基于“三權(quán)分置”視角下的海南省耕地資源利用研究

□劉英博

（汕頭大學(xué)馬克思主義學(xué)院 廣東 汕頭 515063）

海南省有多個(gè)重要的港口，在我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中具有難以替代的功能和作用。充分利用耕地資源，有利于海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定性與科學(xué)性，特別在“三權(quán)分置”背景下，海南省現(xiàn)有的耕地資源利用問(wèn)題嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。因此，需要結(jié)合“三權(quán)分置”對(duì)耕地資源利用的影響，探究相應(yīng)的解決策略，推動(dòng)海南省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。在此背景下，需要深入分析“三權(quán)分置”與海南省耕地資源的利用狀況[1]。

1 “三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵

“三權(quán)分置”指經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)分置。在“三權(quán)分置”背景下，經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)不僅擁有較強(qiáng)的整體效用，還能保留各自原有的功能和作用。結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情及土地資源特點(diǎn)來(lái)看，要想充分貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”，就需要激活經(jīng)營(yíng)權(quán)的活力，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)特的法律權(quán)能與法律地位。

改革開放前，農(nóng)村家庭通常實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制，分別設(shè)置和處理經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶所有，所有權(quán)則歸集體所有，這樣能夠切實(shí)激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)活動(dòng)的自主性和積極性，解決農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。“三權(quán)分置”能夠在滿足農(nóng)民流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、保留承包權(quán)的需求下，將傳統(tǒng)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分為經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)，實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)與所有權(quán)分置，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展提供發(fā)展依據(jù)和力量。在宏觀層面，“三權(quán)分置”是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的積極改進(jìn)與自我完善，符合我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本規(guī)律，能夠激活農(nóng)村原有的經(jīng)營(yíng)制度活力，維護(hù)經(jīng)營(yíng)主體、承包農(nóng)戶及農(nóng)民集體的合法權(quán)益，推進(jìn)我國(guó)耕地資源、林地資源、牧地資源的有效利用，幫助我國(guó)各地農(nóng)村構(gòu)建全新的經(jīng)營(yíng)體系，形成多種形式相結(jié)合的規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局。

可以說(shuō)，“三權(quán)分置”是我國(guó)對(duì)原有農(nóng)業(yè)土地制度的優(yōu)化與延伸，能夠結(jié)合當(dāng)前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，提高土地資源利用效率，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收[2]。

在“三權(quán)分置”過(guò)程中，黨通過(guò)全面部署與深化改革的方式，強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是激活經(jīng)營(yíng)權(quán)，平穩(wěn)承包權(quán)，即在落實(shí)集體所有權(quán)的前提下，穩(wěn)定傳統(tǒng)承包關(guān)系，賦予農(nóng)戶對(duì)土地的承包、流轉(zhuǎn)、收益、使用及擔(dān)保權(quán)能，完善宅基地的分配與改革制度，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠在土地資源利用的過(guò)程中得到切實(shí)“激活”與“放活”。

2017 年，海南省政府通過(guò)發(fā)布文件的方式闡釋“三權(quán)分置”對(duì)海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義和價(jià)值，即推動(dòng)“三權(quán)分置”能夠?yàn)楹Ｄ鲜∽龃筇厣r(nóng)業(yè)、農(nóng)民增產(chǎn)增收、農(nóng)村穩(wěn)定和諧發(fā)展提供重要作用，切實(shí)提高海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)效。然而，在海南省推進(jìn)“三權(quán)分置”的過(guò)程中，存在明顯的耕地資源利用問(wèn)題。

2 海南省耕地資源利用現(xiàn)狀

海南省又稱瓊州、瓊崖，地處我國(guó)最南端，南邊和東邊毗鄰南海，與馬來(lái)西亞、文萊、菲律賓隔海相望，屬于熱帶氣候，是我國(guó)重要的貿(mào)易試驗(yàn)港、經(jīng)濟(jì)特區(qū)，有博鰲論壇會(huì)址；著名景點(diǎn)有天涯海角、五指山、萬(wàn)綠園等。海南省陸地總面積約為3.54 萬(wàn)km2，人均產(chǎn)值約為57 843 元/年。海南省四周平緩，中部聳立，以鸚哥嶺、五指山為高聳中心，地勢(shì)向外逐級(jí)下降，平原、臺(tái)地、丘陵、山地構(gòu)成海南省的地勢(shì)結(jié)構(gòu)類型。海南省是我國(guó)最著名的熱帶寶地，占我國(guó)熱帶土地的43.3%，漁、牧、林、農(nóng)的人均土地?fù)碛辛考s為0.53 hm2。由于海南省的水、熱、光資源較為充足，植被與動(dòng)物生長(zhǎng)速度較快，農(nóng)田能夠長(zhǎng)年種植，因此海南省不少農(nóng)作物一年可獲得2～3 次收成。

根據(jù)耕地資源的類型和性質(zhì)，可將耕地資源劃分為臨時(shí)性與常用性兩種；根據(jù)耕地資源的當(dāng)年利用狀況，可將其劃分為當(dāng)年棄耕、閑置及實(shí)際利用3 種；根據(jù)耕地的資源條件，可將其劃分為旱地與水田兩種。在探究海南省耕地資源利用狀況的過(guò)程中，主要采用landsat tm 影像平臺(tái)，通過(guò)構(gòu)建耕地資源信息集的方式，獲得海南省耕地資源的分布數(shù)據(jù)。結(jié)合地理監(jiān)測(cè)平臺(tái)數(shù)據(jù)，對(duì)海南省耕地資源的類別進(jìn)行具體劃分。分析數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，海南省的水田資源主要包括山區(qū)水田、丘陵水田、平原水田及坡度水田；在旱地資源方面，有山區(qū)旱地、丘陵旱地、平原旱地、坡度旱地等類型。結(jié)合影像平臺(tái)的數(shù)據(jù)資料可發(fā)現(xiàn)，海南省的水田耕地主要分布在東部、中部及南部沿海地區(qū)，而旱地資源具體分布在北部與西北區(qū)域及西南地區(qū)。結(jié)合海南省資源部門的數(shù)據(jù)報(bào)告可知，2019 年海南省現(xiàn)有耕地面積為72.896 萬(wàn)hm2，農(nóng)田面積約為54.90 萬(wàn)hm2，但人均耕地為0.08 hm2，低于我國(guó)其他地區(qū)的人均水平。在耕地使用方面，結(jié)合海南省農(nóng)業(yè)部門的數(shù)據(jù)可知，2013—2016 年的耕地面積依次為71.33 萬(wàn)hm2、71.42 萬(wàn)hm2、71.58 萬(wàn)hm2、72.338 萬(wàn)hm2，耕地面積變化緩慢、利用率較低。由于海南省的地勢(shì)特征為中部高、外沿低，導(dǎo)致中部的耕地資源難以得到有效的開發(fā)與利用，無(wú)法為海南省更快、更好地利用土地資源提供幫助。

3 “三權(quán)分置”對(duì)海南省耕地資源利用的影響

3.1 耕地流轉(zhuǎn)

現(xiàn)階段，海南省政府結(jié)合“三權(quán)分置”的基本目的、理論內(nèi)涵，明確“三權(quán)分置”的主要內(nèi)容，確定放活經(jīng)營(yíng)權(quán)與鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)在海南省農(nóng)業(yè)土地改革中的價(jià)值，通過(guò)戰(zhàn)略布局及深化改革等方式，切實(shí)提高了海南省耕地流轉(zhuǎn)的速度，擴(kuò)大了規(guī)模，使海南省耕地資源的流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模呈現(xiàn)出快速、有序、平穩(wěn)的發(fā)展特征。現(xiàn)階段，海南省經(jīng)過(guò)“三權(quán)分置”，使農(nóng)業(yè)耕地逐漸形成有序加快、規(guī)模集中的流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，耕地流轉(zhuǎn)量達(dá)到60.2 萬(wàn)hm2。在“三權(quán)分置”的影響下，海南省耕地流轉(zhuǎn)量大幅增加，全省耕地流轉(zhuǎn)量為66.67 萬(wàn)hm2，其中家庭承包耕地的比例超過(guò)23.65%。而在耕地資源利用問(wèn)題較為明顯的中部及西南地區(qū)，耕地流轉(zhuǎn)速度與規(guī)模的變化切實(shí)緩解了土地撂荒現(xiàn)象，使耕地資源的產(chǎn)出率與利用率得到明顯提高。

3.2 土地權(quán)能

海南省的農(nóng)業(yè)人口規(guī)模增長(zhǎng)速度較快，但耕地面積增長(zhǎng)速度相對(duì)有限。結(jié)合海南省耕地資源利用現(xiàn)狀能夠發(fā)現(xiàn)，2013—2017 年耕地增長(zhǎng)速度比較緩慢，且增長(zhǎng)速度明顯低于農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展速度。

在海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，外貿(mào)及其他產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，撂荒、棄耕問(wèn)題日漸明顯，致使耕地權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)化。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)土地屬于一種特殊的經(jīng)濟(jì)綜合體，具體包括無(wú)價(jià)值與有價(jià)值的資本類型，既包括使用權(quán)價(jià)值，又包括所有權(quán)價(jià)值，對(duì)此，海南省農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)可以實(shí)現(xiàn)使用權(quán)與所有權(quán)價(jià)值的最大化，進(jìn)而幫助農(nóng)民優(yōu)化資源配置，提高土地出租率，放大土地資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使土地權(quán)能實(shí)現(xiàn)最大化。

3.3 閑散耕地

在實(shí)施“三權(quán)分置”的過(guò)程中，海南省耕地面積的增長(zhǎng)幅度較為明顯，能夠充分利用原有的閑散耕地，提高糧食的總產(chǎn)量。2017—2019 年，海南省糧食產(chǎn)量從1 845.23 萬(wàn)t 增長(zhǎng)到1 893.21 萬(wàn)t（數(shù)據(jù)來(lái)源于海南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳），當(dāng)?shù)乜偖a(chǎn)值從1 723.13 億元逐漸增長(zhǎng)到1 756.82 億元。

分析海南省的土地資源分布情況發(fā)現(xiàn)，海南省67%的耕地資源主要分布在沿海、丘陵及平原等地區(qū)，擁有鮮明的分散化特征，產(chǎn)出能力相對(duì)低下，但在“三權(quán)分置”的支持與引導(dǎo)下，零星分散的土地資源得到了充分利用，推動(dòng)了海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為海南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)帶來(lái)有力的影響和支持。根據(jù)海南省國(guó)土與環(huán)境資源廳的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，“三權(quán)分置”工作落實(shí)后，閑散耕地資源在總體上得到了有效利用，出現(xiàn)了相互整合、相互聚攏的趨勢(shì)，結(jié)合主要耕地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)，提高了自身資源的利用質(zhì)量和效率[3-4]。

4 “三權(quán)分置”下海南省耕地資源利用策略

“三權(quán)分置”對(duì)海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)具有重要意義，可以提高閑散耕地的利用質(zhì)量，激活土地權(quán)能、提高耕地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。雖然“三權(quán)分置”能夠切實(shí)提高海南省耕地資源的利用質(zhì)量和效率，但要想切實(shí)發(fā)揮“三權(quán)分置”的政策功能及引領(lǐng)價(jià)值，還需要實(shí)施相應(yīng)的手段和措施，加速耕地資源的科學(xué)應(yīng)用，提升耕地的有效利用率，推動(dòng)海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

4.1 加強(qiáng)海南省耕地監(jiān)督宣傳機(jī)制的構(gòu)建

為實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源的有效監(jiān)督與指導(dǎo)，海南省政府應(yīng)結(jié)合海南省土地資源的具體情況，加大監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建力度，完善耕地利用指導(dǎo)體系，從政府、農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，形成立體化、全維度、多層面的監(jiān)督、宣傳和指導(dǎo)機(jī)制。在政策宣傳的過(guò)程中，需要從企業(yè)、農(nóng)戶個(gè)體及承包大戶的角度出發(fā)，通過(guò)新媒體、自媒體等計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的綜合應(yīng)用，提升耕地利用主體對(duì)“三權(quán)分置”的認(rèn)識(shí)和理解，提高政策宣傳的質(zhì)量和效率。

與此同時(shí)，還需要在政策宣傳的過(guò)程中加入監(jiān)督與指導(dǎo)的內(nèi)容，通過(guò)指導(dǎo)與監(jiān)督的形式，提高耕地資源的利用質(zhì)量與效率。在健全農(nóng)田網(wǎng)及排灌配套等層面上，做好相應(yīng)的政策指導(dǎo)工作，提高對(duì)耕地利用的重視程度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民不愿打破傳統(tǒng)和不了解政策法規(guī)的狀況。從海南省實(shí)施“三權(quán)分置”的目的上可以看出，海南省要想“用活”經(jīng)營(yíng)權(quán)，就需要優(yōu)化配置耕地資源，通過(guò)構(gòu)建經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的方式，破解流轉(zhuǎn)失范、機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)將提升耕地資源利用率作為盤活或放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的根本，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督宣傳的方式，鞏固“三權(quán)分置”的落實(shí)效果，使“三權(quán)分置”真正成為推動(dòng)海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的抓手[5-6]。

4.2 完善耕地征收、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等保障政策

海南省應(yīng)科學(xué)調(diào)整當(dāng)前的補(bǔ)貼政策，平衡經(jīng)營(yíng)者與承包人的權(quán)益關(guān)系，從而將各類耕地補(bǔ)貼落到實(shí)處，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在耕地利用工作中的作用和價(jià)值。調(diào)整當(dāng)前的征收補(bǔ)償機(jī)制，確保征地補(bǔ)償擁有較高的公平性與合理性，保障承包主體的基本權(quán)益或權(quán)能。通常來(lái)講，土地經(jīng)營(yíng)與耕地流轉(zhuǎn)權(quán)在某種程度上受農(nóng)戶意愿和態(tài)度的影響，因此海南省政府在耕地資源利用工作中，應(yīng)激發(fā)并提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性與意愿，避免海南省農(nóng)戶產(chǎn)生“喪失經(jīng)營(yíng)權(quán)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，提高政策落實(shí)的實(shí)效性和有效性。從實(shí)施“三權(quán)分置”的角度出發(fā)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)戶用地”，而“農(nóng)戶用地”的根本是提高耕地產(chǎn)出率、農(nóng)戶的收入水平與勞動(dòng)效益，使農(nóng)戶更好地參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)中。農(nóng)戶在土地利用過(guò)程中，應(yīng)以集約用地為抓手，切實(shí)發(fā)揮土地的功能。要想實(shí)現(xiàn)集約用地的目標(biāo)，還需要從制定保障政策的角度出發(fā)，通過(guò)明確農(nóng)戶集約用地的情況，建立相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制，在不損害土地權(quán)益及集體性質(zhì)的前提下，提高農(nóng)戶參與集約用地活動(dòng)的積極性。

在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，海南省政府通常采用鼓勵(lì)代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地信托、土地托管、股份合作等方式，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)戶以經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。在具體落實(shí)中，需要制定相應(yīng)的保障機(jī)制或補(bǔ)貼政策，提高相關(guān)鼓勵(lì)性措施在耕地資源利用中的實(shí)效性。

4.3 推動(dòng)耕地資源利用的制度化、法律化建設(shè)

首先，相關(guān)政府部門需要履行好耕地利用的義務(wù)和職責(zé)，確定“三權(quán)分置”對(duì)耕地資源的使用要求，完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系。如根據(jù)上位法確定地方性法律法規(guī)存在的不足，從立法與司法的角度對(duì)其進(jìn)行完善和優(yōu)化。在這個(gè)過(guò)程中，需要有關(guān)部門通過(guò)立法手段確定農(nóng)業(yè)部門在耕地利用中的主體地位，保障農(nóng)業(yè)部門在海南省耕地資源利用中的“利”“責(zé)”“權(quán)”相互統(tǒng)一，根據(jù)耕地資源利用的整體情況對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)。其次，海南省政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際需求，制定耕地利用規(guī)劃，完善耕地資源利用的預(yù)警與監(jiān)測(cè)機(jī)制，注重耕地資源利用的宏觀評(píng)價(jià)，從而更好地推動(dòng)“三權(quán)分置”與耕地資源利用的法制化與制度化發(fā)展，將耕地資源利用與保護(hù)、評(píng)價(jià)與檢測(cè)、管理、監(jiān)督及責(zé)任等內(nèi)容融入社會(huì)發(fā)展與政府經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中，將耕地資源利用狀況與占補(bǔ)平衡、經(jīng)費(fèi)保護(hù)、農(nóng)民積極性有機(jī)融合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源利用工作的高效監(jiān)管、綜合治理、污染防治、用養(yǎng)結(jié)合、合理利用、全面規(guī)劃等目標(biāo)。在制度化與法制化建設(shè)過(guò)程中，海南省政府還需要通過(guò)構(gòu)建支持體系、指導(dǎo)體系、懲罰機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制等形式，確保“三權(quán)分置”與耕地利用等政策能夠得到充分實(shí)施。

5 結(jié)束語(yǔ)

“三權(quán)分置”的落實(shí)對(duì)提高海南省耕地資源利用質(zhì)量和效率具有重要作用，可以放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入及閑散土地的利用率，促進(jìn)海南省規(guī)模經(jīng)營(yíng)體系的形成與發(fā)展。在土地資源利用工作中，還需要依托“三權(quán)分置”的政策優(yōu)勢(shì)，通過(guò)構(gòu)建監(jiān)督宣傳體系、保障政策及開展制度化、法制化建設(shè)等方式，加速耕地資源的有效利用，推動(dòng)“三權(quán)分置”全面落實(shí)，為海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供支持和幫助。