機場噪音干擾公眾生活問題的綜合治理策略

摘 要：機場運行產生的噪音干擾問題一直難以解決。從保護公眾生活環境、經濟社會高質量發展和政府治理水平提升的角度看，解決機場噪音問題已經較為迫切。基于機場噪音干擾問題產生由來已久、需要地方和行業政府協同努力，本文提出了機場噪音問題的綜合治理方案。只有各方協調配合，積極采取有效行動措施，才能夠促進經濟社會更快更好更和諧的發展。

關鍵詞：機場噪音;民航;飛機;治理

中圖分類號：X53 文獻標識碼：A

0 引言

機場運行產生的噪音干擾民眾生活問題由來已久，機場噪音治理對世界各國來說都是難題，經濟發達和人口稠密地區尤為明顯。隨著中國經濟的持續快速發展，城市交通基礎設施的大規模增加和發達地區的人口持續聚集，部分經濟發達和人口稠密地區的環境噪聲問題越來越突出，機場和飛機運行產生的噪聲給部分民眾的生活工作帶來了很大干擾。

1 數據分析

《民用機場管理條例》明確了機場噪音歸口地方人民政府和民航行業共同協調解決。本文研究所獲取的噪音干擾反饋數據暫時不考慮地方政府網站等渠道，僅從民航局官網“公眾留言”版塊信息查詢數據得知，2017年至2021年9月共有127起留言反映機場噪音問題的事件，公眾希望通過向民航局反映來解決噪音干擾問題，針對不同地區和年份的機場噪音留言數據統計如圖1所示。

圖1 2017年至今民眾在民航局官網反映機場噪音問題情況

從2017年至今各地區機場噪音反饋的數量上看，噪音干擾投訴數量有逐年增多趨勢，說明人民對噪音干擾的關注越來越高。從反映問題的公眾所在的地域上看，問題主要集中在北京、廣州、成都等大城市。

本文的統計數據無法直觀表明其他沒有反映的地區機場噪音問題較輕或沒有噪聲干擾，民航局公眾留言板數據沒有反映出來或許是因為這些地區的居民維權意識沒有那么強，或者沒有反映在民航局官網上。經調查，國內有相當比例的機場周邊都存在噪音問題。很多機場隨著改擴建和運行模式的變化，原本平安無事的居民也開始面臨噪聲干擾問題，進而不得不投訴。

另外，生態環境部每年發布的《中國環境噪聲污染防治報告》顯示我國機場噪音問題越來越突出。近期個別機場噪音問題成為中央生態環境保護督察組督查的信訪舉報件。所以當前機場噪音問題需要采取有效措施加以緩解和治理，從而降低機場噪音對公眾生活質量的影響。

2 機場噪音的危害

（1）影響睡眠質量，甚至會導致疾病產生。夜間運行的客運和貨運航班會嚴重影響公眾的睡眠質量，尤其是對睡眠深度比較淺或難入眠的群體，長期處于睡眠質量差的環境里，很容易導致精神或身體疾病。（2）影響周邊人群的工作或學習質量，導致心情煩躁或抑郁。大型國際運輸機場，航班吞吐量和起降架次數較高，持續高密度的飛機起降會產生大量噪音，嚴重干擾上班族的工作和學生的學習狀態，降低工作效率，導致心情煩躁易怒等情緒的產生。長期處于該工作環境里的人會導致聽力下降甚至耳鳴等疾病。（3）影響公眾生活，造成牲畜減產或死亡。通常情況下，通用飛機飛行高度較低，噪音較大，長時間在養殖區飛行，會造成牲畜減產或死亡。例如2018年12月廣西玉林興業縣發生一起直升機低空在雞棚上空盤旋一段時間后，導致364只雞驚嚇而死亡的事件。

3 機場噪音干擾的原因分析

我國對于噪音的管理有大量規章標準依據。生態環境部的《聲環境質量標準》、《機場周圍飛機噪聲環境標準》，民航局制定的《民用機場建設管理規定》、《航空器型號和適航合格審定噪聲規定》、《機場航空器運行與噪聲監控系統技術規范》、《民用機場飛行程序設計報告編制要求》等對機場建設和運行制定了噪音排放標準和要求。之所以問題難以解決，主要原因如下：

（1）歷史遺留問題。部分機場建設年代早，在土地規劃、建筑開發時未能綜合考慮機場與周邊小區的距離，導致飛機起降跑道與居民小區距離過近。隨著公眾航空出行的需求增加，機場不得不改擴建，由于前期規劃跟城市發展匹配度不高，機場周圍居民區較多。另外，早期地方在建筑開發、土地規劃方面沒有現在如此嚴格的規章依據，民眾生活工作后逐漸受到噪音的干擾。（2）新建機場的噪音問題。國內大型機場投運后產生的噪音問題也非常突出。即便近年來新投運的大型機場位置相對偏僻，但因為航班運行量大，飛行起降頻次高，機場運行時間久（大部分機場全天24小時運行）等，依然對當地的居民產生較大噪音干擾。（3）通航低高度飛行產生大量噪音。通航飛機飛行高度低，例如城市低空游覽、海島旅游、直升機訓練等，飛行高度一般選在真高300米（含）以下。由于通航飛行任務非固定，常常因為任務需求不同，經常調整飛行航線和飛行任務空域，導致部分非機場區域產生噪音污染，造成任務區域附近居民生活困擾。（4）機場航線改變，新航站樓、新跑道運行后產生的噪音。很多居民反映之前所在生活區受到飛機噪音影響很小，在機場運行模式和飛機飛行走向發生變化后噪音干擾就嚴重了。（5）飛行程序設計問題。部分機場飛行程序設計之初，主要圍繞飛行安全，未考慮飛行路線對周邊小區產生的噪音影響，導致飛機飛經居民區時飛行高度過低。

4 機場噪音問題的綜合治理對策

世界各國在噪音治理方面取得了一些經驗。孫宏的研究指出，德國的法蘭克福機場針對飛機噪音向航空公司收取費用，以此鼓勵使用噪音小的飛機。日本的“大阪機場訴訟案”對于我國環境訴訟的民事救濟與行政救濟的路徑選擇，公共利益與個人利益的平衡，公益訴訟制度的發展等都具有重要的借鑒意義。

高質量發展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題。新形勢下筆者建議地方政府、行業主管部門、機場管理機構、軍方、航空器運營人等相關方，密切配合，在現有條件下協同努力，盡最大可能降低噪音污染，為老百姓生活提供方便。

4.1 飛機技術角度

飛機是機場噪音的源頭，改進飛機的技術也就是從源頭上控制飛機噪音。目前很多飛機制造商都努力改進飛機的結構設計和發動機設計。國內在新舟700飛機的噪音控制上已開展了大量研究，主要在噪聲頂層設計要求制定、動力裝置選型、發動機減振安裝設計、聲學材料選型等方面進行了改進，這是國內首次在全新研制的渦槳支線飛機中全面、系統地開展噪聲控制設計。與渦扇客機相比，該飛機的外場噪聲水平、客艙噪音量等更低。

4.2 機場運行角度

（1）現有條件下優化運行模式，充分考慮夜間運行對居民產生的影響。對于噪音問題較為突出的機場，建議開展噪音影響評估，合理調配飛機起降時刻或飛機走向，多角度優化運行模式，降低夜間對公眾的影響。（2）優化機場飛行程序。飛行程序決定了飛機起降階段的飛行諸元，因此建議國內飛行程序設計部門能從程序設計階段就高度重視噪音問題，為降低飛機運行噪音爭取緩解空間。例如我國民航在廣州、烏魯木齊等大型機場推動實施的飛機連續爬升/下降運行程序就取得了較好地降低飛機噪音的效果。（3）堅決做好新、改、擴建機場的噪音預防工作。我國機場還處于大規模建設階段，新、改、擴建前應該嚴格依據規章標準，進行科學評估和設計，及早規劃，提前避免工程完工投入運行后所帶來的后續麻煩。

4.3 公共管理角度

（1）立法明確職責，落實各方責任。通過地方立法來明確各方在機場噪音治理方面的責任，對于機場噪音治理意義重大。例如，《重慶市民用航空條例》對各方的職責進行了明確。（2）科學評估噪音影響程度，實施補救或補償措施。針對歷史遺留問題，建議國家層面采取補救措施，給受影響區域安裝噪音隔離裝置，或安置受影響居民^[4]。對于暫時無法解決的情況，應該制定相關賠償制度。可以針對每一個機場，綜合評估機場噪音污染產生原因，從機場建設、居民區所在城市建設開發、土地規劃等分析各方責任，落實賠償主體責任，共同承擔老百姓賠償費用。（3）面對公眾的投訴或反映，相關部門在不能解決的情況下向公眾做好溝通解釋工作。針對民眾對噪音問題的反映，相關部門大多給予下列解釋和回復：《民用機場管理條例》第六十二條規定“民用機場所在地有關地方人民政府應當會同地區民用航空管理機構協調解決在民用機場起降的民用航空器噪聲引發的相關問題”。作為民眾是難以完全理解的，需要主管部門通力合作，共同消解百姓的疑惑。（4）積極協調增加降噪防噪設施或提供搬遷方案。針對超出居住、文教機關為主的區域以及鄉村居住環境的噪聲標準值的地區，積極協調增加降噪防噪設施，例如隔音板、消音器等。如果增加相應設施后依然無法達到《中華人民共和國城市區域環境噪聲標準》，建議制定合理的搬遷方案。

5 總結

機場噪音一直是困擾周邊居民生活的重要因素，給人們的工作、生活和健康帶來較大影響。機場噪音產生的原因主要有歷史遺留問題、機場前期規劃不合理、航線變更、機場新建擴建或改建、通用航空飛行量的增加、程序設計不合理或軍方活動等原因。針對以上問題，建議從噪音源頭飛行技術、優化機場運行和公共管理等方面協同治理，減少機場噪音對人民生活、工作和健康的影響。

參考文獻：

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作者簡介：劉成學（1987—），男，山東平邑人，碩士，主要從事空中交通管理、通用航空安全管理研究。