農村土地流轉的難點與對策探討

□王 永

（靈丘縣東河南鎮人民政府 山西 大同 037000）

農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規?；⒓s化、現代化的農業經營模式。近年來，靈丘縣大力推進農村土地“三權分置”，基本形成了以土地合作經營為核心的農村土地“三權分置”的四梁八柱。土地確權到戶，促進了土地的放心流轉經營，形成了轉包、出租、入股、轉讓、互換、委托以及季節性流轉等多種形式并存的格局，其中轉包、出租和入股為主要的流轉形式。流轉形式呈現多樣、經營主體日趨多元、經營規模不斷擴大以及流轉效益持續增加，引領靈丘縣農業邁向規?；洜I、機械化生產、高科技增效，推進農業供給側結構性改革。在農村經濟發展的過程中，土地流轉問題一直是各地區積極探索的關鍵問題。但近年來，發展規模、經營流轉土地承包經營權都收效甚微。在這樣的背景下，通過實際調查，對土地流轉的難點進行了深入分析，現做出如下總結。

1 農村土地流轉的難點分析

1.1 思想觀念滯后，阻礙流轉工作

一是國家在前幾年就已經全面取消了農業稅，農民為了提高自己的生活水平會主動爭取土地承包經營權，在取得經營權的同時，農民不再繳納相關的農業稅及其附加稅，甚至可以取得一定的農業補貼，但土地流轉的低效益也直接決定了流轉時的低價格，大多數農戶根本不想土地流出，這就阻礙了農戶的積極性和主動性。二是部分農戶已經意識到土地流轉存在的風險，不愿意進行流轉。目前，部分農業企業并沒有與當地農戶搭建起和諧、穩固的利益關聯體系，對于部分農戶而言，其認為農業企業追求的主業本質上是為了獲取國家的投資，當國家資金到位之后，不管面對天災或是市場風險，農業企業會直接選擇放棄，但此時土地復耕卻難以實施。三是大多數農戶過于依賴土地，不敢流轉。雖然現階段越來越多的農民進入城市務工，但其社會保障有所缺失，因此其思想觀念仍然是將農村土地作為最后的退路和歸屬，甚至認為土地是自己最后的依靠。大多數農業企業，會害怕當地農戶的思想過于滯后，如果農戶提出的租賃條件過于苛刻，無法有效實現，那么企業出于自己的發展考慮也不愿意進行大規模的規劃；農業企業害怕政府出臺的土地政策缺乏穩定性和持續性，加之與農戶之間的租賃協議期限相對較短，一旦投入大量的資金資源，如果在短時間內看不到回報，企業就不愿意對該項進行投資；農業企業即便與農戶達成了租賃協議，農業產業本身會受到自然環境的影響，加之市場風險難以預計，農產品的發展前景是無法有效預測的，如果土地產出較少、效益偏低，農業企業也不愿意進行大規模的農產品開發。

1.2 點多面廣，流轉不便

在過去，農村農戶承包經營土地都是按人數、按土地的肥力進行科學合理的分配，也就是農村中的每一個農戶都占有一定量的土地，但這樣的數量較少，并且分散較為零星。一是如果農業企業想集中人力物力資源進行某一片土地的開發，那么可能會涉及到多個農戶，甚至牽扯到多個村民小組，但每個農戶涉及到的土地卻只有一點點。農業企業必須挨家挨戶與農戶進行溝通協商，但這樣的方式費神費力，而且成功率較低，如有一戶不同意，那么整個開發項目就可能擱置，前期所做的努力、投入的資金資源將全部作廢。二是目前部分農業企業或土地開發商都是直接與當地的村委會進行協商，雖有成功案例但也不乏失敗者，而造成這一現象的根本原因在于利益分配不均。前期村委會可能為了將投資商留下來會做出一定的承諾，但在實施過程中如果集體或個人的利益無法得到有效的滿足，或者損害經濟效益，村委會就會馬上和農戶進行聯合，阻礙開發工作的開展和實施，最后大家不歡而散。三是部分鄉鎮的村干部沒有規范約束自己的行為，對投資商“吃拿卡要”，對村民欺騙隱瞞，導致投資商與農戶之間的矛盾日益加劇，在某一環節一旦出現問題，不管是投資商還是農戶都會失去興趣。

1.3 信息不順暢，流轉效率偏低

雖然國家對土地流轉制定了一系列促進策略和手段措施，但流出方和流入方彼此之間缺乏高效的交流平臺，即流入方不知道誰愿意轉出，而流出方也不了解誰愿意接手，大多數鄉鎮及街道沒有根據現實需求建立健全高效的鄉鎮土地流轉服務機構。村落基本沒有創設村級流轉服務中心，部分較為偏遠的地區認為村落地勢偏僻，根本沒有必要成立相應的流轉服務中心；有的村干部則認為土地流轉本身是農戶自己的事情，自己根本沒有必要投身其中，也減少了流轉過程中的麻煩；還有的鄉鎮干部認為本身人員配置較少，沒有精力和時間處理土地流轉的問題，即便部分鄉鎮成立了服務中心，但也過于形式化、表面化，沒有切實履行職責，無法為農戶提供可靠的指導和幫助。在現階段，土地流轉仍然是以農戶為主導，農民通過私下協商、口頭協議等方式方法開展流轉工作，流轉的程序缺乏規范，合同管理不健全、不完善。

1.4 制度不健全，流轉不暢

目前國家出臺了承包法、土地管理法等相關土地流轉法律法規，而地方政府職能部門在現有的基礎上又出臺了農村土地承包經營權流轉管理辦法、中共中央關于做好農戶流轉權的通知等相關地方性的規章，但目前我國現行的法律法規或多或少存在一定的缺陷和不足。例如，法律規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換轉讓或其他方式方法。但在實際生活中，流轉方式遠不止上述幾種，而其他方式方法又過于籠統，使得在具體操作過程中面臨諸多的問題和困境。由此可見，現階段必須采取切實可行的、有針對性的策略措施，才能逐個擊破重點難點，從真正意義上實現土地流轉的規范、科學、健康發展。

2 解決農村土地流轉問題的對策

2.1 轉變流轉理念，強化思想教育

農民的土地流轉理念較為薄弱，存在一定的工作障礙。鄉鎮政府部門要多措并舉，從多個層面開展思想教育，以此有效消除農戶的顧慮。一是立足于基礎層面，有效加大政策的宣傳力度，使得農戶都能夠了解黨的執政方針以及與農村土地流轉相關的政策制度，充分意識到土地流轉并不是要收回承包地，而是要在現有基礎上整合耕地資源，提高其整體利用效率并提升土地效益，增加農民收入，實現農村城鎮化發展，這也是農民增收轉移剩余勞動力的主要渠道和途徑，是推動農村改革創新的重要配套手段；二是加強對農戶的正確引導示范，尤其是對于有地無人種的農戶而言，能切實感受到土地流轉對其的積極影響；三是鼓勵鄉級政府部門積極參與其中，利用合同、制度、規章多種手段確保農戶的合法權益。

2.2 建立村級農村經濟合作組織

農村地區應當成立經濟合作組織，由村民居委會作為重要組成部分，對農村土地的流轉進行科學合理的指導、協調。經濟合作組織應當由村民小組長、村代表以及與村經濟發展緊密聯系的關系人所構成，主要負責協調投資商、開發商與農戶基于土地流轉方面涉及到的一系列事項有效洽談，實現信息的快速傳遞。而其工作具體流程可表現在摸底、傳遞、協商洽談、簽訂合同等內容上。摸底主要是指深入了解村民農戶的土地流轉意愿，明確其愿意轉出或轉入的土地數量、質量等；傳遞則是指相關工作人員將摸底所得的所有信息經過系統化的整理，再進行有效傳播，從而擴大影響；協商洽談是指對有意向進行土地流轉的農戶或開發商投資商進行協調，通過見面溝通的方式促成土地流轉工作開展，如果土地是集中連片開發的性質，那么則應將開發商投資商與各個農戶連接起來，協調彼此之間的關系，以此確保雙方權益。如果流轉雙方能達成良好協議，此時就可以組織進行流轉合同的簽訂，即便后期流轉問題存在爭議，也可以由農村經濟合作組織進行調解，化解矛盾。

2.3 以農經部門為基礎，建立集農林、土管、工商等職能部門為一體的土地流轉中介服務機構

只有將多個政府職能部門進行有機結合，構建緊密型機制，全面貫徹落實市場化運作、科學化管理，才能切實推動農村土地流轉的進一步發展和完善。一是制定切實可行的土地流轉規范制度，建立健全完善的土地流轉信息系統，定期收集發布相應的信息數據，以此不斷規范程序，同時統一簽訂流轉協議；二是積極組織開展土地流轉收益評估工作，深入探究并明確土地流轉的具體價格，有效協調多方利益。在條件允許的情況下建立土地流轉信息中心，對鄉鎮村落縣直管部門的土地流轉信息進行收集，定期或不定期的平臺上進行公布，以此搭建起高效的土地流轉平臺。由此可見，只有從真正意義上實現縣、鄉、村三級聯動，彼此之間相互協調、相互配合，才能解決信息不順暢的問題。

2.4 建立健全完善的流轉制度，規范操作

現階段，不論是中央還是地方都大力倡導依法自愿、有償有序進行土地流轉工作，但由于政策制度有一定的缺失，導致大多數基層政府部門不知從何入手。基于此，中央要盡快出臺一系列農村土地流轉的指導意見，明確土地流轉的大方向、基本原則、規范流轉程序。例如，什么土地可以流轉，什么土地不能流轉，流轉的程序是怎么樣的，利益如何有效分配等。各地方政府部門要嚴格按照中央意見制訂出切實可行的、符合該地區土地流轉需要的實施辦法，基于信息服務、流轉模式、協議簽訂、權益界定等多個方面進行明確和規范。而鄉鎮地區則在此基礎上制訂出土地流轉細則，基于具體環節明確管理規范。

3 結束語

農村土地流轉所涉及的內容具有一定的政策性，因此既需要政府部門的支持，又需要不同利益主體之間友好協作、相互配合，更需要職能部門的有效協調組織。只有全社會通力協作，發揮合力，才能使得農村土地流轉更規范、健康、高效。