鄉村振興視域下基層治理面臨的困境和路徑優化

□豐國如

（中共晉中市委黨校 山西 晉中 030024）

1 新時期鄉村振興視域下基層治理的意蘊

鄉村治理的重要內涵是鄉村公共權威使用鄉村治理權利對本鄉村事宜進行處理，最終實現調控和管理鄉村的目的。其主要內容是對鄉村整體布局、生態環境建設以及公共服務等資源實現合理配置，最終促進區域經濟發展和生態文明建設進程。除此之外，要不斷提高村民的物質生活水平與精神文明水平，促進鄉村治理水平提升。黨的十九大報告明確指出，要增強對農村基層的基礎建設工作，將自治、法治和德治結合，進一步完善鄉村治理體系。和以往的鄉村治理體系相比，現代鄉村治理體系具有獨特的產權基礎、制度基礎和組織基礎。完善現代的鄉村治理體系，對于完善我國社會主義制度、促進我國國家治理體系與治理能力現代化發展具有重要作用。

黨的十九屆五中全會提出，在完成全面建成小康社會實現第一個百年奮斗目標之后，要繼續堅持發展并踏上全面建設社會主義現代化國家的新征程，為實現第二個百年目標繼續奮斗，使我國邁向新的發展階段。新時期，我國社會發展取得了重大成就。按照現行標準，我國農村9 899 萬貧困人口已脫貧，832 個貧困縣全部實現脫貧，脫貧攻堅取得重大成果，進一步縮小了城鄉發展差距。同時，我國社會主要矛盾發生了變化，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。

2020 年9 月，習近平總書記在基層代表座談會上再次強調，“我國已經進入高質量的發展階段，經濟發展前景良好，同時發展不平衡、不充分的問題仍未徹底解決，要實現高質量的發展還存在不足”。改革開放以來，我國人民的生活水平和質量有明顯提升，同時發展不平衡不充分的問題逐漸顯現。城鄉之間發展不平衡問題是我國經濟發展中出現的獨有現象。長期以來，城鄉發展差距一直存在，這對實現城鄉共同繁榮提出了更大挑戰。

城鄉差距是我國經濟發展不平衡的主要內容。與城市居民相比，農村居民收入較低，導致農村缺乏教育和人力資本投入、城鄉基本公共服務差距較大，不利于我國實現共同富裕的發展目標。在此背景下，探索共同富裕示范區的成功經驗，加強對中西部地區的支持和引導，可以有效舒緩我國發展不平衡狀況，對于我國實現共同富裕的目標具有積極作用。

2 相關文獻回顧

鄉村振興戰略提出以來，受到社會各界廣泛關注。學者對鄉村振興的頂層設計與建設路徑展開了豐富的探討，全國各地如火如荼開展了創新實踐工作，展現了中國特色的鄉村治理故事，為研究積累了大量樣本。迄今為止，相關研究大致可以分為以下幾類。

第一，鄉村治理體系的內涵。蔣和平（2017）[1]認為鄉村振興戰略為“三農”工作指明了方向，辨明了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的邏輯關系，提出了鄉村振興戰略的實施重點。賀雪峰和董磊明（2015）[2]通過提煉鄉村治理的結構性要素，區分出4 種可能的鄉村治理類型，即原生秩序型、次生秩序型、鄉村合謀型和無序型。一些學者將鄉村振興與“自治、法治、德治”相結合，把鄉村治理體系理解為“三治結合”的產物，并強調發揮自治、法治和德治的協同效應，進一步促進鄉村發展，實現高質量的鄉村管理。鄧大才（2018）[3]提出，在鄉村治理體系中，自治是核心，法治是保障，德治是基礎，3 種治理方式在一定條件下各自可以實現善治。一些學者深入探究了鄉村基層治理中的人際倫理與規則。徐勇（2010）[4]分析了農民理性擴張是如何與工業社會優勢結合，并通過“疊加優勢”造就“中國奇跡”的。徐勇（2018）[5]提出在“祖賦人權”的中國鄉土環境下血緣理性的原則，即因為“祖宗”而賦予具有血緣關系的人的存在與行為的合理性和依據。上述類型研究為鄉村振興視域下理解鄉村治理的戰略意義、主體、體系建設奠定了堅實基礎。

第二，鄉村治理體系建設的重要路徑。基層管理體制的僵化、人才隊伍與社會發展不匹配、自治主體缺失、行動準則分割瓦解、地方文化衰落、合作治理能力緩慢與薄弱等一系列難題，制約了自治、法治、德治的發展與有效整合。相關研究注重構建鄉村治理體系，從主體、機制、結構等層面，推進鄉村治理體系向多元化、法治化、完善化方面轉變。季麗新（2020）[6]分析了“富人治村”的相悖行為及產生的不同后果，提出應使“富人治村”與“三治合一”鄉村治理體系相契合，引導富人成為鄉村振興的積極推動力量。李德（2016）[7]深入闡釋了我國基層治理中利益訴求、治理結構、治理機制碎片化的困境，認為基層治理的重點在于形成黨領導下多方參與、互動協作、共同治理的制度體系。較多學者從不同理論視角展現了中國鄉村治理體制的變遷過程。鄧大才（2015）[8]提出了“單位對稱性”理論，分析了我國農村治理體制的變遷，展現了產權單位與治理單位的調適進程。潘家恩和溫鐵軍（2016）[9]以“鄉村”為角度，討論“百年激進”“百年鄉村破壞”“百年鄉村建設”的復雜關系。呂德文（2019）[10]從國家治理現代化的視角，分析了人民公社、鄉政村治和“三治”結合3 種鄉村治理模式，展現了3 種鄉村治理模式的治理內容、方式與特征，呈現了中國鄉村治理的必由之路。

第三，對新時期鄉村振興任務與共同富裕思想的解讀。對中央文件的解讀，例如何立峰（2021）[11]以浙江省鄉村治理實踐為例，闡釋了共同富裕背景下全國扎實推動共同富裕的省域范例。對共同富裕示范區建設的路徑分析，例如城鄉融合發展推動共同富裕、把共富鄉村作為建設共同富裕示范區的主攻點等。對共同富裕思想與實現共同富裕的解讀與研究，例如蔣永穆和豆小磊（2021）闡釋了共同富裕思想的演進歷程、現實意蘊及路徑選擇，李實等（2021）針對性研究了共同富裕道路上鄉村振興存在的問題、挑戰與建議，秦剛（2021）探討了實現共同富裕作為中國特色社會主義實踐探索的具體歷史進程。共同富裕是中國特色社會主義制度優越性的重要體現，實現共同富裕對基層治理體系建設提出了更高的要求。

鄉村振興視域下的基層治理問題不僅關乎國家現代化治理體系的完善，也緊密影響共同富裕進程。鄉村振興是一項系統性、全面性的工程，而“人”的振興具有關鍵性擎動作用。如何搭建鄉村現代化基層治理體系，充分調動人的積極性，以人的自治促進鄉村經濟、社會和文化建設，是鄉村振興領域研究需要重點關注的問題。

3 鄉村基層治理存在的困境

2020 年12 月，赴貴州省A 市開展鄉村治理實踐調研。A 市位于貴州省東部，是貴州省主要中心城市之一，下轄7 個街道、11 個鎮，總面積1 556 km2，總人口54.31 萬人，先后榮獲“中國優秀旅游城市”“全國十佳生態文明城市”“國家衛生城市”“全國科技進步先進市”等榮譽稱號，2019 獲評“中國西部百強縣市”“第二批節水型社會建設達標縣（區）”，2020 年11 月入選第六屆全國文明城市。2019 年以來，A 市全面貫徹落實黨中央、國務院關于鄉村振興戰略的工作部署，聚焦按時高質量打贏脫貧攻堅戰，探索運用“六個一”推進鄉村治理體系和治理能力創新，不斷推動農業農村工作邁上新臺階。A 市下轄鄉村的治理實踐具有典型性和普遍代表性。

3.1 村民委員會規范化運作機制缺失

由于村民委員會作為自治組織法律地位不高、規范村民委員會的法律法規不健全等原因，使得村民委員會運作不夠規范。部分村民委員會并未真正代表村民權益，反而與村民產生矛盾沖突。主要表現在部分村民委員會以各種理由拒絕村民查看村民委員會的相關材料，引起村民和村民委員會之間的摩擦；部分村民委員會存在操縱村民大會、損害村民合法權益等問題。此外，由于村民委員會缺少規范化制度約束，使得村民委員會與鄉鎮企業矛盾頻發。部分鄉鎮企業由于環境污染、噪聲擾民、拖欠薪資等問題屢遭村民抗議和維權，擔心成立村民委員會后向縣鎮政府反映或被驅逐出村，千方百計阻撓村民成立村民委員會，干擾小區或村民自治，甚至引發暴力事件。2016 年B 小區村民委員會選舉過程中出現外來人員偷走投票箱的問題，引起村民強烈反響，經派出所調查，查實為某公司員工的行為。

村民委員會運作不規范的根源在于缺乏規范運作制度。第一，議事制度缺失。村民委員會普遍缺少議事制度，無法定期研究鄉村基層管理中存在的問題。一些村民委員會缺乏召集村民大會的工作責任，使得本應定期召開的村民大會無法正常召開，不能向廣大村民報告村務管理的實施情況。第二，信息公開制度缺失。雖然有村民委員會信息公開的要求，但對村民委員會的會議紀要、決策過程、本體維修基金等信息公開情況缺少具體操作辦法，引發村民委員會決策不透明、村民與村民委員會互不信任的問題。第三，內部規范化管理制度缺失。部分村民委員會脫離村民大會的制度約束，缺少規范化的管理制度，既做決策人又做執行人，組織架構混亂，決策方式隨意，財務制度不透明，對于修建公路、項目選址等關乎村民集體利益的重大投資項目暗箱操作，引發村民與村民委員會的糾紛，加劇了村民委員會和普通村民的矛盾。

3.2 普通村民自治意識淡薄

部分村民對本村公共事務和公共利益缺乏應有的熱情和主人翁精神，不愿參選村民委員會，致使村民委員會難以成立及競爭不足。一些村民在村民委員會換屆選舉時投票不積極、隨意敷衍，導致村民委員會人員把關不嚴。缺少對村民委員會運作和物業服務過程的監督，產生村民委員會以權謀私、公共服務質量下降等問題。村民自治意識不足體現在對本村自治事務“不關心、不參與、不信任”的“三不”態度。

第一，不關心。很多村民比較關注本村綜合整治的整體形象和土地流轉等切身利益，對大多數與自己關系不大的問題關注度不夠、積極性不高。村民名義上是本村主人，實質上并未履行主要職責，導致村民委員會難以成立以及競爭不足。

第二，不參與。部分村民抱著“自己不管，總會有人管”的想法，只有在村里發生拆遷安置、土地開發等影響自身利益的重大事件時，才會積極參與村里公共事務協商和意見反映，缺少對村民委員會和村民委員的日常監督，導致村民委員會假公濟私等問題。在問題爆發時，部分村民采取上訪等方式，將問題“拋”給政府。

第三，不信任。當前鄉村治理中普遍存在不信任感。很多村民既不信任村民委員會，也不信任鄉村基層干部的能力與處理方式。這種不信任感直接造成了村民與村干部、村民與村民委員會的激烈對抗。

3.3 黨組織建設推進緩慢

第一，雖然縣級政府強制要求村委會中黨員比例占50%以上，但在實際操作過程中難以實現。其原因很大程度是村里黨員人數不夠，部分外出務工或求學村民的黨組織關系并不轉入村黨支部。村黨支部作為統領機構，在代表性、廣泛性層面缺乏民意支撐和基礎，而且一些黨員參與度不足。

第二，村黨支部“手伸得太長”，實際上成為管控基層的官方政府機構，但其實體無法支撐其眾多且繁重的職能，人為制造出許多問題和矛盾，不利于治理和穩定。

第三，村黨支部和黨支部書記的權責在紙面和實際兩個層面并不匹配。村黨支部在應對村民、村委會和民營企業的糾紛方面缺乏能量和權限。部分運行良好的鄉村大多是支部書記自身資源豐富，憑借個人關系、人格魅力開展活動，缺乏法治化、規范化的賦權賦責，導致其治理方式和治理程序無法復刻，僅仰仗個人才能處理矛盾糾紛，而其他沒有相應聲望的人難以勝任職位要求。黨支部的常態化運行具有強烈的“人治”色彩，影響其建設的合法性和可持續性，從而損害了村民參與的積極性及對公共組織的信任，使基層治理成效大打折扣。

4 健全鄉村治理體系的建議

第一，明確各治理主體在鄉村基層治理中的職責定位。明晰鄉鎮職能部門管理職責，通過多部門聯動，解決鄉村基層治理中執法和監管缺位難題。強化屬地管理責任，加強鄉鎮對下轄鄉村重大投資公司（項目）的檢查考核，推進屬地鄉村基層治理程序的建立和規范化。指導轄區村民委員會的組建、換屆等日常工作，抓好村民委員會選舉工作，指導、監督村民大會和村民委員會的日常活動，定期組織轄區村民委員會開展培訓工作，督促村民委員會履行職責。

第二，搭建鄉村治理工作平臺。在各村建立村民委員會的基礎上，探索籌建鄉鎮級村務管理指導委員會促進會工作平臺，為各村村民委員會換屆、土地糾紛矛盾化解等提供政策指導、業務咨詢和知識培訓等服務。設立村黨群服務中心，并將其作為村民委員會和村務管理的服務樞紐，增強村民委員和普通村民的法治意識、合作意識和協商意識，促使沖突、對抗向協商、監督轉變，努力形成鄉村治理良好格局。

第三，構建鄉村治理有效監督體系。在村委會下設村務管理指導委員會，加強對村委會成員、企業、志愿組織等其他治理主體的監督和指導。將村莊中具有財務、法律、工程等專業特長的村民吸收進村務管理指導委員會，提升村務管理指導委員會的專業化、權威化和規范化水平。賦予村黨委在村委會組建、換屆中的“人員結構建議權”“人選建議權”，引導和支持村民中的黨員、“兩代表一委員”積極參選村民委員會委員。健全鄉村公共事務監督機制，充分發揮信用在現代治理體系中的作用，探索建立村民在日常村務管理、環境治理、經濟建設、文化培育等各項工程中的參與等級評價制度，加強對鄉村能人、熱心村民參與基層治理事務工作的引導與嘉獎。