鄉村拆舊復墾現狀、問題及對策淺析
——以湛江市為例

□胡貴明，吳偉健，甄 珍*

（1.廣東華維空間規劃信息技術有限公司 廣東 廣州 510600；2.廣東海洋大學 廣東 湛江 524088）

為深入貫徹落實黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略和促進城鄉融合發展的決策部署，助力脫貧攻堅和美麗鄉村建設，以及撂荒土地再利用，合理利用土地資源，美化建設區生態環境，2018 年，廣東省自然資源廳制定了《廣東省全面推進拆舊復墾促進美麗鄉村建設工作方案（試行）》（粵自然資規字〔2018〕2 號），明確了工作目標、工作原則、工作內容、實施范圍和工作責任，并有針對性地制定了保障工作規劃，做到不浪費土地資源、合理利用土地資源，達到建設美麗鄉村的目標[1-2]。

農村建設用地拆舊復墾對于調整城鄉用地結構，緩解城鄉建設用地矛盾以及增加農用地數量具有重要的現實意義[3-4]。通過拆舊復墾，對農村舊宅、廢棄宅基地等閑置建設用地進行拆除，將騰退出來的建設用地指標優先保障所在村建設需要，節余部分以公開交易的方式在省內流轉用于城鎮建設。通過這種方式將多余的農村建設用地指標用于城鎮建設項目，換來的收益反過來支持新農村建設以及農戶增收，進而提高農戶的生活水平。

農村建設用地拆舊復墾既可減少農村閑置、低效建設用地，優化農村用地布局，也可助力鄉村振興，改善農村生產生活條件。截至目前，關于分析拆舊復墾政策的研究居多[5]，但綜合描述拆舊復墾項目工作中存在的困境及對應政策相對較少。因此，基于湛江市各縣級農村建設用地拆舊復墾項目存在的問題提出有效策略。

1 湛江市鄉村拆舊復墾現狀

21 世紀以來，針對“三農”問題及城鄉發展不平衡的難題，國家相繼推出城鄉統籌、新型城鎮化、美麗鄉村建設和鄉村振興等戰略部署。為妥善解決農村建設用地閑置問題，探索創新農村集體建設用地綜合開發利用的有效方式，近年來，全國陸續進行農村建設用地拆舊復墾工作，極大地解決了農村閑置和低效利用建設用地問題，最大限度整合了土地資源，推動了土地收儲供應，保障了產業用地的供應[6]。同時，通過拆舊復墾工作減少了農村廢棄建設用地，通過交易方式流轉用于城鎮建設，進而將流轉指標的收益返還農村，促進農村經濟發展[7]，改善農戶生活水平。

湛江市位于中國大陸最南端，廣東省西南部，東經109°40′～110°58′，北緯20°13′～21°57′，土地總面積約130 萬hm2，其中耕地面積約46 萬hm2，建設用地約70 萬hm2。截至2021 年，湛江市農村建設用地拆舊復墾項目建設完成面積已超過0.3 萬hm2。

2 湛江市鄉村拆舊復墾存在的問題

2.1 項目實施困難

湛江市農村建設用地拆舊復墾項目施工周期較長，從項目立項到竣工，平均項目周期在1～2 年。項目建設任務量大，涉及事項多，群眾關注度高，時間要求緊，責任重大。涉及項目勘測、建設方案和預算編制、施工和驗收等多項程序，預結算審核和多項招投標工作，所需時間較長，總體任務繁重。

同時，湛江市農戶知識水平不高，建新不拆舊觀念深以及拆舊補償要求較高，各種糾紛頻發，導致項目未能按時完成，工期被壓縮，因趕工或施工單位問題導致工程施工質量難以保障。項目各環節資料過于煩瑣，設計、實施、縣級復核和驗收、核發確認函和審計等環節又涉及多個部門，較易影響拆舊復墾項目的進行。

以上問題都需要在實施模式上進行改進和創新。

近年來，我國的遺產保護對象從文物轉向文化遺產；從對遺產點的保護轉向對遺產的綜合整體保護，注重點、線、面相結合，注重將自然和文化要素相結合，注重對大型遺產、大遺址、線性遺產、文化線路等的保護；遺產保護形態也由靜態保護轉向動態保護和活化利用[8-9]。森林古道作為線性文化遺產的一種形式，要堅持“保護為主，搶救第一”的文物保護方針，貫徹“有效保護、合理利用、加強管理”的文物保護原則，結合實際，采用點、線、面相結合的保護模式。根據東陽市森林古道的現狀，將損毀的森林古道分成4類：割裂型、廢棄型、自然侵蝕型、人為損壞及管理缺乏型。根據這4類古道的不同情況，針對性地提出保護與修復對策。

2.2 項目資金壓力大

舊房屋拆除、土地清表、土地平整以及土壤改良等各個環節都需要大量資金，但是相關資金來源主要依靠政府投入，政府壓力大。由于建設資金標準偏低，投入資金不足，項目配套措施建設不足，群眾愿望難以滿足。大部分群眾對拆舊工作不理解，阻礙施工進展，嚴重影響了施工進度。

同時，項目后期管護依賴農戶維持，缺乏行之有效的管控制度。大多數項目完成后無人管控，造成大量資金浪費。湛江市屬于沿海城市，受臺風氣候影響，地質災害頻發，部分排灌設施遭受不同程度損毀后難以及時修復。

2.3 群眾工作協調難

各地普遍存在建新不拆舊的觀念，農戶在新房修繕完成后，以“祖上遺產”等為由拒絕拆舊房，一戶多宅等問題難以解決。有的農民已在城鎮買房置業，但仍保留農村宅基地及住房。

此外，在經濟利益的分配上，目前對農村建設用地復墾沒有統一的補償標準，群眾利益難以有效保障，往往達不到村集體和農戶的心理預期，導致拆舊環節難以進行。

2.4 公眾參與機制有待完善

拆舊復墾項目實施期間主要由政府主導，逐漸推進下來。地方政府為完成上級下達的工作任務，往往忽視了公眾需求，造成項目公眾參與不足。同時，在項目開展前期，未能與公眾進行有效溝通，導致大多數群眾對拆舊復墾工作不理解甚至排斥。存在部分公眾參與了整個項目的部分環節，但還是未能理解整體工作目的，導致公眾對這項工作有誤解，使工程建設未能貼近群眾需求，甚至阻礙了施工進程。部分項目區為使用資金而廣鋪工程，導致工程建設不能很好地體現農戶需求。

3 推進湛江市鄉村拆舊復墾的對策建議

3.1 確保規劃方案的可行性

項目規劃是工程順利開展的重要前提，科學合理的規劃有助于指導拆舊復墾工作順利進行。政府應結合村莊的實際情況合理布局，應用大數據指導村莊整體規劃布局拆舊復墾可行性的范圍，預留村莊未來發展所需的用地與用地指標；科學安排復墾方向，無論是在農業價值方面還是在生態功能上將復墾土地利益最大化，發揮綜合效益，助力美麗鄉村建設。

此外，復墾后的耕地應有合理的管理方案，為后期耕地的管理奠定基礎，避免后期造成耕地丟荒等現象[8]。還要加強生態防護工程建設，對于地形復雜的地區，要設置護坡等防護工程，防止水土流失等地質災害發生。

3.2 完善項目管理制度

首先，在完成各級政府、自然資源主管部門和其他部門職責的基礎上逐步放開管理權限。由縣級自然資源主管部門作為監督管理方，負責指標計劃、督導檢查以及驗收工作的實施。

其次，由地方政府負責項目變更以及現場復核等環節，通過給予地方政府更大的自主權，使項目順利進行。地方政府相關部門作為業主單位，應加強與基層群眾的溝通、協調，了解群眾需求，避免因群眾問題導致施工延誤或無法施工。

再次，地方政府應對施工單位進行合理管理，督促施工單位保質、保量、按時完成拆舊復墾工作。

3.3 建立完善的資金保障體系

資金是農村建設用地拆舊復墾工作開展實施的重要保障，無論是拆舊還是復墾耕地都需要大量資金支持。資金籌措可按照“政府主動引導，社會積極參與，政策加以保障”的原則，鼓勵政府和社會資本合作運營參與拆舊復墾項目，拓寬項目的投資渠道；鼓勵企業參與復墾出資，復墾指標可優先安排給參與投資的企業；鼓勵農民合作社、家庭、專業大戶、農業企業等新型經營農業主體投資復墾耕地后的種植和管護等工作[9]。

3.4 積極發揮基層民眾的主觀能動性

在湛江市范圍內，通過各種方式宣傳農村建設用地拆舊復墾項目的意義、目標任務、建設內容、實施效果和政策法規等，提高全社會對拆舊復墾的認知水平，增強干部、群眾參與土地整治的積極性和主動性。

此外，鄉鎮基層組織要積極發揮自身的作用，指導村民成立村民小組等相關組織配合政府開展拆舊復墾工作。同時，政府相關人員應深入農村，收集和解決農民不同的需求及疑惑，讓基層群眾充分了解認識拆舊復墾的好處，自覺自愿配合項目開展實施[10]。

3.5 完善公眾參與機制

各政府及施工單位應建立完善的信息公開制度，通過各種途徑及時向社會公眾公開拆舊復墾規劃內容、調整情況、項目實施、竣工驗收等信息，廣泛征求群眾的意見，接受群眾的監督，提高規劃實施的公開透明程度，保障拆舊復墾工作順利開展[11-12]。

此外，相關單位可邀請群眾參與拆舊復墾工作，讓群眾了解拆舊復墾的工作流程，充分聽取群眾的意見，盡量滿足群眾需求[13]。

4 結束語

農村建設用地拆舊復墾是統籌城鄉發展、推進鄉村振興、促進美麗鄉村建設的重要措施。拆舊復墾工作應進一步完善和提升規劃方案、管理制度、資金保障、后期管護和群眾意識等方面，充分發揮農村建設用地拆舊復墾的政策紅利，有效推進湛江市農村建設用地拆舊復墾項目的實施。