越高，審計監督在維護軍隊財經紀律、推動廉政建設、服務保證軍隊建設規劃發展中起到了至關重要的作用。但由于受到多方面因素的影響，目前審計工作在后續治理上還存在許多問題。本文深入剖析了我國軍隊審計后續治理的現狀，并初步探究了相應解決辦法。

一、加強軍隊審計發現問題后續治理的重要意義

（一）落實習近平主席重要指示的基本要求

軍隊審計工作要深入貫徹習近平同志系列重要講話精神，堅決落實軍委主席負責制，以黨在新時期的強軍目標為導向，貫徹新時期軍事戰略方針，著力推進政治建軍、改革強軍、依法治軍，堅持全面覆蓋、問題導向、嚴格依法、客觀公正，不斷創新發展審計能力，提高審計質量和效率，充分發揮審計在國防和軍隊建設中的監督、服務、防范和評價功能作用。

（二）依法治軍強軍興軍的重要制度保障

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平強軍思想，貫徹落實習近平主席關于軍隊審計工作重要論述和中央審計委員會有關決策部署，確保軍隊審計工作正確的政治方向。堅持以問題為導向強化審計監督，開展常態化“經濟體檢”，治已病、防未病，促反腐、增績效，注重發揮戰略管理功能和建設性作用，更好地服務政治大局、服務戰斗力、服務廉政、服務建設。堅持以審計精神立身、以創新規范立業、以自身建設立信，持續推進政治建審、依法施審、科技強審、廉潔從審，鞏固和深化審計改革成果，努力建設符合我國現實國情、具有我軍特色的現代化軍隊審計制度。

（三）加強新時代軍隊審計工作的必然要求

軍隊審計是保證黨對軍隊絕對領導的重要監督手段，是依法治軍從嚴治軍的重要制度保障，是推動部隊戰斗力建設的重要基石。為深入貫徹黨的十九大精神，更好地發揮部隊審計在強軍興軍中的重要作用，中央軍委就《關于加強新時代軍隊審計工作的意見》明確強調了以下幾點。

1.科學把握新時代軍隊審計工作的總體要求。

（1）牢固確立軍隊審計工作的根本遵循。

（2）全面深入貫徹軍委主席負責制。

（3）持續推進審計監督全覆蓋。

2.全面履行審計監督職責。

（4）推動軍委重大決策部署的落實。

（5）服務重大作戰能力建設。

（6）強化經濟權力監督制約。

（7）促進軍費集約高效保障。

（8）正規部隊財經管理秩序。

3.大力加強審計后續治理。

（9）狠抓發現問題整改。

（10）依紀依法問責處理。

（11）深化審計結果運用。

4.健全完善審計工作機制。

（12）加強審計工作對接。

（13）增強監督部門合力。

（14）密切與行業部門協調配合。

5.積極推進軍地審計深度融合。

（15）走出軍地聯合審計路子。

（16）充分利用社會審計資源。

6.切實加強審計機構自身建設。

（17）依法行使審計職權。

（18）大力推進科技強審。

（19）打造高素質且專業化的軍隊審計隊伍。

二、當前軍隊審計發現問題后續治理現狀分析

（一）軍隊審計發現問題后續治理的現實矛盾

1.現行軍事財經政策法規存在不完善等問題。隨著軍隊改革的深入，部隊管理體制和保障體制發生了巨大變化，但各項管理和保障制度尚未建立，大部分還停留在改革前，沒有確立完善的管理模式，缺少切實有效的整改步驟和整改規范，導致被審計單位對審計整改標準認識不一致，對是否整改到位無法科學判斷。同時，由于缺乏審計督改的操作細則和評判標準，審計機構對被審計單位究竟能否完全整改到位也只能憑經驗判斷，對審計整改情況的認定和反饋機制需要進一步完善，審計督改制度的操作性急需提高。

2.整改問責標準尺度把握不一，彈性較大。對于審計工作查出的問題，應采取哪些標準來考量整改與否以及整改的成效，現階段尚未形成統一的規定，不同的審計部門和審計工作人員具有很大的價值判斷空間，在審計整改標準上常常相當模糊，一定程度上給被審計單位的整改要求打了折扣。特別是對有些特殊問題的整改，如部分單位長期借墊款等，雖已開展了相關工作，但資金的歸墊還需一段時間，甚至由于歷史原因無法糾正，對此類問題又該制定怎樣的整改規范，現階段也沒有合適的方法。因為沒有規范的審計整改標準，導致出現了某些單位采取消極態度，不整改或是整改不徹底卻仍舊可以通過審計部門和主管機關督導檢查的情況，嚴重影響了審計整改工作的深入推進。

3.多部門共同治理合力整改的機制不夠健全。審計整改不單單是單位財務部門一家的事情，需要強化黨委在審計整改工作中的統攬作用，構建多部門聯動協同的整改制度。當前，黨委統一領導下的聯動協同整改制度尚未構建，部門之間沒有形成整改合力，這給審計整改工作造成了極大困難。按照《軍隊審計條例》有關要求，審計機構將部分違法違紀線索移送各級紀檢部門核查，受行業法規和各單位實際情況所限，使涉及部分問題線索的責任人沒有得到嚴肅認真處理，一定程度上降低了審計公信力。

因為相關的監督和監管部門缺少有效的聯動協同機制，以及各相關部門之間交流不及時，使某些問題的整改還普遍存在不合格的情況，給審計整改工作造成了困難。審計部門提出的相關健全制度的建議，特別是某些宏觀層面上健全制度的建議等，常常需要眾多部門一同參與完成，但現階段還缺少一種有效的制度將相關部門聯合起來，就審計部門的這類建議展開研究。

（二）我國軍隊審計發現問題后續治理的困難及原因分析

1.領導重視程度不夠，存在虛假整改、部分整改現象?，F階段，絕大部分審計工作為事后監管，審計工作發現的一部分問題屬于既成事實，具有難以溯源或不可逆性，往往成為難以整改的重點難點問題。此類問題有一些共同特征，就是能夠通過舉一反三，完善規章制度，為今后避免出現類似問題提供制度保障。比如，預算執行問題的審計整改結論判斷統一情況等，因為預算執行審計一般針對的是被審計單位以前年度的預算工作，常常是預算編報及預算調整、預算執行工作已經結束，故只能采取完善制度、加強管理或追究相關人員責任來開展整改。這類問題即便具體情況相同，但不同的被審計單位整改措施或方法卻可能不同，不同審計人員的判斷結論也可能不同。因此，需要相關部門研究相關的制度性對策或方法，進一步從源頭上來查找問題。

2.審計督改倒逼不力，被審計單位落實整改不到位。當前，軍隊審計機構沒有專門設立審計整改監督部門，督改工作主要由各級綜合部門牽頭及相關人員兼管。特別是改革調整期間，審計機構人少事多之矛盾十分突出，有時為了保證工作不間斷，分身乏術，導致現場審計回訪率較低，回訪時對被審計單位問題整改結果往往是被動接受，無法承擔起“督導”的責任。對一些復雜問題未整改的原因還缺乏深入了解分析，僅滿足于表面整改，認為簡單寫個情況說明就可以了結，退錢退物便可以過關，而沒有嚴肅追責問責，更沒有做好深入整改督導工作，無法幫助被審計單位從建立健全規章制度、強化內部管控等層面提出意見建議。

3.被審計單位部分問題難以整改，責任難以追究。一些單位過多考慮自身利益，對暴露出的問題捂著蓋著，大事化小、小事化了，對審計指出的問題表態堅決卻解決不力，依然故我，普遍存有僥幸心理，得過且過。有傾向性地整改，對其有利的方面，如加強部門標準化建設方面的建議，通常都會欣然接受；而牽涉自身利益的問題，例如追責、整改歷史遺留問題等，被審計單位往往會態度不積極，一拖再拖。2019年某地區審計中心對23個單位進行回訪時發現，大多數單位習慣以“事”的整改代替對“人”的處理，簡單地用通報批評、做檢查代替處分處理，且大多把板子打在經辦人員身上，只有2個單位對4名責任人作出了黨紀政紀處分，僅涉及1名單位主管和1名分管領導，這無形中削弱了審計整改的權威性和公信力。

三、加強審計發現問題后續治理的對策建議

各級黨委及監管部門要把審計發現問題整改情況的監督檢查結果，作為對有關部門、單位和相關責任人考評、獎懲的基本前提，對整改不到位、屢審屢犯的，要依法依規嚴肅追責問責。要敢于擔當，勇于負責，把嚴肅追責問責作為推動審計整改落到實處的關鍵手段，重在承認問題、直面問題、改正問題，形成有問題就糾、有錯誤就改的優良整改氛圍。對因整改不到位造成重大影響和較大損失的部門、單位，按照相關規定，由紀檢、保衛、干部、軍務等相關部門及上級監管部門對相關責任人進行追責，并結合審計結果公告制度，對被審計單位整改情況予以公告。

（一）加大審計發現問題督改力度

1.各級黨委要切實履行領導責任。要確定落實審計整改的責任主體，構建各盡其責、分工協作的審計整改職責體系，首先要明確檢查督促審計整改負總責的責任主體，即各級黨委。軍隊審計條例規定，各級審計部門是本單位進行審計工作的主管部門，對本單位黨委、首長和上一級審計部門負責并報告工作。根據這一規定，各級黨委應對檢查督促被審計單位落實審計整改負全責，督促下一級黨委抓好整改工作落實。

2.部門要扎實落實問題整改建議。首先，要建立與軍隊紀檢監察部門問題督改的聯動機制。軍隊審計督改不僅是審計機構一家的事，還要與紀檢、監察等部門加強協調配合，打好“組合拳”，探究并不斷完善審計移送線索協查、辦結信息反饋等工作制度，做到資源共享、分工協作、各盡其責，形成審計督改的合力，增強督改工作實效和權威性。其次，建立與軍委、軍兵種業務機關的溝通協調機制。審計機構將審計過程中發現的體制機制方面的問題通告相關業務部門，有利于業務部門對相關政策制度作出調整；對審計整改的重點、難點，尤其是對拒不整改或拖延整改問題的單位，及時與主管部門進行溝通，尋求或建議其利用相關行政處理處罰措施，督促問題整改到位，增強審計督改的針對性及效果。再次，構建與被審計單位的溝通協調機制。加強對被審計單位的相關業務指導，幫助分析問題形成的原因，提高審計報告意見建議的目的性和可實施性，以誠懇態度消除對方抵觸情緒，促使其積極主動進行整改。

3.被審計單位要認真做好后續整改工作。部分單位把整改工作掛在嘴上，開會時口號喊得響，整改時卻總是不見成效。針對應繳未繳、該退未退的問題，有的單位認為只要上繳或者退還款項，就算是完成了審計整改，缺乏對問題全方位、深層次剖析，沒有制定從本質上避免產生問題的措施。如針對違規套取資金的問題，有的單位一味強調客觀，沒有采取相應措施予以糾正或追索資金，僅重申相關規定并承諾以后加強管理等，審計整改淪為表面文章，流于形式。

4.審計機構要協同做好后續跟蹤回訪。增強對審計整改工作監督管理，對審計整改情況深入開展審計回訪和監督檢查，督促相關單位和部門貫徹落實審計報告意見、執行審計決定、嚴肅追責問責，堅決做到改不徹底不撒手、糾不到位不銷賬，以“釘釘子”的精神抓好審計整改工作。特別需注意的是，要構建審計整改情況通報和公示制度，對單位開展審計整改情況進行通報和公示，不給其留有遮掩余地，做到以通報和公示促進審計整改。

5.各部門要真正形成整體聯動，合力促進審計整改。相關單位要構建分工協作、分類督辦的審計整改工作制度，充分發揮紀檢、財務、保衛、人力資源等部門專業優勢，形成整改監督合力。審計機構要積極協調軍委機關有關部門在制定干部使用、紀檢監察、財經管理等政策制度過程中，對征求審計意見作出明確規定，推動審計結果和審計意見進入黨委決策、進入政策法規、進入部隊建設，成為全面從嚴治黨、依法從嚴治軍的重要依據。

（二）嚴格審計發現問題追責問責

1.確定責任主體，明確領導責任。被審計單位要承擔審計查出問題整改主體責任，主要負責人要認真履行整改第一責任人的責任，對審計查出問題整改工作負總責。要將整改審計查出的問題、落實審計提出的意見建議納入領導班子議事決策范圍，必要時專門召開民主生活會，認真制定整改工作方案或計劃，明確具體措施和時間進度，如期完成整改。

2.劃清責任歸屬，落實責任承擔方。要充分調動各級黨員領導干部經濟責任審計聯席會議的核心作用，加強審計整改協調機制建設。加強各單位之間的溝通協調，重視資源共享、分工協作、各盡其責、分類督辦，切實有效地做好審計整改責任落實，形成促進審計整改工作的協同力量。審計部門要積極主動促進本單位黨委將審計整改情況納入領導班子和黨員領導干部年終考核的關鍵內容，審計整改結果應作為評價領導干部工作實績、選拔任用、立功受獎的重要參考依據。對審計整改不及時、審計查出關鍵問題未得到有效糾正的單位及相關負責人，不得評為優良等級。

3.規范追責程序，完善問責機制。審計整改問責不力是影響軍隊審計督改效果的重要因素。只有建立軍隊審計督改和審計發現問題整改情況問責機制，才能激發和增強軍隊審計機構督改的積極性和被審計單位及業務主管部門整改的主動性。一方面，完善審計回訪制度，明確審計督改責任，推動審計督改制度化、規范化，加大對落實督改工作不力的部門和責任人的責任追究。另一方面，爭取軍委機關其他部門配合，將對“事”的監督和對“人”的監督結合起來，建立具有激勵、約束的問責機制，將審計發現問題整改情況納入單位黨委班子年度工作實績考核和相關負責人履職盡責內容，不斷增強被審計單位落實審計發現問題整改的內生動力。

4.加強協同配合，確保整改到位。為進一步形成督促被審計單位全面切實整改的監督合力，應構建由各級黨委牽頭負責、審計機關具體統籌協調、相關主管機構共同參與的督促審計整改協同機制，確保職責分工具體、責任劃分明確、人員認真落實、工作方案部署到位。

（三）健全完善治理配套政策法規制度

1.完善內部控制制度等審計相關法律制度。在審計整改工作大的指導原則下，細化制定統一的整改標準，構建單位整改落實責任制，對審計整改的主體、范圍、內容、標準、期限、程序、效果和責任等進行明確規范，統一問題銷賬標準尺度；明確整改落實工作責任區分，細化單位負責人作為審計整改的主要負責人，對不同整改成效所擔負的職能夯實責任，提高單位整改落實問題的主動性，確保審計整改工作不放空炮，不走過場。

2.建立整改績效評估制度。要構建和完善審計整改績效考評管理制度。審計部門應對審計檢查出來問題的落實整改情況、被審計單位采納審計報告意見及建議情況等進行跟蹤回訪，需要時還可以對被審計單位進行復檢，落實確認和評估審計整改工作成效。對被審計單位未執行審計報告意見建議的，應查明原因，督促落實，確保審計發現問題得到全面有效的整改落實。與此同時，要切實強化審計的服務職能，積極主動指導幫助被審計單位建立完善規章制度，規范財經管理制度，提高資金運用效益。

3.大力推行審計整改報告和審計結果通報制度。首先要構建和完善審計整改報告管理制度。對可以在審計期內改正的問題，應要求被審計單位做到邊審邊改；對無法在審計期內整改落實的問題，被審計單位應在審計報告意見下達后，按照規定期限盡快向上級審計部門申報整改意見和結果報告。整改報告內容應包括審計報告意見落實情況，審計建議采納情況，對有關責任部門、負責人的處理情況，未能盡快整改落實的原因及進一步的整改措施等。其次要建立完善審計整改結果通報和公告管理制度。明確審計整改結果通報和公告的原則、條件、內容、程序等事項。一方面，對不認真落實審計整改的單位和人員，可能使其面臨進一步的責任追究，并促使其認真對待審計整改；另一方面，建立完善舉一反三的管理制度，對其他單位起到借鑒和警示作用。

4.構建整改責任追究制度。“有責必問、問責必嚴”是維護財經法紀剛性的具體要求。在充分考慮責任歸屬、造成影響、整改成效的基礎上，要區分不同情形，對有關人員進行責任追究。一是區分時間節點。對黨的十八大前長期管理松懈形成的存量問題，黨的十八大后“剎車”不及時形成的慣性問題，黨的十八大后不收斂不收手、特別是黨的十九大后頂風違紀的問題，要區別對待。二是區分問題性質。對存在主觀故意、個人謀私、失職瀆職、造成損失的問題，創新嘗試、工作失誤、管理不嚴的問題，要認真予以辨別。三是區分人員類型。對本單位在職人員、未移交地方的退休人員，調入外單位的人員，已退休移交地方、自主擇業、退伍、解除聘用合同的人員，已被判刑的人員，要綜合衡量把握。