科研項目預算績效管理之思考

劉 菁

預算管理是指利用預算對組織內部的資源進行分配、考核和控制，從而有效管理組織活動，完成組織職能。績效管理是“目標—效果導向”管理，是以績效目標的建立、執行、評價、反饋為基本環節的管理制度。而績效預算是從績效管理的角度出發，打造一種“產出式”的預算管理方式。科研項目是指開展科學技術研究的一系列獨特、復雜并相互關聯的活動，這些活動有著明確的目標或目的，必須在特定的時間、預算、資源限定內，依據規范完成。在科研項目中實施績效預算管理，能夠將預算與項目績效考核緊密結合起來，切實做到追蹤項目的實施進度，優化資金投入的產出數量和質量。科研項目預算績效管理貫穿科研項目的整個管理過程，包括預算編制、執行、監控以及應用。

隨著科學事業不斷發展，項目支出預算績效管理改革工作穩步推進，并逐步走向常態化。但是，科研項目種類繁多，科研單位管理水平參差不齊，而國家對科研項目預算績效管理的要求也在不斷提高。因此，如何進一步提高科研項目預算績效管理水平，提高科研項目經費使用效益，是國家全面實施預算績效管理的重要一環。

一、我國科研項目預算績效管理現狀

黨的十九大報告中明確提出，要全面建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2018年國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》中指出：“以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以評價結果應用為保障。力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。”可見，黨和國家把預算績效管理提到了前所未有的高度。

科研項目預算管理方式在我國起步較晚，隨著預算管理制度逐步實施，科研項目預算績效管理體制也在逐漸完善。從2002年開始，我國逐漸對科研項目績效預算管理方式做出制度上的安排，確定了當前科研項目績效管理的基本思路。2010年，財政部研究并制定了中央級項目支出定額標準體系建設總體方案，并推出了預算支出績效評價試點；2011年相繼印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》和《中央部門財政支出績效評價工作規程（試行）》；2012年印發了《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》；2013年印發了《預算績效評價共性指標體系框架》。2014年，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中明確提出“全面推進預算績效管理工作，健全預算績效管理機制，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金”等要求。2015年，財政部相繼印發了《預算績效管理工作考核辦法》和《中央部門預算績效目標管理辦法》等；2019年印發的《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》明確了預算執行單位應開展預算績效日常監控；2020年修訂印發了《項目支出績效評價管理辦法》，在健全激勵約束機制、績效評價具體方式，以及從近幾年試點成果中總結提煉出的行之有效的方法等方面進行了制度化規定。至此，我國已逐步建立起項目承擔單位開展自評、中央主管部門組織實施評價和財政部進行重點審評相結合的項目預算績效評價模式。

二、科研項目預算管理存在的問題

（一）科研項目預算績效管理理念不足

目前，科研項目預算績效管理仍處于起步階段。一方面科研單位對預算績效管理的重要性缺乏認識，仍存在“重投入、輕績效”的思想，對全過程預算績效管理機制認識不足，僅把科研項目績效管理工作當作例行任務。另一方面，科研單位缺乏符合預算績效管理的頂層設計和科學統籌。科研人員績效管理積極性和主動性不強，預算績效目標編報水平不高，績效管理人員專業能力不足，等等。這些都不利于科研資源的優化配置，影響了單位科研能力提升和科研事業的發展。

（二）科研項目預算績效管理制度不健全

我國績效管理的制度體系已完成頂層設計，但各部門、地方政府等制定的具體操作辦法還比較少，特別是針對科研項目預算績效管理的辦法更少，同時，已有的操作辦法也存在操作性不強的問題，因而對于科研項目預算支出績效管理的支撐作用不夠強大。因此，具體到科研單位內部，很難建立起全面的預算績效管理制度。

（三）科研項目預算績效管理評價體系有待完善

一是績效評價主體單一，主要是由財政部門和預算主管部門進行評價，各個科研單位開展自評。評價主體單一容易帶有主觀意識色彩而影響評價結果，降低績效評價的權威性。

二是績效評價指標設置欠科學性、合理性。由于不同項目的分類績效評價指標體系不夠完善，缺乏統一的衡量標準，科研人員在編制績效評價指標時仍存在一些問題。如績效目標設置過于框架化，操作性和考核性不強；指標設置未能細致參考相關行業標準等，導致科學性不足；產出指標、效益指標和滿意度指標設置不夠全面；定量指標和定性指標分配不合理；指標值設置主觀性過強導致合理性不足；重視單個項目的績效評價而忽略單位整體的項目績效評價，可能會造成項目績效評價結果出現偏差，等等。由于科研單位普遍未設置單獨的績效管理部門，各單位財務部門進行預算編制時僅對科研人員填報的績效指標進行簡單審核匯總，而對其填報內容的科學性和合理性把握不足，致使績效目標和資金投入匹配不合理，績效評價報告質量不高，難以達到預算績效管理目標。

三是績效監控和自評考核機制尚未健全，績效管理缺乏跟蹤問效。績效管理是對科研產出進行約束和考核，績效監控和評價管理旨在發現并及時糾正與目標偏離較大的問題，考核評價項目管理成果與項目資金安排掛鉤，以充分發揮考核獎勵機制的功效。但是，目前科研單位對項目績效管理重視程度不夠，科研項目日常管理工作中仍存在重申報、輕使用、少監督的問題，未建立起單位內部的項目績效監控和評價機制，績效管理工作趨于形式化。因此，容易導致績效管理與項目建設“兩張皮”，難以達到績效管理的目的。

（四）科研項目預算績效管理信息化系統不完善

科研項目預算績效管理涉及項目預算編制、執行、監控和評價跟蹤問效等各個環節，加上科研項目類別較多，重大科研項目的資金規模也較大，所以管理工作較為繁雜。目前，大部分科研單位未建立起自己的項目預算績效管理信息系統，基本上是使用中央部門預算系統進行績效管理。所以在編制年度預算績效指標、開展績效監控和績效自評等工作時，主要依靠科研人員和財務人員進行手工分類編制、審核和匯總，這便大大降低了工作效率，也嚴重影響了項目績效管理工作質量。

三、解決措施和建議

（一）建立完善的科研項目預算績效管理制度體系

制度建設是推進科研項目預算績效管理工作的重要保障。應在現有制度基礎上進一步建立完善科研項目預算績效管理制度體系，制定相關的實施細則，進一步明確各類科研項目績效評價體系和考核機制，讓科研單位開展工作有據可依。同時，科研單位要從單位實際出發，建立起自身適用的項目預算績效管理制度體系，將績效管理貫穿項目日常管理的始終，在實際工作中不斷總結和改進，使科研單位項目預算績效管理制度化、規范化。

（二）重視人才隊伍建設

一方面，科研單位應加強績效管理組織領導，強化頂層設計，設立專門的績效管理部門，強化主體責任，并將單位預算績效評價結果作為領導干部選拔任用的重要參考依據，強化結果應用。另一方面，科研單位應加強績效管理專業人才隊伍建設，充分發揮社會行業專家、中介咨詢機構專業力量，建立單位項目預算績效管理工作小組。同時，要重視培訓工作，全面提高單位績效管理人員業務能力和綜合素質。

（三）建立健全科研項目績效考評機制

首先，要按照科學性和可行性的原則設置績效目標。不斷完善績效評價指標體系，注意共性指標和個性指標、定量指標和定性指標的結合，不能只設置產出指標而忽視效益指標和滿意度指標等。科研單位在編制預算時要科學合理設置績效指標，充分明確主體責任。同時，財政部門、預算部門要把好審核關，并對一些重大項目引入科學民主的評審手段，邀請專家或委托中介機構等參與審核，把績效目標作為預算資金安排、預算項目實施和預算項目管理的重要依據。

其次，要建立績效管理運行監控機制。在項目執行時，要進行動態實時績效監控，發現問題及時糾正，從而保證績效目標的實現。項目主管部門要聯合單位績效管理小組，對項目執行過程中績效完成情況進行抽查，跟進項目的實施進度，考核項目資金的執行情況。同時，加強資金統籌安排，重視盤活項目存量資金，關注并強化過程管理。

再次，要建立績效自評、重點評價相結合的評價機制。要求各相關部門先自評，將績效自評結果作為完善下一年績效目標的依據，然后圍繞財務管理工作的重點項目進行評價，全面評估項目實施情況。

最后，要對事后績效評價不斷優化。應改變績效評價主體單一化的現狀，實現評價主體多元化。要合理運用績效評價結果，將結果納入到問責體系中，與預算安排掛鉤，形成績效評價結果與預算問責一體的績效問責機制，強化績效評價結果運用，真正實現績效管理全過程監控。

（四）提高項目預算績效管理重視程度

隨著預算項目支出績效管理工作持續開展，大部分科研單位對預算績效管理的認識普遍提高。財政部門要繼續加強領導，并借助各種宣傳媒體培訓宣講制度規章等，對績效管理理念加大宣傳力度，在社會范圍內營造良好的輿論氛圍，提高科研單位對預算項目支出績效管理工作的認知。

（五）公開績效評價結果

完善績效評價報告制度，對非涉密科研項目績效評價結果應通過一定方式向社會公眾公布，使績效管理公開化、透明化，特別是一些具有重大社會意義的科研項目績效情況，應重點向社會公開，通過借助社會專業力量加強監督約束。

（六）建立高效率的績效管理工作平臺

要根據科研項目預算績效管理工作實際需要，不斷優化創新，充分利用信息化手段，加強對評價數據的分析和應用，探索建立高效率的績效管理系統，逐步實現績效目標、執行情況、評價結果等數據信息化管理。建議科研單位在財政部門統一建立預算管理平臺的基礎上，根據實際情況建立一套符合本單位實際的項目預算績效管理信息系統，讓績效管理貫穿預算編制、執行、監督、評價、公開等項目管理全過程。同時，與財政部門統一的預算管理系統對接，從根本上提高科研項目績效管理工作效率和質量。