快速城鎮化背景下山東省農村轉移人口市民化的現狀與對策

□孟偉偉

（青島酒店管理職業技術學院酒店工程學院 山東 青島 266100）

數據顯示，截至2020 年底，我國的農民工總量達28 560 萬人，是時代發展的主要力量。農村轉移人口的市民化問題成為當前中國城鎮化的發展瓶頸。推動農村轉移人口完成由傳統意義上的農民向城市產業工人和市民身份的轉變，使其融入城市，是城鎮化發展的落腳點。

立足于山東省農村轉移人口市民化的現實情況，探究造成農村轉移人口成為“雙重邊緣人”的因素，以消除社會排斥、調動農民工自身的積極性并加快農村轉移人口市民化進程。

1 山東省農村轉移人口市民化現狀分析

研究采用調查問卷和個案訪談結合的方法，發放問卷260 份，回收255 份，問卷有效率為96%。基于研究需要，對10 位外來務工人員進行了較為深入的訪談，以期對農村轉移人口的市民化狀況進行詳細描述與分析。

1.1 農村轉移人口的經濟適應狀況

從調查與訪談的基本情況來看，農村轉移人口在城市的經濟適應狀況與心理和關系層面相對較好。調查對象年齡為30～60 歲，文化水平不高，多為已婚人士，在城市中的角色為農民、個體工商戶、建筑工人等；月收入為3 000～5 000 元的居多，3 000 元以下的也較多，這說明他們從事的多為基礎性工作和邊緣性工作。

從外出務工的原因來看，選擇“城市收入高”“農村收入低”“城市生活水平高”的人較多，這說明農村轉移人口進入城市務工最直接的原因就是增加收入以及改善生活質量。同時，熟人關系網絡對農村轉移人口的就業有直接和重要影響。

1.2 農村轉移人口的自我認同情況

農業轉移人口的自我否定以及城市居民的排他性，容易導致農業轉移人口成為“邊緣人”，這部分人員在“扎根”與“歸根”兩項選擇中猶豫。由于對自身身份的定位不明確，大部分農民工對自我身份的認同較模糊。

1.2.1 “城市人”與“農村人”的徘徊與猶疑

調研設置了“您打算在哪里定居”這一問題，以反映受訪對象對定居地域的不同選擇以及定居意愿。51%的人表示在務工所在地定居，37%的人選擇回鄉定居。由于主、客觀條件的限制以及主、客觀條件的變動性，大多數人希望在務工所在地的城市或城鎮定居。

1.2.2 歧視與不認同

在對山東省農民工與所在城市居民的社會關系的調查中發現，農民工基本處于“交往隔離”的狀態。從調查結果可以看出，在城市打工的農民工社會地位較低，24%的人認為生活沒有保障，23%的人住房得不到保障，14%的人認為經常沒有工作，即使找到了工作也不穩定。

1.3 農村轉移人口的社會保障情況

在問卷調查中，對調查對象參加社會保險的情況進行了調查，主要涉及雇主企業或單位提供的社會保險以及在老家參加的社會保障兩方面。其中，在城市參保占比20%，在老家參保占比75%，未參加任何保險占比5%。這些調查數據一定程度上反映出目前農村轉移人口的社會保險主要為國家兜底的農村保險，其額度較低，難以滿足當前農村轉移人口的社會保障需求。在住房保障方面，中等偏下收入的群體集中表現為住房困難，住房補貼微乎其微，公租房、城鎮住房保障家庭租賃補貼的覆蓋面較小。

2 山東省農村轉移人口市民化的主要影響因素

2.1 制度性因素

盡管山東省大力推進戶籍制度改革，最大限度支持農村轉移人口在城市落戶，但是與戶籍制度相匹配的社會保障有待完善。

一是就業方面。相關法律法規的約束力較弱，農村轉移人口成為企業的首選，單位無須與其簽訂正式的勞動合同或確定正式的勞動關系，存在同工不同酬情況。

二是社會保險方面。存在勞動力社會養老保險的轉移、接續等問題，醫療、失業等社會保險以及相關的社會福利待遇與市民不同，失業保險和社會救助福利難以獲取。

三是土地制度。從山東省的現實情況來看，農村轉移人口實現市民化土地制度改革措施的實施效果并不理想，“土地情結”仍制約其向市民身份的轉變。

四是教育制度。農民工隨遷子女的教育問題和融入問題仍舊存在。一方面，城市對農村轉移人口子女存在刻板印象和排斥現象；另一方面，由于城市房價昂貴，農村轉移人口的居住環境較為惡劣，難以創造良好的教育環境[1]。

2.2 社會認同感低

雖然政府從制度上打破了城鄉二元化的壁壘，但是部分市民認為進城后的農民爭奪了城市的公共資源，減少了市民的就業機會，同時對社區環境管理造成了負面影響，其流動性大和自身行為約束力較弱，給城市治安管理帶來了壓力。由此，“民工”甚至成為不禮貌、不道德群體的代名詞，導致該群體“污名化”。另外，社會網絡空間單元對農民工群體進行排斥，空間的隔離帶來了不同群體間的隔離與陌生。市民與農民工的交往互動有限，大大降低了農村轉移人口的社會交往與社會參與度，導致社會認同感較低[2]。

2.3 農民工自身條件不足

調研對象的受教育程度普遍較低，自身的人力資本儲備不足，技能操作和專業知識較為缺乏，導致個人的求職質量不高。同時，忽視對自我能力的提升，意識上不重視，經濟匱乏，在整個職業體系中處于基層位置。在融入城市的進程中，農民工參加的職業技能培訓、專題講座、創新創業活動較少，自我提升的路徑和渠道較少，大部分時間忙于工作，無暇顧及。

2.4 城市歸屬感低

農村轉移人口進城務工的實質在于物質財富的積累，在城市的生活和發展具有暫時性特點。部分農民工在農村留有土地，大多將土地流轉外包，當前期財富積累過渡完一定階段后，會選擇返鄉，進行創業或從事農業生產，這種固有觀念較強，間接降低了農村轉移人口的城市歸屬感。

3 促進山東省農村轉移人口市民化的對策

作為主體的農村轉移人口和作為客體的社會環境之間的互動效果良好與否，決定了該群體社會融合質量的高低，也決定了他們能否從根本上實現市民化。從宏觀的政府政策層面、中觀的社區和社會組織支持層面、微觀的個人關系網絡支持層面提出建議很有必要。

3.1 積極探索有利于市民化的戶籍和住房制度

創新戶籍制度改革，設置差別化的落戶政策，實施分層落戶，將具備市民化條件的農村轉移人口，比如按照就業年限、社會保險繳納等情況實施優先落戶，推動居住證轉落戶。同時，農村轉移人口留在城市的必要條件是住房問題得到解決。政府應建設住房動態信息系統，依據農村轉移人口的數量，市場住房、租房的存量進行動態監測。

另外，需要進一步完善城市的廉租房、經濟租用房等住房體系和房價調控體系。對于部分農民工群體，政府應給予適當的住房補貼和購房稅收優惠，保障農民工的城市住房[3-4]。

3.2 完善農村土地流轉和宅基地制度

山東省作為農業大省，解決好農民工關注的土地流轉問題是市民化的關鍵。隨著農村勞動力大量流出，出現了大量土地、宅基地閑置的問題。土地棄種行為是對土地資源的浪費，而放棄土地承包權和宅基地使用權是農村轉移人口難以接受的機會成本。應進一步完善土地流轉制度，針對出臺的土地使用政策，村集體適當引導，將土地的使用權集中轉移到合作社或者土地承包戶，開展規模化、集約化經營。完善土地流轉制度能夠增加農村轉移人口承包土地或宅基地的收益，減少資源浪費，為提高其市民化能力提供經濟支持[5-6]。

3.3 完善針對農村轉移人口的社會支持

近年來，山東省大力推行保障性住房和廉租房，已初見成效，緩解了部分農村轉移人口住房難的問題。雖然農村轉移人口在空間上成為了城市居民，但并沒有真正融入社區，這對社區工作的開展提出了新的要求。應創新社區管理模式，主張包容、開放。面向轄區內的全體居民，組織開展多種文娛活動，增強農村轉移人口和市民的聯系與溝通，增強農村轉移人口的社區參與感。

同時，社區工作人員應對未就業的農村轉移人口給予扶持和幫助，建立人文關懷機制，適當拓寬社會支持網絡。比如社區內的部分基層崗、公益性崗、志愿崗等可向農民工開放，逐步樹立他們的社區主體意識、協作意識。

另外，企業在農村轉移人口市民化的社會支持系統中扮演著重要的角色。要嚴格執行國家出臺的各種就業法規和勞動保護政策，遵循“用工必簽勞動合同”原則，積極配合政府開展“春風送崗”活動。勞動保障部門應完善勞動權益保障制度，嚴厲打擊欠薪、拖薪等行為，避免惡性事件發生。可依托工會組織，除了在物質上為農村轉移人口爭取更多的利益外，也為他們營造良好的工作環境，同時還應豐富他們的精神生活。通過組織開展工會活動，豐富職業生活，消除其在城市中的孤獨感。

對于NGO 組織，比如社會工作中心等，可以依托社區擴大工作領域，將農村轉移人口隨遷子女的就學、學習輔導等工作納入日常工作中，嘗試整合多方資源，與社區協力解決農民工亟需解決的問題。針對前文提到的農村轉移人口隨遷子女的教育問題和社會融入問題，民辦非企業單位可提供必要的幫助和支持。也可建立高校幫扶機制，開展大學生志愿服務活動。

以政府、企業、社區等多方主體為代表，成立進城務工人員的職業培訓機構，開展專門面向農民工群體的課外培訓和講座，加強農民工的技能培訓，提升其職業技能，增強農民在就業市場中的競爭力。

3.4 增強農村轉移人口的自我支持

提升自我支持主要從以下兩方面著手。一方面，需要轉變就業觀念，主動學習和參加職業技能培訓。另一方面，推動自助組織建設，為農村轉移人口提供支持。例如“新市民之家”組織由農民工自主成立，通過舉辦職業培訓、法制維權、工友論壇等，讓農民工更有信心持續提升自己。