淺議內部審計在國有資本審計中的作用

王瑜琦

一、引言

為進一步優化國有資本布局、發揮國有經濟的主導作用、促進國民經濟持續健康發展，黨的十九屆四中全會明確要求，形成以“管資本”為主的國有資產監管體制，以“管資本”為主建立和完善新的資本監管體系成為本輪國企改革的亮點和系統動力（趙斯昕、孫連才、關權，2020）。2017年3月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》，標志著國有企業和國有資本審計監督體系和制度進一步完善?！耙庖姟敝赋?，深化國有企業和國有資本審計監督，要圍繞國有企業、國有資本，做到應審盡審、有審必嚴。2021年全國審計工作會議指出，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，準確把握進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局對審計工作提出的新任務新要求。國有資本要實現增值保值的關鍵在于管資本，管住了資本就管住了企業（劉紀鵬、劉彪、胡歷芳，2020）。國有企業內部審計如何在“管資本”的模式下開展國有資本審計，充分發揮審計的監管作用是當下需要研究的重要課題。

目前關于國有企業內部審計理論研究主要聚焦于經濟責任審計、績效審計、內部控制評價等方面，涉及國有資本審計的研究相對較少。就當下情況看，關于國有資本審計的研究主要側重于從國家審計的角度出發，研究如何開展國有資本審計，以及審計的重點與內容，而關于國有企業內部審計在以“管資本”為主的新型監管體制中如何發揮監督作用，以及內部審計開展國有資本審計的研究相對較少，其中時現（2021）對深化國有企業和國有資本審計的內在邏輯和實現路徑做了探究，提出了內部審計在國有資本審計中如何發揮監督作用。

二、國有企業開展國有資本審計的充分性和必要性

內部審計在國有企業深化改革進程中應當而且能夠發揮審計監督作用，為國有企業改革保駕護航，這既是審計的本質屬性，即受托經濟責任的體現，也是審計發揮治理作用的重要途徑，以有效實現國有資本運營自我監督。當前國有企業深化改革和逐步加快發展步伐，賦予了國有企業內部審計新的歷史使命。為更好地助力國有企業改革，提高對國有企業和國有資本監督的效率和效果，促進國有企業改革目標的實現，深化國有企業和國有資本審計勢在必行（時現，2021）。

（一）開展國有資本內部審計是對受托經濟責任的檢查和評價

審計產生的客觀基礎和根本動因是資源所有者與經營者的分離，是受托經濟責任關系的推動，為保證國有資本運營的合規性、效率性、效果性，在國有資本運營過程中產生了監督經營者的需求，審計正是為滿足此需求而產生的。國有資本所有者與經營者的分離必然導致審計的出現，內部審計雖是企業的內設部門，獨立性在一定程度上受到限制，但主要目標還是為促進企業完善治理而服務，依然具備審計的本質屬性。因此以內部審計開展國有資本審計，同樣是對受托經濟責任的檢查和評價。

（二）開展國有資本內部審計是發揮公司治理作用的重要途徑

2018年1月12日，審計署第11號令發布了修訂后的《審計署關于內部審計工作的規定》，該規定關于內部審計的定義是對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動，即內部審計的最終目的是促進單位完善治理。資本是一個企業治理經營的核心，對資本的控制和監督是保障企業可持續健康發展的關鍵。加強國有資本監管，是當下國有企業深化改革的現實要求，隨著國有企業和國有資本股權結構轉向多元化、組織管理趨向公司制、發展使命更加明確細化，開展國有資本審計成為必然趨勢。開展國有資本審計是內部審計發揮治理作用、促進單位完善治理、實現資本保值增值目標的重要途徑。

（三）開展國有資本內部審計是適應外部監督主體監管方式轉變的重要探索

國家審計和社會審計作為國有企業的外部監督力量，對國有企業的經濟活動實施監督，在審計全覆蓋的目標要求下，內部審計作為內部監督力量不容忽視。內部審計重點的選擇應當以外部監管重點為指導和前提，二者在監督方向、監督內容上保持一致，因此外部監管方式的轉變必然導致內部監督重點的調整，這是國有企業為適應外部監督主體監管方式轉變的重要探索。

三、國有資本審計的內容

該部分主要探討國有企業內部審計開展國有資本審計主要審什么？國有資本審計的兩個基本點是保值和增值，即國有資本的安全性和效率性，實現國有資本保值增值是國有資本審計的兩大目標。

（一）保障國有資本安全

在國有企業深化改革進程中，部分國有企業通過非法交易或轉移方式侵害國有資產，造成國有資產嚴重流失。針對國有資產管理和監督中的突出問題，尤其是企業改制、資產評估轉讓、關聯交易等容易造成國有資產流失的關鍵環節，應當健全監管機制，對關系出資人權益的重大事項，須規定嚴格的監管程序和要求。其中混合所有制改革中的關鍵環節是合理定價資產、規范改革程序和適當確定股權比例，主要包括三種重大改革風險：定價風險、程序風險、國家安全風險（審計署濟南特派辦理論研究會課題組，劉璇，王貴安，2015）。

除了履行出資人職責的監管機構及上級主管部門外，國有企業內部控制是防止國有資產流失的重要屏障，國有企業內部審計作為日常監督部門，通過對企業內部控制的監督評價及事前、事中、事后審計監督，能夠有效且及時發現國有資產管理過程中存在的漏洞或風險，以預防或阻止國有資產流失，保障國有資產安全。

（二）提升國有資本運營效率

我國國有資產管理理念向國有資本經營轉變，更加關注國有資本配置效率與運營效率，而實現這一目標關鍵在于國有資本合理布局、國有資本高效運營和國有資本收益。資本運作是資本配置和布局的重要手段，規范有序的資本運作有利于提高資本配置和運行質量與效率（王建新，2020）。國有資本的價值增值是國有企業管理和運營的重要目標，通過資本運作和業務開展，在保障國有資產安全的前提下，逐步提高國有資本運營效率，最終實現國有資產規模擴大。在合理保證會計信息真實性的前提下，國有企業內部審計應當將經濟性、效率性、效果性作為衡量國有資本運營效率的重要標準。這既是內部審計的要求，同時也是國有資本增值的前提條件。

四、開展國有資本審計的重要舉措

該部分主要解決國有企業內部審計如何開展國有資本審計。開展國有資本內部審計應當提高審計站位，從更加宏觀和整體的角度把握國有資本的布局與運營，作為企業內設部門，應當轉變審計理念，調整審計重點，改進審計方式方法。順應國有資產資本化、國有企業股權多元化和市場化、法治化、國際化發展趨勢，國有資本審計應當適應環境變化，注重對國有資本保值增值情況進行審計，為進一步優化國有資本布局提供決策依據。

（一）建立國有資產監督工作協同機制，充分發揮內部審計監督職能

要從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分認識構建中國特色國有企業監督體系的重大意義，在強調堅持黨的領導的同時，充分調動不同監督主體積極性，努力實現外部監督與內部監督相統一，有效發揮體系優勢，形成監督合力（張楠，2021）。內部審計作為國有企業大監督體系的重要組成部分，應當與董事會及各專業委員會、監事會、紀檢監察等部門聯動，實現資源整合，建立國有資產監督工作協同機制，進一步提高國有資產監管效能，筑牢防范國有資產流失的安全“閥門”。在法律和制度允許的范圍內，審計線索移送和審計成果共享是各監管部門實現協同監督的重要途徑。

除了內部協同，國有企業內部審計可以在授權范圍內對接審計廳、國有資產監督管理委員會等上級監管部門，定期向其匯報國有資本審計情況，尤其是發現重大問題線索時，通過國家強制力實施監管，更扎實有效地推進企業落實整改。審計署和國資委應在新的職責體系下積極探索協同路徑，共同構建高效的國有企業外部監督機制，以更好地促進國企資產保值增值（郭檬楠、吳秋生，2018）。通過內部橫向協同與外部縱向協同，共同打造國有資本監督防線，持續深化國家審計與內部審計協同發展（丁美玲、陳富根、于軍，2019）。

（二）建立健全國有資本審計制度規范體系，切實做到有章可循

開展國有資本審計應當杜絕盲目性、隨意性，實施前應在上級主管部門指導下開展工作，做好充分調研，結合企業自身實際，制定一套行之有效、可操作性強的配套制度體系，用以指導和規范國有企業內部審計開展國有資本審計。該體系應當包括國有資本監管中的國有資本預算管理辦法、國有資本績效考核規定、國有資本風險管理規定、國有資本信息披露辦法（葉陳云、楊克智，2019）。在以“管資本”為主的監管方式下，應設計和建立與之相適應的內部審計基本框架體系，以企業和項目全生命周期為視角，關注重大風險、重要環節和關鍵節點，采取“積極參與式”的審計方式和信息化技術手段（任翔、梁玥、李楠，2019）。

（三）開展國有資產重大損失調查，強化落實責任追究

多數國有企業審計部門履行違規經營投資責任追究職能，通過對企業內外部風險分析，對關鍵環節和領域實施重點防控，對企業發生的違規經營投資行為開展專項調查，針對違反企業經營管理規定的行為和個人，未履行或未正確履行職責造成國有資產損失以及其他不良后果的，尤其是造成國有資產發生重大損失的，提出有關責任追究的意見建議，強化責任追究，進一步形成監督工作閉環。

國有資本審計應當重點關注轉讓產權、上市公司股權和資產方面，固定資產投資方面，投資并購方面，改組改制方面等；根據具體情形認定為直接責任、主管責任和領導責任；根據資產損失程度、問題性質等，對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式處理，充分發揮警示教育作用。

（四）調整考核機制，注重提高國有資本保值增值率

國有企業應當通過調整對內部權屬企業考核機制，包括增設國有資本保值增值率指標或調整該類指標所占比重，引導權屬企業重點關注國有資本運營的安全性、效率性，強化對國有資本監督和管理。審計部門在對權屬公司開展績效考核的同時，也同步開展對國有資本運營情況的審計。對未實現國有資本保值增值的權屬企業，要充分運用考核結果，建立激勵約束機制，提示權屬企業在國有資本運營方面進行相應調整。

（五）監督重大戰略規劃落實，有效防范國有資本運行脫軌

傳統內部審計模式很少關注企業自己投資風險的防控部分，而是把重點放在財務支出和經濟責任等方面（沈麗娜，2019）。內部審計要突出“管資本”的要求，落實保值增值責任，強化對國有資本運營審計監督，重點關注圍繞國家發展戰略和國有資本布局結構方案的落實和執行情況，重點關注投資方向，監督重大戰略規劃實施，開展動態監測和經濟運行分析，促進國有資本保值增值；國有資本運行一旦偏離既定的方針規劃，或未嚴格執行既定政策，應當及時指出偏差，對新路線的可行性和合規性進行審計，杜絕惡意損害國有資產的行為，防止國有資本運行脫軌。

（六）以國資監管為導向，適時調整審計監督重點

作為國有企業出資人的國有資產監督管理委員會對國有企業的監管模式已逐步實現由“管資產”向“管資本”過渡，內部審計以“管資本”為主的監管模式仍處于起步和探索階段，審計方式和方法尚不成熟，審計重點需進一步明晰。國有企業內部審計應當以國資監管為導向，以監管的重點內容為著力點，適時調整國有資本審計方向，接受上級監管部門監督和指導，有效開展國有資本審計。

內部審計作為國有企業內部監管的重要力量，探索開展國有資本審計任重而道遠，如何在新的經濟形勢下轉變監督模式，更好地為國有企業保駕護航，為國有資本保值增值提供有力支持，值得每一位審計人員探究。