疫情常態化對農民工就業的影響及其保障措施研究

□齊艷華

（貴州財經大學公共管理學院 貴州 貴陽 550025）

2020 年，新冠肺炎疫情使企業不能正常開業、勞動者不能正常流動，導致經濟處于半停頓狀態，對就業和勞動力市場造成了較大沖擊。新冠肺炎疫情對就業的影響是持續的，其影響的重點人群是學生和進城務工的農民工。2021 年我國政府工作報告強調促進農民增收；“十四五”規劃提出了深入實施就業優先戰略，完善更加積極的就業政策；2021 年全國兩會強調了就業是最大的民生問題，體現了政府對就業問題的高度關注。

1 新冠肺炎疫情對農民工就業的總體影響

新冠肺炎疫情對我國經濟與就業造成了嚴重影響，對服務業這種人流緊密的行業直接造成重大沖擊，進而對第一產業和第二產業中的制造業造成了沖擊。一般情況下，在經濟長期持續增長中，經濟增長與就業率之間呈現正相關關系，經濟增長越快，對就業的拉動作用越大。短期內發生重大突發公共衛生事件會對經濟產生負面影響，甚至在長期內對經濟造成難以修復、持久的創傷。

1.1 農民工務工結構發生變化

疫情期間，居民收入有較大幅度降低，而收入下降會影響居民在疫情結束之后的消費意愿。實踐中，農民工在城鎮中就業主要集中在技術含量不高、生存性消費的供給領域，如建筑業、制造業、服務業等行業。疫情期間，社會生產系統供給結構發生變化，導致農民工用工需求的變化。建筑業中固定資產投資項目中的房地產、基礎設施建設等領域，會出現個別農民工用工需求增加的情況，但是總體上國民經濟中生產領域用工需求總量出現下降趨勢。

社會生產系統出現的結構性調整會導致對農民工用工需求的數量和時間調整，而農民工只能被動地去適應社會生產系統對用工需求產生的結構性改變。對于大多數農民工而言，只能被動適應招工需求來尋求新的工作崗位，這也意味著農民工不能繼續從事原有崗位的工作，需要增加新的工作技能，應聘新的工作崗位。

1.2 農民工就業情況

根據國家統計局數據可知，受疫情影響，2020 年全國農民工總量28 560 萬人，比2019 年減少517 萬人，下降1.8%。其中，本地農民工11 601 萬人，下降0.4%；外出農民工16 959 萬人，下降2.7%。2020 年中國農民工月均工資收入為4 072 元，比2019 年增加了2.8%。

從經濟活動單位的性質規?？?，吸納了城鎮就業人數超80%的民營經濟更為困難，特別是中小型企業和個體工商戶。2020 年4 月上旬，僅25%的民營企業產能利用率超80%；2020 年一季度，中小型企業營收同比下降51%，招聘需求下降超30%。

疫情期間，房地產等行業、基建生產等領域因為停工停產造成人工成本、原材料價格上漲，導致現金流小的中小企業將面臨嚴峻的挑戰。而外出務工的農民工大多數在中小企業就業，因此導致農民工就業困難的情況。中小型企業用工需求減少30%，更加劇了農民工就業困難。

1.3 農民工結構性失業增加

廣義上的農民工是指那些戶籍仍在農村，有承包土地，但是進入城鎮工作6 個月以上的勞動者，兼有農民和工人的雙重身份。農民工分為第一代農民工和第二代農民工。第一代農民工是指20 世紀80 年代以前出生的、進入城鎮工作但戶籍在農村的勞動者；第二代農民工是指在20 世紀80 年代以后出生的、進入城鎮工作但戶籍在農村的勞動者。

第一代農民工年齡集中在40～50 歲，大多沒有專業技能，學歷低。根據中國勞動力市場網發布的信息，與第一代農民工相比，第二代農民工學歷雖有所提高，但高中學歷及以上的文化程度僅占30%[1]。農民工總體學歷水平不高，初中、高中文化程度的求職者是市場的求職主體，占全部求職者的41.2%（其中54.7%的求職者具有職高、技校、中專文化程度），初中及以下文化程度的求職比重為24.1%，大專文化程度的求職比重為22.7%，大學及以上文化程度的求職比重為12.1%[2]。

技術工人在我國全部就業人員的占比約為20%，高技能工人占比6%[3]。從2021 年企業招聘信息看，許多企業需要大專學歷以上的一線技術工人，專業人才需求較2020 年出現較大幅度增長。

在疫情期間，第三產業出現新的增長點，服務業從傳統行業向智能化、數字化的方向進行轉型升級。無人零售、無人餐飲等新業態以及智能制造等新興行業，對經濟增長起到拉動作用。農民工由于技能低、學歷低，出現結構性失業。

1.4 返鄉農民工人數增多

農民工就業不穩定，他們的戶籍和身份認同是“農民”，即使農民工返鄉，但返鄉務農人員在第一產業中就業也面臨巨大挑戰。

根據農業農村部的數據，2020 年約1 900 萬農民工返鄉留鄉，相當于農民工總人數的7%。2020 年新冠肺炎疫情使農民勞動力外出務工受阻，部分企業出現待崗的情況，降薪現象較為普遍。部分地區風險的防控措施嚴厲，外出交通不暢，企業開工不足，致使部分外出務工的農民工不能返崗就業，返鄉人數增多。企業開工延期導致外出農民工工作機會減少。

1.5 零工就業和非正規就業者增多

這部分就業人員既包括傳統方式下的靈活就業人員，也包括數字經濟和平臺經濟下的新型就業人員，如電商商戶、網約車平臺司機、美團平臺快遞員等。2012 年后，用人單位正規就業人數下降，個體就業人員占比出現持續上升趨勢。2018 年底，個體就業人員已占全部城鎮就業人員總數的1/4[4]。對于農民工非正規就業人員，如外賣、快遞等人員流動性強，防范意識差，面臨較大的健康風險。

據調查，我國約有2 億靈活就業人員，“90 后”成為“零工經濟”時代的主力軍，“00 后”也加入了這支隊伍中，其中很大一部分是依托互聯網的新就業形式。電商物流、直播、網絡送餐、網約車等成為“90 后”“00 后”第二代農民工主要就業方式。

2 疫情期間農民工就業保障存在的困境

2021 年政府工作報告提出，要做好對農民工等重點人群的就業安置工作，繼續強化就業優先政策。疫情期間農民工就業保障存在的困境主要體現在以下方面。

2.1 農民工與用人單位之間的勞動關系不明確

2019 年，農民工占城鎮職工人數的40%以上，成為城鎮就業人員的主要組成人員。相對于城鎮職工而言，農民工就業主要集中在第二產業和第三產業中的中小型企業。農民工勞動關系不明確，與用人單位之間的身份定位較為模糊，不同于傳統用人單位與勞動者之間的勞動關系而接近合作關系。勞動合同缺失是農民工就業困境的主要表現之一。

一份疫情期間的調查顯示，就業勞動者中67%的人員就職于靈活就業方式[5]。很多企業采用共享用工、勞務派遣、臨時工、外包工等非正規就業形式。這種新的就業形態面臨著勞動法規監管難、沒有簽訂勞動合同、就業權益保障難等一系列問題。

2.2 缺失對農民工的社會保障制度

1991 年國務院出臺《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》，對農民工社會保險有所涉及，但局限于全民所有制企業。2008 年，人力資源與社會保障部下發《關于農民工“平安計劃”實施情況和下一步工作安排的通知》，進一步落實農民工參加工傷保險的相關政策。2014 年9 月，國務院發布《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，要求完善靈活就業農民工參加基本養老保險政策，努力實現用人單位農民工全部參加工傷保險，推動農民工與城鎮職工平等參加失業保險，平等享受待遇。我國《社會保險法》只有對農民工失業補助的規定，而沒有像針對城鎮勞動者的失業保險制度一樣規定農民工失業保險制度。

農民工很少得到社會保障制度的保障，針對農民工的社會保障項目不全面。農民工社會保障政策主要偏重于社會保險，而社會保險中農民工繳納的主要是養老保險、醫療保險，欠缺失業保險、工傷保險和生育保險，缺乏社會救助和社會福利措施。在失業救助領域，大部分國有企業、私營企業以及三資企業對農民工的保障基本是一片空白。

2.3 欠缺針對農民工的就業援助專項措施

2019 年我國農民工平均年齡40.8 歲，比2008 年高出約7 歲；50 歲以上的中老年農民工占農民工總人數的24.6%，首次超過了21～30 歲年輕農民工的占比（23.1%）?，F有就業援助制度一般針對城鎮大齡失業者，把農民工排除在就業援助制度之外。農民工受戶籍制度制約，不能享受與城市居民平等的就業保障權利和失業援助制度。

農民工群體流動性強，與用人單位之間很少簽訂勞動合同，在就業地沒有固定住所，不能進行就業援助登記，無法建立就業援助卡，導致公共就業服務機構不能對農民工援助對象進行就業信息和就業指導。針對農民工的就業援助措施中，沒有就業幫扶措施。農民工失業后，不能像城鎮居民一樣在失業后獲取就業動態信息。

2.4 缺乏對農民工的職業技能培訓

總體上，對農民工的職業技能培訓特點是低水平培訓多、傳統方法多、實用性小。一些用人單位即使提供了就業培訓，但培訓內容大多以供給型為導向，忽略了農民工對就業培訓的實際需求，導致就業培訓沒有效果、流于形式。有些培訓內容實用性不強，現代知識培訓較少，導致就業培訓效果不理想。還有的用人單位直接扣農民工的工資用于交納培訓費。

即使農民工有培訓需求，其培訓需求也不是依據自身情況提出的，而是根據其他農民工培訓后獲取的具體收益進行選擇。即使這樣，總體上農民工接受職業技能培訓的比例仍然很低，33%的農民工根本沒有接受過職業技能培訓[6]。

3 完善農民工就業保障措施的建議

在當前疫情常態化的情況下，農民工就業保障措施主要是穩就業、保就業，保證農民工群體的收入。面對疫情沖擊，區分不同行業錯峰返城，區分地域風險級別分批復工，是因企施策、因地制宜的主要措施。完善農民工就業保障應從以下方面著手。

3.1 確定非正規就業的法律關系

疫情期間，非正規就業方式在促進就業方面發揮了積極作用。尤其是共享用工、平臺用工等新型就業方式成為疫情期間企業勞動用工創新管理的發展模式。但是，這些用工方式不符合勞動法規定的正規就業方式，沒有相應的勞動法律法規進行調整。

針對這種情況，政府應對此類用工企業予以指導，督促企業加強管理責任，追究企業非法用工的責任，指導農民工與用人單位之間簽訂協議。政府應對非正規就業的勞動關系進行規制，促進非正規就業的正規化發展。

3.2 健全適應農民工的社保政策

針對農民工流動性強的特點，可以借助平臺APP為非正規就業人員提供社保服務，向新就業形態人員宣傳就業、社保政策，引導平臺勞動者參保。

國家應建立統一的農民工社會保險制度，對農民工社會保險金進行專項統一管理，提高農民工參加社會保險的統籌層次，擴大農民工參與社會保險的覆蓋面。加強農民工工傷預防機制建設，對農民工社會保險關系轉續辦法進行完善，強化農民工參保人員的異地轉移接續政策。建立全國統一聯網的社會保險信息系統，保證每個公民都有社會保險卡和社會保險號，而且社會保險能在不同城市、不同單位之間銜接。

3.3 加大就業援助力度

構建基于大數據的農民工就業監測體系，進一步完善農民工失業預警風險機制，將農民工群體就業數據整合為網絡資源，加強對農民工失業動態的監管，減小農民工失業風險。對于受產業結構升級調整影響大的第二產業形成的農民結構性失業問題，應建立農民工失業報告制度，對農民工群體失業情況進行調查跟蹤，對農民工進行就業幫扶和就業援助。

對受疫情沖擊較大的農民工困難群體，應進行就業援助，保障失業農民工的基本生活，給予相應的補助金。開發公共就業服務平臺，及時向農民工群體發布企業招聘信息，開展勞務輸出地與勞務輸入地的崗位匹配對接，為農民工提供職業介紹服務。

3.4 加強農民工崗前職業培訓

2020 年5 月人力資源和社會保障部頒布的《農民工穩就業職業技能培訓計劃》提出，促進農民工職業技能提升，將農民工培育為重要的人力資源。2020 年9 月，包括教育部在內的9 個部門頒布《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023 年）》，提出了培養急需的高素質技術技能人才的方案。

勞務輸入地應根據崗位需求，組織農民工開展崗前技能培訓，協調用人單位開展崗技提升培訓。對于未聯系到用工單位的農民工務工人員，勞務輸出地可以通過線上、線下相結合的方式，根據農民工就業意愿，組織開展定向式、訂單式精準培訓。提供各種形式的就業培訓，提高農村勞動力轉移就業技能素質，提高農民工就業職業技能。

3.5 幫助農民工有序返崗復工

實踐中，由于農民工獲取的就業信息不對稱，容易造成摩擦性失業的現象。勞務輸出地應加強與勞務輸入地的有效對接，密切跟蹤疫情對就業形勢的影響，及時了解主要輸入地疫情變化、交通狀況、企業復工復產的最新情況，準確掌握主要輸入地企業用工崗位、復工時間等用工信息。及時通過政府網站、微信公眾號、廣播等宣傳手段發布至農村勞動力手中，促進農民工了解就業信息，實現穩定就業。

2020 年2 月19 日，首批勞務輸出地向勞務輸入地運送農民工技術人員，提供了“點對點、門對門、一站式”的服務，用免費包機、專車專列的包車方式送農民工返崗就業，從出行保障、政策支持、統籌協調方面采取措施，助力農民工安全有序返崗復工。應及時開通農民工返崗復工點對點用工對接服務平臺、農民工出行服務小程序等，會同相關部門推動農民工健康信息互認，“點對點”集中運送農民工返崗復工。

4 結束語

疫情常態化對農民工就業產生影響，出現了農民工大量返鄉的現象，導致農民工結構性失業人數增多等問題。針對疫情期間農民工結構性失業的問題，應對失業農民工加強就業援助，提供職業技能培訓，使農民工適應崗位轉換，盡快實現再就業。