河南省鞏固脫貧攻堅和接續推進鄉村振興的思考

□侯紅昌

（河南省社會科學院 河南 鄭州 450002）

黨的十八大以來，河南省深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的標志性任務，通過實施以專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧為代表的“三位一體”舉措，有力推動河南省脫貧攻堅事業取得重大的歷史性成就。當前，河南省絕對貧困問題已經得到了整體性解決，但如何有效鞏固和拓展脫貧攻堅成果仍面臨一定挑戰，鄉村振興的全面接續推進也面臨諸多突出問題和現實挑戰。

1 河南省脫貧攻堅取得的突出成績

1.1 脫貧攻堅取得決定性成效

河南省共有53 個貧困縣，含國定貧困縣38 個、省定貧困縣15 個。河南省聚焦貧困縣摘帽和貧困人口脫貧，不斷推進脫貧攻堅工作。2020 年2 月，河南省最后1 批14 個貧困縣在經過自評、市級初評和省級專項評估后，正式被批準摘掉貧困縣帽子，這意味著河南省貧困縣已經全部脫貧摘帽。這是河南省脫貧攻堅的一項重要成就，是河南省扶貧開發歷程中的一個重要節點，標志著河南省扶貧開發取得重大勝利。

2013 年新一輪建檔立卡時，河南省共有農村貧困人口698 萬人，貧困人口總量居全國第3 位，扶貧任務艱巨。截至2019 年底，河南省累計實現651 萬建檔立卡貧困人口脫貧，減幅93%，9 484 個貧困村退出，減幅99%，貧困發生率下降到0.41%，“十三五”規劃的26.03 萬易地搬遷貧困人口全部搬遷入住。

1.2 貧困地區的發展全面提速

通過脫貧攻堅的深入實施，河南省貧困縣的縣域經濟得到了全面提速和長足發展。2019 年，河南省貧困地區農村居民人均可支配收入達到13 252 元，貧困地區農村居民人均可支配收入增速連續8 年高于河南省農村居民平均水平。河南省53 個貧困縣在教育、文化、衛生、醫療等基本公共服務領域的主要指標都已經達到河南省平均水平。在基礎設施方面，已經建檔的6 072 個貧困村實施了飲水安全鞏固提升建設工程，貧困縣和貧困村全面完成電網改造，實現了戶戶通電、村村通動力電的建設目標，對4 類重點對象的危房改造已經完成55.86 萬戶。河南省90%以上貧困村整體生活生產環境得到徹底有效治理，貧困地區生態環境明顯好轉。

2 河南省鄉村振興建設取得初步成效

近年來，河南省在集中資源打好脫貧攻堅戰的同時，著力做好農業、農村、農民各項工作，加快農業大省向現代農業強省的跨越發展，鄉村振興戰略實施取得初步成效。

2.1 現代農業產業體系建設初見成效

2020 年，河南省糧食總產量682.58 億kg，連續3年穩定在650 億kg 以上，牢牢扛穩了糧食安全重任，為保障國家糧食安全作出了重要貢獻。與此同時，河南省農業結構調整和優化升級取得新進展。豬牛羊禽肉總產量、禽蛋產量均居全國第2 位，牛奶產量居全國第5 位，生豬存欄、能繁母豬存欄和生豬外調量3 項指標均居全國第1 位。農產品加工業快速發展，成為河南省兩個萬億級產業之一。河南省糧油加工轉化率88%，主食產業化率65%，生產了全國1/3 的方便面、1/4 的饅頭、3/5 的湯圓、7/10 的水餃，農業供給側結構性改革取得明顯成效。

2.2 農村基礎設施建設初見成效

截至2020 年底，河南省行政村通硬化路率、通客車率均達到100%，自然村通硬化路率達75%。在農村生活用水方面，集中供水率達到89%，供水人口達7 207 萬人，85%的村用上了自來水。在農村信息網絡設施建設方面，做到了對20 戶以上自然村的4G 網絡信號全覆蓋，為電商在農村地區的發展提供了有力支撐。在人居環境整治方面，河南省累計完成無害化衛生廁所改造680 萬戶，衛生廁所普及率達到85%。河南省85%的縣建成“村收集、鄉轉運、縣處理”的垃圾收運處機制，打造了1 000 個行政村作為河南省農村人居環境整治的樣板村，創建“四美鄉村”3 388 個、“美麗小鎮”224 個、“五美庭院”94.6 萬個。

3 河南省鞏固脫貧攻堅和接續推進鄉村振興面臨的挑戰

雖然河南省脫貧攻堅取得歷史性勝利，同時在全面推進鄉村振興方面開了一個好局，但是在持續鞏固脫貧攻堅成果和接續推進鄉村振興全面深入發展方面仍面臨一些挑戰。

3.1 在鞏固脫貧攻堅成果方面面臨著發展不平衡不充分的挑戰

河南省在鞏固脫貧攻堅成果方面面臨的發展不平衡不充分問題表現突出。盡管已經脫貧的地區近年來經濟社會發展明顯提速，但整體發展水平仍處在相對較低的狀態，抵抗風險的能力較弱[1]。比如，一些脫貧縣、脫貧村被扶持發展起來的產業項目尚處于成長的初級階段，項目的規模和效益都很普通，無法徹底在市場競爭中立足。已經脫貧的人口雖然收入超過了貧困線，實現了“兩不愁三保障”，但其自身發展受到多方面因素影響，并非可以脫離幫扶。2020 年河南省人均純收入6 000 元以下的有8 500 戶，其中超過1/2是喪失了勞動力和無勞動力的人口。就這部分人口看，如果后續幫扶舉措稍微松懈，就很容易再次滑落到貧困線下。

3.2 在鄉村振興中面臨發展失衡和農民持續增收困難的挑戰

河南省鄉村振興建設中，存在發展失衡和持續增收困難等問題。河南省農村發展失衡表現在城鄉之間發展失衡，表現為城鄉居民可支配收入在絕對值和比率方面雙雙呈現拉大趨勢，雖然有些年份出現比值縮小的現象，但這種縮小既不穩定、也相當微小。

河南省農村內部發展也極不平衡。統計數據顯示，河南省農村中，收入處于最低20%位置的農戶，在2013—2018 年收入年均增速僅為5.66%，遠低于同期高收入農戶12.13%的增速。在宏觀經濟壓力和新冠肺炎疫情背景下，河南省鄉村產業發展和農業龍頭企業經營受到很大影響，進而使農民就業和持續穩定增收面臨較大挑戰。

由于受到行業周期因素以及新冠肺炎疫情、非洲豬瘟等偶發因素的影響，一些龍頭企業經營面臨較大困難。這并非個別現象，有一定的共性之處，導致農民在工資性收入和經營性收入方面受到很大影響。與此同時，糧食收購價格難以持續大幅提高，對農民的各類轉移支付無法增加過大額度，因此仍需全面深化農村改革和推進農業農村優先發展。

探析上述問題形成的原因，可以從以下幾個方面展開。第一，農村人口“空心化”問題帶來的影響。資料顯示，2019 年河南省人口凈流出1 312 萬人，大部分為農村勞動力外出跨省打工。第二，農村基礎設施和公共服務短缺帶來的影響[2]。部分農村地區供水、供電、供氣條件較差，道路等級和網絡通信設施有待進一步提升。河南省農村公共服務業設施建設參差不齊、短板明顯。

4 河南省鞏固脫貧攻堅和接續推進鄉村振興的政策建議

實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，要在全面把握其內涵的基礎上，以可持續減貧和高質量鄉村振興為主線，對各類幫扶政策實現連續穩定和有機統一，充分發揮政府和市場的作用，有力推進鄉村資源要素的合理配置。

4.1 各類幫扶政策要做到連續和穩定

第一，要保持各類扶貧幫扶政策的總體相對穩定。在更有力的新政策正式出臺實施前，原有幫扶政策既不能減弱也不能退出。在財政政策方面，一些專項的財政幫扶資金只能增加而不應減少[3]。土地政策方面，繼續保持優先照顧剛剛脫貧的縣，將其城鄉建設用地增減掛鉤的結余指標優先保障在省內交易。人才幫扶政策方面，應繼續實施農村義務教育特崗教師計劃、全科醫師特崗計劃以及科技特派員制度等。

第二，要確保扶貧幫扶政策與鄉村振興政策的有機銜接。扶貧幫扶政策和鄉村振興戰略是統一的有機整體。各地應及時對原有出臺的扶貧幫扶政策進行系統地全面梳理，合理把握調整節奏和實施力度，實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興的平穩過渡[4]。在區域總體發展規劃和土地總體規劃調整優化的框架下，既要將鞏固脫貧成果仍需補齊的基礎設施短板以及財政、科技、金融、人才等專項鞏固的脫貧政策科學納入鄉村振興戰略規劃的實施中，同時應充分遵循鄉村發展規律和發展趨勢，立足當前，兼顧長遠，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興的相互銜接和有機融合。

第三，應提高政策對各類潛在風險的防范和化解能力。實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，需要對各種風險進行系統研判，加強動態監測，提升政策的預警防范與化解能力。在推動特惠性扶貧政策和階段性幫扶舉措向普惠性、常態化民生政策轉換的過程中，應控制好節奏，及時采取差別化的辦法，對一些特惠性政策實行科學分類處置[5]。在農村義務教育、農民醫療社保和文化體育等公共服務領域，要積極拓展“兩不愁三保障”政策的覆蓋面和保障層級，實時推動“扶貧線”“低保線”兩線融合，在兜底線、可持續和全覆蓋的基礎上，實現公共服務均等化。

4.2 充分發揮好政府和市場的作用

第一，要充分發揮政府在基礎設施和公共服務方面的主導作用。加快智慧農業和數字鄉村建設步伐，補齊農村基礎設施方面的短板，逐步建立全域覆蓋、城鄉一體的基礎設施和公共服務，確保能有效支撐接續推進鄉村全面振興。要注重河南省鄉村治理體系的發展和完善，建立健全河南省公共服務體系和社會保障體系，促進基本公共服務均等化和平衡化發展，加快補齊河南省農村公共服務方面的短板。要注重政府在引導資源配置向貧困地區傾斜中的作用，充分發揮市場機制，增強醫療衛生、養老等民生領域的多樣化供給能力，實現社會效益、經濟效益的有機統一。

第二，要充分發揮市場機制的優勢。推進農村產權制度改革，激發各類主體活力。完善河南省農村要素市場運行機制，確保農業生產要素自由流動和有序競爭。重視鄉村產業，明確鄉村產業的經濟屬性，嚴格堅持市場導向原則，遵循產業發展規律。在發展產業項目時，應當在保障農民穩定增收、貧困戶持續增收、項目產業盈利與可持續性發展等方面緊密結合，進一步延伸產業鏈，提升價值鏈，打造供應鏈。重視市場在匯流資金、人才、技術、信息等資源要素方面的基礎性和靈活性作用。

第三，要充分發揮農村基層組織的作用。進一步完善河南省有關社會自治的相關法規，不斷強化農村基層黨組織建設。充分發揮基層經濟組織、自治組織和社會組織的作用，進一步健全河南省農業社會化服務體系。以各式各樣的專業經濟合作組織為平臺，鼓勵龍頭企業帶動農業生產。鼓勵和支持各級、各類社會力量興辦農村公益事業，創新農村基層公共服務方式，激勵農村各類社會組織健康有序發展。

4.3 強化鄉村資源要素合理配置

第一，探索適宜的土地保障和合理配置機制。深入推進農村集體產權制度改革，推進農村宅基地“三權分置”，優化河南省城市建設用地和鄉村建設用地布局。在統籌兼顧耕地保護、產業發展、村莊建設等方面的前提下，做到對農村基礎設施和公共服務用地的優先安排。要深入落實耕地占用平衡補償制度，通過高標準農田擴展建設和新增耕地指標等，將城鄉建設用地節余指標在河南省范圍內實現市場化配置，并將所獲收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和接續推進鄉村振興戰略的實施上。

第二，強化資金要素在河南省農村的投入保障機制。大力改革現有財政支農投入機制，全方位整合現有涉農財政資金投入渠道，打造河南省財政涉農資金長效投資機制。加快農村金融創新步伐，推動金融支持由特惠性向普惠性的轉換，把更多金融資源配置到鞏固脫貧攻堅成果和接續推進鄉村振興的重點領域和薄弱環節。借助新一代信息技術，發展農業產業鏈金融服務模式，延伸農業產業鏈，提升農業價值鏈，促進農村金融資源有效配置。

第三，建立健全河南省鄉村振興的人才支撐和保障機制。要充分利用在決戰脫貧攻堅中作出突出貢獻的人才隊伍，使其轉換為一支強大的鄉村振興人才隊伍。創新機制，創造條件，使各類人才在鄉村振興大施所能、大展才華。要進一步完善“人才入鄉”激勵保障機制，深入落實返鄉創業社會保險補貼、創業帶動就業崗位補貼、創業場租補貼等扶持政策。進一步整合現有涉及返鄉創業職能部門，健全和完善集融資、融智、融商等功能于一體的返鄉創新創業服務平臺。