企業化管理的事業單位養老保險制度改革的思考

文/翁麗玉

一、 機關事業養老保險制度改革歷程

機關事業養老保險制度改革主要分為三個時期：第一個時期是指1994年1月至2014年9月，這段時間為試點期間，參保對象一是財政全額撥款單位的聘用干部、合同工，二是差額撥款、自產自收、企業化管理事業單位的全體干部職工。此期間的待遇計發主要是以人事工資部門審批的退休金為主，同當事人的工齡及職務職級有關，與養老保險費的實際繳費無關，養老待遇同實際的繳費脫鉤；第二個時期是指2014年10月至2024年9月，此時間段為過渡期，參保對象廣泛到機關事業單位在編人員全員參保。在此期間，從2014年10月開始增加了職業年金補充養老保險。這段時間引入的新辦法計發養老金、新辦法計發標準與實際繳費（含視同繳費）掛鉤。老辦法為原試點期間的人事工資部門審批的退休金，采用新老辦法對比，按就高不就低的原則計發養老待遇；2024年10月之后以新辦法計發養老待遇，同企業制度養老保險并軌。機關事業單位制度的改革積極調動了參保人員的積極性，為推進我國全員參保奠定基礎。

二、企業化管理的事業單位養老改革現狀

事業單位企業化管理一般指由當地政府編委部門批準成立、具有事業編制的單位，主要從事生產經濟活動，參照企業管理運作，在管理上自收自支，自負盈虧、自主經營、自我發展的特殊性。它是20世紀80年代改革開放初期為適應市場經濟發展的產物，為推進市場經濟起到了一定的推動作用。隨著社會經濟的不斷深入與發展、市場活力的增加，此類單位的職能逐漸被市場取代，并且此類單位的經營狀況不容樂觀，經濟效益矛盾問題日益凸顯，直接影響單位的養老保險的持續繳納。筆者所在省份的企業化事業單位在機關事業單位養老保險改革試點之前（即1994年之前）積極參加企業制度的養老保險。1994年，筆者所在省份的機關事業單位養老保險試點啟動后，此類單位轉至參加機關事業單位養老保險，享受機關事業單位同等待遇的養老保險制度，一直延續至今。隨著事業單位的分類改革，此類性質的單位一般定性為生產經營類，一部分直接改制為企業，另一部分被撤銷。對于已改制為企業的單位，保留老人老辦法，繼續參加機關事業單位養老保險，退休時按事業性質核定養老金。改制之后的新參加工作的人員執行企業制度的養老保險。還有一部分被撤銷的單位，2014年10月之后仍按照原性質參加機關事業單位養老保險。隨著機關事業單位養老保險改革啟動后，增加了職業年金補充養老保險（單位承擔8%，個人承擔4%），這對于處在原本經濟效益不好的企業化管理事業單位增加參保成本，在推進此類性質單位養老改革的過程中阻力重重、進展緩慢，欠費成本增加，也直接影響到參保人員的切身利益。

三、存在問題及分析

根據1997年國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、1999年國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》、2001年《福建省社會保險費征繳辦法》的有關規定，實行企業化管理的事業單位，原則上按照企業的養老保險制度執行。已參加企業職工基本養老保險統籌的企業化管理的事業單位，其退休人員應按照企業職工基本養老保險辦法計發基本養老金，并執行企業退休人員基本養老金調整政策，不再執行事業單位退休人員退休費調整政策。然而筆者所在省份在推進企業化管理事業單位的養老保險中還是繼續保留參加機關事業單位制度養老保險。隨著機關事業養老保險改革的深入推進過程中，企業化管理的事業單位養老保險的問題尤為突出，主要存在以下幾個方面。

（一）事業單位分類改革財權不清晰，影響養老保險制度改革。《分類推進事業單位改革意見》中強調，堅持政事分開、事企分開原則，按照事業單位所承擔的社會功能將現有的事業單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務和從事生產經營活動三大類別。從事生產經營類的事業單位是指所提供的產品或服務可以由市場配置、不承擔公益服務職責的事業單位。企業化管理的事業單位都具有獨立的一定范圍的商業經營，所以一般劃歸商業性質。但是存在部分企業化管理事業單位受到市場影響，經濟效益并不是很好，地方財政沒有補助，正常工資都無法保障的情況，很難繳納養老保險。以筆者所在的工作統籌區為例，現有企業化管理的事業單位無法正常繳費的單位有6家，涉及人員為97人，欠費金額達510.5萬元。

（二）人員的思想守舊，影響養老保險制度改革。首先，事業單位企業化管理的工作人員對參加養老保險的意識很強，但他們還是受計劃經濟時代“事業單位”的定性思維影響，不愿面對必須與市場接軌的現實，努力維護原有的秩序。對于事業單位分類改革后，還是選擇保留原事業單位人員的身份，不愿領取經濟補償金，繼續留在“事業”隊伍中參保。其次，地方政府求穩，缺乏主動推進改革的信心和決心，改革的步子自然就慢下來。甚至有些企業化管理的事業單位出現“人去樓空”的現象，已成為一個“空殼”單位。這些都給推行養老保險制度的落實增加了一定的難度。

（三）地方財政未給予支持，影響養老保險制度改革。單位性質為全額或差額撥款的單位都有得到地方財政的支持，從而養老保險改革進展得較為順利。但企業化管理的事業單位因自主經營，自負盈虧，所以沒有得到地方財政的支持，在經營效益差或無經營的狀況下，又沒有及時得到“外援”的支持情況下，為了主體的存活，自然就要截流開支，勢必影響到養老保險的正常繳費。

（四）人力資源管理不匹配，制約了養老保險制度改革。一是雙重管理模式的制約。企業化管理的事業單位的人事參照事業單位管理，經營上參照公司管理，這些人員主要是編制內的干部、聘用干部及合同制工人，干部職工在意識上存在吃“大鍋飯”的現象。由于雙重管理模式的存在，在單位日常運行中受到雙重的領導，導致政事混淆。政事混淆有時候會帶來一定的不利因素，沒有清晰的界限，造成工作人員的工作重疊，也影響著效率的提升[1]。二是當前事業單位企業化管理受體制的影響人員流動性差，教育培訓方式存在滯后性，干部職工業務技術無法適應市場需求，人才流失給單位造成的經濟損失也制約養老保險改革。三是人事關系和政策制度不夠完善，缺乏相應的考核標準和晉升制度，沒有相應的成套訓練和業績考核標準[2]。人力資源管理上的不匹配，導致企業化管理的事業單位的市場競爭力下降，影響了單位的經濟效益，從而制約了養老保險改革。

（五）歷史上地方政府對企業化管理的事業單位國有資產管理上的缺失，制約著此類單位改革。在推進企業化管理的事業單位改制的過程中，若選擇解除勞動合同，需要支付一筆經濟補償金，經濟補償金從原事業單位資產中；若選擇保留事業單位人員身份，對已參加機關事業單位養老保險的，可繼續執行機關事業單位養老保險制度，其養老保險由原渠道開支。但是許多企業化管理的事業單位的資產單一，事業單位的資產只有房產，而此類固定房產沒有得到合理的利用和開發，往往是被當地的政府回收用于銀行抵押，特別是那些名存實亡的企業化管理的事業單位的房產。這樣的固定資產要變現會受到阻礙，會給此類單位的改革帶來一定的阻力，改革執行未到位，養老保險就無法落實。

（六）機構主體不存在，人員的養老保險繳費難落實。部分企業化管理的事業單位機構已注銷，主體不存在，但是人員未得到妥善安置，因人員“老齡化”，又沒有經營收入，此類人員想買斷或辭職又得不到相應的經濟補償金。本身又沒有一技之長，難以分流到地方的國有企業或自謀職業。人員的工資無法保障，其養老保險及職業年金更是無法正常繳納。

四、措施和建議

隨著事業單位改革接近尾聲，機關事業養老保險制度的改革不斷深入。當前，地方企業化管理的事業單位主要是以小微型企業為主，這些企業人員少，改制成本低，需要得到地方政府的政策扶持、資金的補助、激勵制度的建立，才能健康有序地推進此類性質單位的各方面改革。

（一）進一步完善轉企改制政策，扶持企業化管理的事業單位的改制。在改制過程中，進一步完善人員安置、資產清查、資產評估、產權登記、銜接社會保險等相關政策。需考慮到職工的社會保險的預留金、補償金等費用，因此類單位本身就無經濟來源，又無固定資產可以折舊，就需要獲得當地的政府及財政的支持，改制才能繼續深入進行。地方政府雖然已出臺一些指導性改制文件，但是文件中沒有提出對于需要改制的單位，因經濟原因無法改制到位的單位，是否把經濟補償金和養老保險費用納入當地財政預算。對于一些企業化管理的事業單位職能已完全被市場取代，但其還有部分資產的，政府可以公開拍賣或由政府收購，所得的資金作為其改制的預留資金，不足的部分再由地方財政給予補助扶持。

（二）加大就業政策的扶持，解決養老之憂。對于一些微小型的企業化管理的事業單位，其工作人員都是已進入中年，甚至有些人已臨近退休年齡。若此類單位改制后面臨關停或撤銷，其主體不存在，那么就必須考慮到職工的安置或就業問題。可以為此類人員提供崗位再就業技能培訓或鼓勵此類人員就業創業，政府應給予政策扶持，增加職工的就業信心。提升就業能力，激發企業活動，從而保障養老保險的可持續繳費。對一些專業強、素質高的人才，可以分流安置到對應的國有企業相應的崗位就業，重新參加養老保險，解決后顧之憂。

（三）積極引導企業化管理的事業單位的職工參加企業制度養老保險。2014年10月之后，機關事業單位養老保險增加了職業年金補充養老保險。職業年金單位部分按8%的繳費比例，這給原本經濟效益差的企業化管理事業單位增加了負擔。而早在1997年、1999年國務院及2001年省相關文件明確規定，實行企業化管理的事業單位，原則上按照企業的養老保險制度執行。因此，可以積極引導此類單位參加企業制度養老保險，并妥善處理原執行機關事業養老保險與企業養老保險之間的銜接問題。

（四）建立激勵與約束相結合的自主分配機制，激發企業化管理的事業單位的活力。企業化管理的事業單位要建立起激勵與約束相結合的自主分配制度，改變原有的用人制度，打破“大鍋飯”體制，樹立新的人事管理理念，讓員工轉變觀念，將聘用制度以及崗位管理制度相結合，堅持“公平、公正、競爭、擇優”的原則。一是轉變傳統的管理思路，在崗位管理上加入績效考核評定，實行分級管理，使工資分配更加靈活，調動員工的積極性，使自主分配更加合理，更快地推進優秀人才的成長，為員工提供更廣闊的發展空間。二是加強對專技術人員的素質建設，構建分層分類的專業技術人才繼續教育體系，培養一支素質優良的專業技術人才隊伍，為企業化管理的事業單位注入新鮮血液，推動企業化管理的事業單位的可持續發展。三是完善競爭管理機制，提升企業化管理的事業單位的綜合競爭能力。完善的管理競爭機制，有利于調動工作人員的積極性與能動性，提高工作人員的工作效率，促進企業長足發展，為企業創造更多的經濟社會價值[3]。

綜上所述，企業化管理的事業單位的養老保險改革受歷史遺留問題和職工觀念的守舊影響，改革的動力不足，改革的阻力仍然存在，應在政府的支持下制定相應的扶持政策，有針對性地解決遇到的問題。地方政府應加大財政投入，合理進行資產分配，不斷完善社會保障制度，為推進改革順利實施打好基礎。