生育政策調整背景下中央與地方計劃生育財政支出責任與公平性分析

馬悠然，張新花

(1.廣西醫科大學人文社會科學學院，廣西 南寧 530021；2.廣西醫科大學信息與管理學院，廣西 南寧 530021)

中央和地方財政是政府間權責劃分的基本組成部分，是現代國家治理的重要方面。醫療衛生領域財政事權和支出責任的合理劃分對于改善公平性、推動健康扶貧、建立社會安全網起著重要作用[1]。人口與計劃生育作為既體現中央戰略意圖、又具有地域管理信息優勢的基本公共服務事項，其財政支出責任與公平性直接影響政策的效果。我國2015年、2021年相繼頒布的全面二孩、三孩政策更新了人口政策的內涵，加快建立與之相匹配的財政投入政策成為了當務之急[2]?！叭椫贫取笔怯媱澤鎸驒C制建設的重要內容，作為有一定歷史的配套支持政策，在當前生育政策調整背景下理應重新審視其內涵，從財政角度看，“三項制度”同政府醫療衛生投入一樣存在許多問題，如地方財政負擔重、地區間發展不平衡等[3]。本研究回顧了2011-2020年生育政策調整期間以“三項制度”為代表的中央與地方(以下簡稱“央地”)財政事權和支出責任，分析其在不同人口政策下的財政支出規模、結構、公平性，探究新形勢下計劃生育財政支出的走向與發展，為構建人口均衡型社會[4]提供政策建議。

1 資料與方法

1.1 資料來源

資料來源于2011-2021年《中國統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》及國務院、衛健委、財政部等官方網站，計劃生育支出數據取自2011-2020年財政部預算司全國一般公共預算支出決算表、中央本級支出決算表、地方一般公共預算支出決算表、中央對地方稅收返還和轉移支付決算表；“三項制度”支出數據取自衛健委規劃發展與信息化司2011-2020年衛生健康事業發展統計公報和財政部預算司2016-2020年計劃生育轉移支付資金分配表。

1.2 研究方法

本研究對“三項制度”為代表的計劃生育財政事權和支出責任相關制度文件進行回顧與總結，評價我國生育政策調整期間計劃生育財政事權、央地投入現狀和實施效果。同時運用基于人口的泰爾指數，對“三項制度”投入進行公平性測算，計算區域內和區域間差異對總體差異貢獻率的大小。泰爾指數是一個相對值，沒有取值范圍，其數值越小，說明各地區“三項制度”支出差異越小，公平性越好。計算公式為：

T總=T區域內+T區域間

T總指總體差異性；T區域內指按國家統計局標準劃分的東、中、西部各省份內部“三項制度”投入差異；T區域間指東、中、西部之間“三項制度”投入差異。Pi為各省年末人口數占全國年末總人口數比重，Yi為各省人口所擁有“三項制度”投入占“三項制度”總投入比重。區域內差異貢獻率=T區域內/T總，區域間差異貢獻率=T區域間/T總。

2 結果

2.1 央地計劃生育財政支出規模及趨勢分析

從絕對規?？?，2015年起全國和地方計劃生育財政支出均出現持續性回跌。從央地支出占比看，中央財政支出占計劃生育總支出比重為5%～18%，地方支出占比為80%～95%，中央支出比例明顯偏低，顯示地方財政承擔了較重的支出責任。2019年，中央財政支出占比增幅明顯，地方財政占比下降，表明中央支出責任有所強化(見表1)。

表1 2011-2020年央地計劃生育財政支出規模及結構

從增長趨勢看，2014年起，地方計劃生育財政支出同比增長持續為負，2016年達到-15.88%。中央計劃生育支出同比增長經歷了高-低-高的變化。總體來看，中央計劃生育支出相較于地方波動更大，且同比增長高于地方(見圖1)。

圖1 2011-2020年央地計劃生育支出同比增長率變化

2.2 “三項制度”支出責任劃分及公平性分析

2.2.1 “三項制度”事權及支出責任劃分

“三項制度”支出是當前計劃生育轉移支付的重要內容，是生育政策實施的配套政策，政策實施具有歷史性、長期性和針對性，該政策起源于2000年寧夏試點的“少生快富”扶貧工程，因取得明顯成效，有關部門先后明確了“少生快富”工程(簡稱“少生快富”)、農村部分計劃生育家庭獎勵扶助(簡稱“獎勵扶助”)、獨生子女傷殘死亡家庭扶助(后更名為“計劃生育家庭特別扶助”，簡稱“特別扶助”)制度的試點方案。2008年，原國家人口計生委、財政部聯合出臺《關于實施“三項制度”工作的通知》，規定了“三項制度”政策內涵，隨后扶助對象隨社會發展動態不斷調整(見表2)。

表2 計劃生育“三項制度”最新政策內涵

2011年起，國家將三級以上計劃生育手術并發癥人員納入計劃生育家庭特別扶助制度，隨后多次對“三項制度”扶助標準、央地支出責任等進行調整(見表3)。可以看出，中央扶助重點為中西部地區，2015年起對中東部地區的扶助比例有所增加。2018年將各省按照經濟發展水平分為五檔，央地按比例承擔支出職責。2019年，中央財政通過共同財政事權轉移支付安排計劃生育政策調整期間“三項制度”扶助資金。

表3 “三項制度”扶助分檔標準及支出責任變化

2.2.2 “三項制度”央地支出規模與結構分析

2011-2020年“三項制度”總支出央地負擔比由4.1∶5.9逐步變化為4.8∶5.2，中央財政支出占比提升7%，央地財政支出占比走向均衡，獎勵扶助由4.0∶6.0變化為5.6∶4.4，特別扶助由3.2∶6.8變化為5.5∶4.5，與“三項制度”總支出央地負擔比變化趨勢相同，中央支出責任明顯強化，“少生快富”央地支出基本遵循8∶2原則。2019年中央各項支出占比較往年提升約10%，中央各項支出占比首次全面超過地方。從總量看，獎勵扶助支出最高，普惠性更強；從增長幅度看，特別扶助支出年均增長更快；從中央幫扶力度看，“少生快富”中央支出占比最高，但支出規?？傮w呈下降趨勢，與另兩項制度走向相反(見表4)。

表4 2011-2020年中央與地方“三項制度”支出規模與結構

2.2.3 “三項制度”投入公平性分析

“全面二孩”政策實施后，中央“三項制度”投入總泰爾指數從2016年的0.2956降低至2020年的0.1909，地區間泰爾指數呈下降趨勢。地區間貢獻率與泰爾指數變化趨勢一致，地區內貢獻率則呈上升趨勢(見表5)。地區內貢獻率遠大于地區間貢獻率，且差距逐年擴大，說明區域內差異是影響投入公平性的主要原因。

表5 2016-2020年中央計劃生育“三項制度”投入按人口分布的泰爾指數及貢獻率

3 討論及建議

3.1 計劃生育投入規模變化顯著，需完善與之匹配的公共財政體制

2015年“全面二孩”政策使生育政策內涵發生變化，政府支出規模進行了調整。2016年《關于進一步完善計劃生育投入機制的意見》提出“調整經費使用方向”是支出持續走低的政策推動力量。而央地財政支出占比失衡提示計劃生育財政支出事權與支出責任仍不相適應，但中央投入占比正穩步提升，投入增長率總體高于地方，特別是2018年《關于印發醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》頒布后，計劃生育“三項制度”被納入共同財政事權，中央支出責任明顯強化。需要明確的是，強化中央責任的同時也應注重省及省以下基層政府事權和支出責任的細化和分攤，使各級政府積極主動履行職責，激勵相容[5]，提升計劃生育公共服務的水平與效率。

3.2 “三項制度”央地支出結構持續優化，但仍存在內部結構性問題

分析結果顯示，2011-2020年“三項制度”央地事權與支出責任不斷優化，中央扶助向中西部傾斜，但“三項制度”內部支出結構仍需調整。支出總量最高的“獎勵扶助”忽略了城市計劃生育家庭的現實需要，“失獨家庭”增多對特別扶助制度安排提出挑戰，“少生快富”支出規模下降提示符合政策要求的對象減少，這也與肖帥[6]，陳恩[7]等人的研究結果一致。下一步應繼續強化中央對經濟落后地區的支出責任，同時在政策制定過程中結合人口老齡化的社會背景，充分考慮不同人群現實需求[8]，重點關注“失獨家庭”的養老、醫療等問題，將此類人員作為優先服務保障對象[9]，建立動態監測機制，推行層次更高、覆蓋更全的扶助政策，實現精準幫扶。在生育政策不斷放寬的背景下，“三項制度”的政策內涵也需要更新，在為獨生子女家庭提供更高層次扶助保障的基礎上，應當更加注重鼓勵按政策生育的保障制度安排[10]。

3.3 “三項制度”投入不均衡歸因于區域內差異，應合理安排資金投入和配套政策銜接

研究結果顯示，2016-2020年“三項制度”投入總體差異減小，地區間公平性逐漸提高，2019年改善尤為明顯。區域內貢獻率均大于區域間貢獻率且差距進一步擴大，說明區域內部差異是造成“三項制度”投入不均衡的主要原因。后續在政策制定時應充分考慮各省經濟發展水平、行政區劃面積、城鄉二元結構和人口學特征等社會因素，厘清扶助資金在不同地區使用差別[11]，從各級政府籌資可持續性角度科學合理設置以“三項制度”為代表的資金配置比例，建立規范的省對下轉移支付制度，引導財力向下傾斜，促進省內地區間基本公共服務均等化。鼓勵地方制定補充獎勵政策，同時做好醫療、養老、托幼等社會經濟政策與生育政策的配套銜接[12]，為穩妥扎實有序實施三孩政策、提升計劃生育服務管理水平、構建有利于生育政策調整的家庭發展支持體系創造友好、可支付的環境。