合作共治下鄉村治理自治化和行政化的耦合研究

□張雅茹，李 新

（廣西師范大學 廣西 桂林 541004）

1 問題的提出

治理包括多種因素和多元主體的參與、整合、協調、制衡等一系列活動以及活動所產生的效應。鄉村治理給治理加了一個地域限定，把大的治理范圍縮小到鄉村，在村一級開展有關的治理活動。改革開放以來，我國在實踐探索中得出了鄉村治理的方式，即村民自治。村民自治是黨和國家在鄉村治理方面的偉大創舉，在鄉村發展中發揮著重要作用。村民自治是我國鄉村治理的主流，在實現鄉村振興發展過程中扮演著重要角色。隨著時代發展，鄉村事務增多，村民民主意識覺醒，鄉村自治出現了一些問題。李芳艷（2020）[1]指出，新時代鄉村治理存在農村“空心化”嚴重、社會結構分散、村民不積極參與村級事務、鄉鎮治理“策略主義”、鄉村自治組織行政化等問題。

新時期，國家為了解決農村問題，加大對鄉村的投入力度，推動大量資源和政策下鄉。村干部是資源進村“最后一公里”的主力，在工作中側重于上級的行政任務及工作考勤，出現了村干部行政化的現象，這是在提高基層公共服務能力的要求下出現的新現象。在共建、共治、共享的要求下，合作共治成為新時代鄉村治理的新要求和必然路徑。張康之（2012）[2]指出，合作治理是現代社會治理變革的最終歸宿。合作共治是新時代鄉村治理的新選擇，在傳統村民自治出現困境、鄉村治理行政化面臨新問題的情況下，要在鄉村治理實踐中發揮不同主體的作用，調動農村一切可以調動的力量，走合作發展、共同治理的道路，在合作共治模式下探索自治與行政耦合的最優路徑。

2 鄉村治理的困境

2.1 主體意識欠缺，村民積極性不高

鄉村治理的主體是廣大村民，每個村民應積極參與。目前鄉村治理過程中存在普遍問題，即村民在參與治理方面興致不高且意愿不強。首先，村民的主體意識觀念落后，沒有把自己當作村民自治的主體，只關注與自身利益相關的事務，認為鄉村治理問題與自己無關，鄉村未來的發展應該由政府說了算，自己處于被接受和領導的位置。長期以來處于服從命令地位的村民不敢發表自己的意見，更多的是保持沉默。其次，村民的權利意識淡薄。村民有選舉權與被選舉權，但是在實際選舉過程中，人們可能把選舉當作一項任務而不是一種權利。部分人甚至認為參與村級事務會占用自己的時間，在村級治理過程中對集體協商決策鄉村公共事務呈消極態度，“隨大流”和同姓宗族抱團的現象時有發生，不利于開展鄉村自治工作。

2.2 自治結構不完善，干群及村兩委關系惡化

從村兩委職權層面來說，村委會履職不暢，自治能力欠缺。村黨支部和村委會權責劃分不明晰，直接導致村兩委沖突加劇。首先，鄉鎮政府和村民委員之間的矛盾?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規定，鄉鎮有權對鄉村的發展進行指導、支持和幫助，但是不能違法干預村民自治，村民委員會要配合并協助鄉鎮工作的開展。但是在實踐過程中，鄉鎮政府和村民委員會之間資源不對等，鄉鎮政府更多掌握國家資源和公共服務，占有很大的優勢，對鄉村公共事務進行干預。在“鄉政村治”的僵化體制下，村委會成為鄉鎮政府的下一級行政單位，且在實際鄉村治理過程中，村委會也比較依賴鄉鎮政府。其次，村黨支部和村委會的矛盾。我國唯一一部由國家頒布的關于村級自治組織制度的法律《中華人民共和國村民委員會組織法》沒有明確村委會和村黨支部的關系，在治理過程中出現了權責交叉和模糊。有的地方村委會和村黨支部各自為政；有的地方村委會過于依賴于村黨支部，認為黨的領導是對一切事務的包辦，忽視了村黨支部主要領導政治工作；有的地方村黨支部建設不完善。隨著鄉村治理多元化發展，村委會與村黨支部的矛盾沖突更加凸顯。

2.3 宗族勢力的發展壯大，阻礙了村民自治的進程

宗族在我國傳統鄉村社會治理中有重要地位，在提高宗親乃至鄉親的凝聚力、宗族群體的自治力等方面發揮著重要作用，形成了強大的合力，穩定了村落的管理秩序，使鄉村治理的效率得以提升[3]。但宗族力量也有不利影響，強大的宗族勢力作用于鄉村，會影響村級事務的管理。在鄉村社會中出現以宗族為紐帶的新利益集團，如果任由其自由發展，將會干擾和阻礙村民自治，無法真正實現村民民主參與。村委會的選舉是村民參與村級事務的一項權利，但大宗族利用人數優勢對村委會的選舉工作進行干預，影響了選舉結果，損害了村民的選舉權利，影響了鄉村社會的和諧穩定，降低了村民的安全感。長此以往，會使村民對選舉制度產生失望，對新選的村委產生抵觸情緒，導致干群關系惡化，村委會的工作難以開展。

3 合作共治下鄉村治理行政化的原因

3.1 保障村民自治權利，提高村民自治活力

村級治理行政化契合現代國家科層體制的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯[4]。村級治理的行政化改革要求農民選舉代理，使農民參與村民自治的權利形式固定下來，鄉鎮通過對村支書賦權，實現對其他村干部群體的間接管理[5]。在政府科層體制的統一管理下，村級組織開展各項工作時更強調職責分工和程序、辦公文檔化和電子化。

在統一和規范管理下，村干部各司其職，管好各自領域內的事情，并通過嚴格的考核體系提高自身工作的績效，獲得工作的成就感和積極感，提高村干部工作的積極性。村民參與自治的方式更規范、具體，村民的自治權力更有保障，行政下沉帶來的權力下沉調動了村民參與村級事務管理的積極性和主觀能動性，推動了鄉村經濟發展。

3.2 完善村民自治結構，緩和干群及村兩委關系

目前我國村民自治存在的主要問題是鄉鎮政府與村級組織之間的權利沖突以及村黨支部與村委會權責劃分不清晰。國家應介入行政力量，優化自治結構，使其更好地為村級治理和鄉村經濟的發展服務。隨著國家對農村建設的投入力度不斷加大，村委會的財政壓力降低，但農村的資源較少，無法依靠自身實現發展，需要鄉鎮政府為其爭取貸款和項目，同時鄉鎮政府與村干部要加強和村民的聯系，推動鄉村事務順利開展。

我國村委會的有關法律沒有明確村黨支部與村委會的職責劃分，為緩和村兩委之間的矛盾，各地不斷進行治理創新，形成了“兩委一肩挑”等模式，但是這些模式只是解決了表面問題，沒有從根本上改變現狀，使權力集中于一方[6]。鄉村治理行政化按照科層制原則對村級組織進行改造，使村級組織的運轉符合鄉鎮下沉行政任務的需求[7]。職責分工更加明確，不同的村干部崗位對應不同的職責且與鄉鎮的職能部門實現良好對接，有效緩和村兩委關系，實現村級事務管理的科學分工和高效管理。

3.3 優化配置國家資源，促進鄉村更好發展

在社會經濟轉型發展過程中，我國形成了壓力型體制，呈現為嚴格的行政科層管理，每一項國家政策和任務的實施最終會落實到鄉鎮政府。在鄉村治理行政化過程中，行政權力下沉到基層的同時，國家的資源也到達了農村。鄉村治理行政化為鄉村帶來了新的發展機遇，促進了鄉村地區的發展。近年來，國家越來越重視新農村的建設和發展，提供了很多農村基本公共服務，新建了各種基礎設施，多種福利政策向農村農民傾斜，對于基層政府來說，將這些工作落實到每一個村民難度較大，基層人力、物力資源有限，面臨著很大的行政執行壓力。為了更好地完成行政任務，向下一級村委會轉交任務成為一種選擇，行政權力的下沉伴隨著國家資源的下沉，使鄉村發展煥發生機。

4 合作共治下鄉村治理行政化的表現及影響

4.1 鄉村治理行政化的具體表現

一是村干部身份行政化?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規定，村委會主任、副主任和委員由村民直接選舉產生。但部分鄉村選舉流于形式，鄉鎮政府對村兩委的選舉進行干預或者直接委派或任命有關人員。二是村干部的事務行政化。以前村干部大多數時間在田里勞動，用其他時間處理鄉村事務。現在部分地區的村干部開始實行坐班和考勤制度，有嚴格的工作流程和監督體系，且這種制度的范圍正在擴大，村干部把上級的行政任務放在首位，忙于政策宣傳、農村維穩、社會救助、征地拆遷、迎評考核等[8]，忽視了農村的公共事務和村民的集體需求。

4.2 鄉村治理行政化對村民自治的影響

一是鄉村治理行政化會擠壓村民自治的空間。自治化和行政化在鄉村治理中是一體兩面、此消彼長的關系[9]，村干部的人數和時間有限，當他們把主要精力放在行政任務上時，必然會忽視鄉村自治的內容。二是村干部行政化使村干部不能再代表大多數村民的利益，而是代表鄉鎮政府。鄉鎮政府干預村民選舉，侵犯了村民的選舉權和被選舉權，容易引發村民與政府的矛盾，不利于鄉村的穩定和團結。三是不利于村黨支部發揮其治理作用。村級治理是在黨組織的一體化領導下進行的，鄉村治理行政化過程中政府與村民的矛盾、鄉鎮與村委的矛盾容易轉化為黨與群眾的矛盾，不利于村黨支部開展政治工作。

5 合作共治下鄉村治理自治化與行政化耦合的探索

5.1 以滿足村民需求為導向，鞏固村民自治利益

黨的十九大報告中提出，必須將堅持以人民為中心貫徹落實到黨和國家事業的各個方面。以人民為中心的治理理念實質上是治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。

在實際工作中，基層干部能夠很好地領會治理為了人民和治理成果由人民共享，但是忽視了在治理過程中要發揮人民的主體作用，使村民自治沒有發揮最大的功效。這就要求村干部在工作中需樹立正確的村民自治觀念，把滿足村民的公共需求放在首位，將其作為工作導向和工作目標。

隨著鄉村治理要求多元化，行政化和自治化不能滿足村民多樣化的需求，需要在鄉村治理過程中尋求行政化和自治化的利益契合點，激發村民參與公共事務的積極性和村莊發展活力，為行政和自治的結合提供動力源泉。

5.2 明確不同主體的權責分工，充分發揮各類主體的積極作用

一是加強村黨支部建設，發揮村黨支部的領導協調作用。目前村級治理能力弱化是鄉村治理面臨的現實問題，而國家對農村問題重視和大量資源下鄉的政策，為鄉村治理自治化和行政化的結合提供了可能。村黨支部要在治理過程中發揮獨特的作用，積極動員村民參與公共事務協商與決策、公共資源分配、公共權力監督，使村民加入鄉村治理建設的過程。在民主集中制的指導下，完善協商制度和規則，建立多元主體協商機制，使鄉村事務的決策成為多方共識，能夠代表公共利益，在村黨支部的引導下推動鄉村治理自治化和行政化耦合。二是鄉鎮政府與自治組織之間要進行職權劃分。目前鄉村集體經濟實力薄弱，村民自治弱化，鄉村治理存在問題，對于村委會來說，上一級政府的指導非常有必要。鄉鎮政府要區分指導事項和下沉事項，不過分干預村干部的選舉過程，只進行宏觀指導和監督，為鄉村提供政策和經濟支持，需要村委會代辦一些行政事務時，要同時授予其權、責、利。明確鄉鎮政府和村民自治組織的權力范圍，規范鄉鎮政府對村級的指導行為是行政化和自治化耦合的前提。三是鼓勵發展多元化的村民組織，激發鄉村發展活力。鄉村治理行政化擠壓了自治化的空間，隨著市場經濟的發展，發展多元化的村民組織合作共治能夠調動村民的積極性，增強凝聚力，維護鄉村的和諧與穩定。

5.3 完善法律制度，加強道德約束，夯實自治與行政結合的基礎

一是在探索鄉村治理行政化和自治化結合的過程中，與時俱進地完善相關法律法規必不可少。法律是任何政策制度實施的基礎和保障，目前我國關于村民自治的法規主要有《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產黨農村基層組織工作條例》。與村民自治相配套的法律體系不完善，沒有涉及村民選舉以及鄉村自治發展動態過程中的具體內容，應該健全相關法律制度且各地因地制宜地制定規范。

二是提高人們的法律意識，加強道德觀念。村干部和村民都應增加法律知識。法律是一切工作的前提及一切權利的保障，應加強鄉村法制教育，完善鄉村法律體系，強化法律在鄉村工作中的作用和地位。

三是加強道德觀念約束。要求村干部尤其是下鄉的駐村干部深入農村的熟人社會，了解鄉村傳統和約定俗成的村規民約，結合新時代中國特色社會主義思想文化，制定符合時代要求和村民需求的村規民約，推進鄉村治理自治化與行政化的結合。

6 結束語

人們在實踐探索中提出了村民自治并一直發展至今，頂層設計和基層管理日趨完善。但是現實中仍然存在民主化程度較低，村民民主意識和權利意識淡薄的問題，鄉村治理的行政任務繁重，在壓力型體制下，基層行政權力開始向下延伸，村委會承擔的行政事務日益增多，同時造成村民多元化需求無人顧及，行政權力擠壓了村民自治空間。但在農村農業現代化進程中，國家通過行政權力推動資源向農村傾斜，以滿足人民對美好生活的需要。

在合作共治的前提下，通過鄉村治理行政化和自治化的良性互動，消解行政化與自治化之間的矛盾，在黨組織的領導下，在法律和道德的約束下，以滿足村民需求為導向，將鄉村治理行政化和自治化結合起來，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，實現鄉村振興。