淺談村集體資產資源管理方面存在的問題

□袁蓮蓮

（中國宜興環保科技工業園區管委會經濟管理服務中心 江蘇 無錫 214205）

1 村集體經濟組織資產資源管理的重要性

農村集體資產是指歸農村集體經濟性組織所有的資源性資產和非資源性資產。包括集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源；集體所有的流動資產、長期資產、固定資產、無形資產和其他資產。農村集體資產資源是村集體實現經濟發展和共同富裕的物質基礎，其發包收入是村集體經濟組織經營性收入的重要組成部分。這些資產資源能否被有效盤活，能否進入農村產權交易市場公開發包，其發包收入能否及時收繳，承租人履約情況是否良好，關系到村集體經濟組織根本利益和長遠發展。因而，加強農村集體經濟組織的資產資源管理，對于穩定和完善農村基本經營制度有著十分重要的意義，有利于壯大農村集體經濟實力，增強農村集體經濟組織為農戶服務的功能，更有利于推進農村基層黨風廉政建設，密切黨群干群關系[1]。

2 村集體資產資源管理方面存在的問題

2.1 資產資源發包期限過長、租金標準偏低

審計中會發現部分村集體資產資源存在發包期限過長、租金標準偏低等情況。部分村集體在2010 年之前的資產資源發包期限通常為30～50 年，且租金標準極低，主要集中在集體山地、耕地等資源方面。原因是上級部門以前對村集體經濟組織資產資源發包管理方面要求不高、督查不嚴；另外，2006 年取消農業稅之前，種地成本高、收益微薄，部分農民不愿種地，因而農村中資產資源發包租金標準偏低。此外，在農村產權交易市場建立之前，村集體資產資源發包多由村兩委組織，上級機關不參與監管，因而其中不乏人情關照等因素。但發包期限過長、租金標準偏低又引發了一系列新的問題，如：原承租人高價擅自轉包，從中坐收漁利，引起其他村民不滿；原承租人死亡或因其他司法糾紛，無力履約；原承租人擅自改變土地性質和用途，違反合同約定，破壞土地和林業資源，對自然資源造成了不可逆的傷害[2]。

2.2 資產資源發包合同面積與實際不符

審計中發現多數村集體資產資源存在發包合同面積與實際不符的情況。主要表現在實際占用面積大于合同面積，僅有極少數實際使用面積小于合同面積。由于在資產資源發包合同簽訂之前，未進行實地測量，僅根據歷史記錄或估算得出合同面積；同時，由于承包方后期開發占用，這種情況在現實中比較多見，如一些工業廠房附近的土地被企業主私自占用，或是搭建臨時建筑，或是種植花木；一些山林、魚塘承包戶向周邊開發。村兩委對此類已經到期的發包合同，按照2018 年清產核資面積重新簽訂合同；對于未到期的且原承包人不同意支付后期開發部分面積租金的情況，村兩委基本處于等原合同到期再商量的狀態，盡管一些村兩委班子人員也曾與原承包人多次協商，但收效甚微，導致村集體經濟利益被部分承租人實際侵占[3]。

2.3 資產資源發包租金積欠較大

審計中發現部分村集體資產資源租金收入積欠較多，且部分陳欠款拖欠年代較長。部分企業積欠村集體資產資源租金甚至高達上百萬，而其中一些企業因破產等原因，積欠租金已無法收回。同時，還有部分村民因預支或其他矛盾拖欠村集體資產資源發包租金的情況。造成村集體資產資源發包收入積欠的原因主要有以下兩方面。一是并村之前的歷史遺留問題，并村之后的歷屆村委未及時催繳或者思想認識不到位，“新官不理舊賬”“多一事不如少一事”等思想作祟；二是村兩委在發現對方單位拖欠苗頭事，沒有及時采取有力催繳措施，反而繼續將資產資源租給對方，造成未收到的上交款像“滾雪球”一樣越滾越大。審計中經常發現部分陳欠款最后因對方破產或死亡而核銷，給村集體經濟利益造成了非常大的損失，也給其他承租人起到了不良的示范作用。

2.4 部分資產資源長期閑置

審計中發現部分村集體資產資源存在長期閑置的現象，造成村集體經濟利益流失。一些村集體所有的廠房在原承租人搬走后，一直未將其對外公開發包，而是堆放雜物；一些具備耕種條件的邊角地塊、復耕地塊長期閑置，或被部分村民私自開挖耕種；一些耕地、魚塘在原發包合同到期收回后，村兩委未將其公開發包，或因流標后產生心灰意冷的情緒就不再發包。造成資產資源閑置的原因主要是由于村兩委人員主動擔當作為精神不足，部分人員仍存在坐等靠要的思想，缺乏對盤活本村集體資產資源方面的思考，同時，基層工作繁雜、人少事多，村兩委工作人員時間精力有限。此外，上級農經部門對村級三資監管方面主要側重于資金支出方面的監管，對資產資源發包收入方面的監管、督查力度不足。

2.5 部分資產資源被村民長期無償占用

審計中發現部分村集體資產資源被村民長期無償占用，村兩委對此基本束手無策。村民法治觀念淡薄，在對村兩委的其他訴求得不到滿足后以拒交上交款的方式表達自己的不滿情緒，而他們沒有意識到這種行為已經觸犯了法律；同時村兩委深知解決村民訴求的難度，為避免矛盾升級，一般聽之任之，還有一部分村兩委工作人員試圖與對方協商，但是因一些訴求確實無法滿足，所以協商的結果往往不了了之。因此形成了部分村民常年占用集體資產資源但不交上交款的現象，這種現象不僅損害了村集體經濟利益，也損害了村干部的威望和村兩委的公信力，加劇了基層治理的難度，其他村民往往也會因為村兩委班子人員無法處理此類矛盾而對村兩委班子人員的工作能力、治理水平、為民服務的意識產生質疑。

3 加強村集體資產資源管理的對策和建議

加強村集體資產資源管理對于規范村級“三資”管理意義重大，既關系到村集體經濟組織的經濟收入水平，更關系到基層民主治理、基層組織的公信力，是事關人心向背的大事情。要做好村集體資產資源管理，需從以下幾方面找準著力點和落腳點。

3.1 清理發包期限過長、租金標準偏低的合同

1999 年10 月1 日起實行的《中華人民共和國合同法》第214 條及2020 年1 月1 日起實行的《民法典》第705 條均規定：租賃期限不得超過20 年，如超過，超過部分無效。因而對于發包期限過長、租金標準偏低的合同，上級部門要協同村兩委進行集中清理，破除畏難情緒和認識上的誤區，無效合同具有不履行性，不能因為原合同沒到期就不清理。同時，村集體要加強對發包出去資產資源的管理，不能僅僅滿足于收到租金，而是要時不時地到現場查看資產資源的經營情況，杜絕承包人私下轉租和改變資產資源性質和用途等情況發生。

3.2 清理實際占用面積與合同面積不符的情況

村兩委可委派在本村有一定威望的村民實地勘察這些后期開挖的地方，對所發現問題進行分類處理。如對于改變原資產資源性質和用途的情況，以村兩委的名義發出整改通知書，要求其在規定時間恢復原狀，并保留法律追究的權利；對于沒有改變原資產資源性質和用途而原承租人又不同意補交租金的情況，建議村兩委咨詢法律顧問，向人民法院提起訴訟；對于原承租人同意按現行標準補交租金的，在收齊租金后按現行標準簽訂補充協議。

3.3 采取有力措施催繳陳欠款

對于歷史遺留問題，村委人員要積極主動地做好群眾工作，同時要注意處理問題的方式、方法，要放下架子、俯下身子、耐下性子，必要時尋求司法途徑解決。同時，為避免今后再次發生類似陳欠款因原承租人破產、死亡等無法收回的情況，在資產資源發包合同中應明確規定違約責任，一旦發現對方拖欠苗頭，村兩委要按照合同約定及早采取有力措施，杜絕再次產生欠款現象。此外，新發包資產資源合同必須按合同金額收取一定比例的履約保證金，減少村集體風險損失。

3.4 多方發力，共同盤活村集體閑置資產資源

盤活村集體閑置資產資源，需要上級部門與村兩委共同發力，村兩委要強化責任擔當，發揮主體作用。一方面村兩委要充分提高思想認識，堅持問題導向，進一步梳理村級閑置資產資源，并根據交易規模大小進入市鎮兩級農村產權交易市場公開發包。即使偶有流標情況發生，也不能因此產生消極畏難情緒，而是要沉下心分析原因，對癥下藥。另一方面，上級主管部門要充分認識到加強村集體收入監管的重要性和必要性，把村級收入監管納入到與支出監管同等重要的地位。

3.5 妥善處理好村民無償占用村集體資產資源的情況

對于村民因利益訴求得不到滿足而強占村集體資產資源的情況，村兩委要破除畏難情緒，樹立以人民為中心的發展思想，真正了解村民的利益訴求，對能協調解決的盡量解決。同時，對他們因不滿而占用村集體資產資源的行為曉之以法，幫助他們認識到這種行為的法律后果，必要時請求上級部門介入或尋求法律途徑維護村集體合法利益。