高速公路PPP投資項目重要風險及對策探究

周舟

[摘 要]近年來，在國務院政策引導下，PPP模式在高速公路項目中得到推廣普及，政府部門與項目公司簽訂特許權協議，項目公司承擔投融資、公路建設與后期維護保養責任，按照合同條款來收取費用、回收項目投資，這對加快高速公路建設步伐與緩解政府財政負擔有著重要意義。與此同時，PPP項目投資風險問題被廣泛探討，如何規避項目投資風險，成為消除PPP模式推廣阻礙和打消企業投資顧慮的重要舉措。因此，文章對高速公路PPP項目的重要投資風險展開探究，提出風險防范對策，以助于達成共識。

[關鍵詞] 高速公路;PPP項目;重要投資風險;防范對策

中圖分類號：G221? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）22-0028-03

一、高速公路PPP投資項目現狀

（一）高速公路現狀及未來發展規劃

近年來，為滿足國民經濟發展需求，國家陸續出臺相關政策來推動我國高速公路事業的發展，至今已取得諸多顯著成果。根據相關調查結果，截至2020年年底，我國已建成高速公路的總里程超過16.1萬千米，各條高速公路共同組成四通八達的高速公路網，總里程位居世界第一。與此同時，為適用全新時代背景，賦予我國高速公路事業以全新的發展活力，減輕政府財政支出壓力與分散投資風險，在高速公路建設領域中全面推行PPP模式，推出《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等相關政策，PPP模式取代了傳統的政府還貸收費公路建設模式，成為高速公路項目的主要建設路徑。而PPP模式的推廣，與科技創新、政策導向一同成為我國高速公路的主要發展規劃。

（二）PPP投資項目現狀

在我國高速公路事業蓬勃發展的同時，雖然PPP模式得到推廣普及，但由于這種項目運作模式在我國的推廣時間較短，在項目運作期間存在著決策者觀念落后、融資認識不足、項目投資風險過大、金融工具缺失等多項問題，項目運作規范性有待提高，致使部分投資企業對高速公路PPP項目存在投資顧慮，限制了PPP模式的發展。因此，如何妥善解決PPP項目投資運作問題、建立起完善的風險防范體系，既是打消企業投資顧慮和吸引社會資本的重要舉措，也是推動我國高速公路事業邁入全新發展階段的關鍵。

二、高速公路PPP投資項目中存在的重要風險

（一）經營不確定性風險

在高速公路PPP項目中，經營不確定風險的表現形式包括工期延長、工程造價超概算、工程投運后的實際收費交通量遠低于預期，致使項目投資與收益未達到企業預期目標，嚴重時造成項目虧損。因此，也可將經營不確定性風險分解為建設周期不確定性、建設成本不確定性、收費交通量不確定性三部分。

1.建設周期不確定性風險

此項風險表現為工程開工時間拖延，產生原因包括工程設計變更、工程量增加、未在約定時間內完成工程現場土地征用拆遷等前期準備工作，導致高速公路工程的實際開工時間有所拖延，進而影響到工期進度和項目竣工交付時間。然而，在市場機制激勵和高速公路特許經營期限靈活調整的雙重作用下，雖然無法徹底消除建設周期不確定性風險，但可以避免這類風險對項目投資效益造成實質性影響。例如，在陜西省榆林至神木高速公路項目中，按照特許經營合同約定條件，工程建設期間為動工建設日起算的三年整，項目公司為避免因工期延長而縮短實際經營年限，采取增加機具設備數量等措施，實際工期僅為15個月，相比約定建設工期縮短了21個月。同時，在高速公路特許經營期限調整作用下，因土地征用拆遷進度落后、政府方變更工程設計方案而導致開工時間拖延時，將會適當延長工程建設期間，且項目特許經營期限將從項目竣工驗收階段開始起算[1]。

2.建設成本不確定性風險

該風險產生原因包括工程設計變更、資本金不到位而產生額外借款利息、建設成本控制力度不足、設計概算不合理，導致高速公路的實際造價成本超過總投資額。例如，當前在部分高速公路PPP項目中，仍舊采取傳統的概算定額方式來編制初步設計概算文件，無法真實反映工程建設成本，且物資材料采購價、機具設備租賃價格等概算定額指標沒有得到及時更新，與實際情況不符。

3.收費交通量不確定性風險

該風險存在的根源在于高速公路收費管理標準不統一，我國河南、廣東、陜西等省份的高速公路免費車輛范圍存在細微差距。例如，在陜西省玉林至佳縣高速公路項目特許經營合同中約定，除國務院、全國人大及常委會規定的執行任務和處理交通事故的制式警車、武警部隊車輛、執行搶險救災任務車輛以外，陜西省人民政府規定的免費放行車輛也將被納入免費車輛范圍。因此，項目公司在決策立項階段獲取的收費交通量預測結果與項目投運試用期間的實際收費交通量有著較大出入，最終影響到項目投資收益。

（二）政策變動風險

與其他項目類型相比，在PPP項目中，政府相關政策將對項目投資收益造成深遠影響，影響因素包括車輛通行費收費標準、高速公路經營年限、相關扶持政策與優惠條件等。隨著時間推移，我國總體市場環境、各地區經濟發展水平、政府治理重心發生變化，也陸續出臺了全新的政策規定，部分原有政策措施被廢止，受外部政治環境影響，高速公路PPP項目的實際收益與預期收益產生出入，形成項目投資風險。例如，在國務院頒布的《收費公路管理條例》（國務院令第417條）規定，軍隊車輛、武警部隊車輛、執行任務的制式警車、搶險救災車輛免交車輛通行費，以及運輸鮮活農產品的車輛酌情減少或免受通行費。而在2012年頒布的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》（國發[2012]37號）中規定，春節、國慶節等國家法定節假日免收七座及以下載客車輛的通行費。

（三）公路項目公益性與商品性不兼容風險

PPP模式的推廣普及，使得高速公路項目同時具備公益屬性與商品屬性，項目公司將通過收取通行費的方式來回收項目投資、實現收益目標。但是，在項目公司沒有正確處理高速公路公益屬性及商品屬性時，將因此形成新的項目投資風險，這類風險的表現形式包括各地區高速公路橋梁隧道附加收費標準存在差異、因設計方案中橋梁隧道長度與數量發生變化而改變工程建設成本與通行費收入、項目公司隨意增設收費橋梁隧道而加大后續運營成本并造成資源浪費、因可收費橋梁隧道數量過少而影響到項目運營效益，這也是項目策劃立項與設計階段需要考慮的主要問題[2]。

（四）設計權限風險

現階段，在部分高速公路PPP項目中，投資企業并未掌握項目設計權，高速公路設計活動由第三方設計單位完成，且項目可行性研究、初步設計、施工圖設計等階段的投資估算、投資概算、投資預算工作均由政府主管部門開展，投資企業無法做到對高速公路工程建設成本及設計內容的有效控制。這一問題的存在，導致部分企業對高速公路PPP項目存在投資顧慮，無法準確判斷項目投資需求和最終獲取的投資收益。同時，因缺乏項目設計權限，在工程建設期間，項目公司很難做到對由此引發資金風險以及工程技術風險的有效處理。

三、高速公路PPP投資項目風險的防范對策

（一）經營不確定性風險防范對策

由于《收費公路管理條例》得到修訂，解決了明確社會資本投資收費公路報酬范圍等問題，加之受到市場制度激勵作用影響，建設周期不確定性風險并不會對項目投資收益造成實質影響。因此，對高速公路PPP項目經營不確定性風險的防范，需要從解決建設成本不確定性和收費交通量不確定性問題兩方面著手[3]。

一方面，對于建設成本不確定性問題，要做好項目論證、深化設計、方案審核等前期準給工作，禁止項目倉促上馬、動工建設，而是在妥善解決絕大多數造價控制隱患問題、營造良好外部環境后，再進入工程施工階段，從而提高對建設成本的控制能力。例如，在項目設計階段，運用BIM等信息工具，模擬高速公路施工過程，論證不同情境與突發狀況下的方案可行性，從而識別出方案中潛藏的設計缺陷，對方案內容進行優化調整，避免在后續施工期間出現設計變更問題。此外，由于土地資源具備稀缺屬性，土地征用遷移的實際費用與概算結果有著較大出入。例如，西安至寶雞高速公路改擴建項目的預期和實際土地征用拆遷補償費用分別為13億元、29.24億元，京石高速公路改擴建項目的預期費用和實際費用則分別為18.33億元、超過30億元。因此，應提高對項目土地征用及遷移補償費用的管控力度，具體措施包括深入研究政府相關政策文件、規范征地程序、在征地協議中明確規定交地時間與征地程序等事項、優化設計方案來減少占地數量、由第三方審價單位參與到征地拆遷投資費用總結工作當中等等。

另一方面，對于收費交通量不確定性問題，可借鑒國內外成熟高速公路PPP項目的風險處理經驗，采取“風險共擔、收益共享”或是“風險獨擔、收益獨享”兩種風險應對思路。其中，“風險共擔、收益共享”思路是在項目特許經營協議中補充約定條件，如果高速公路項目在投運期間的實際收費交通量或通行費收入低于預期一定比例時，則由政府部門向項目公司給予一定額度的經濟補償;當實際收費交通量高于預期一定比例時，則政府部門將參與到通行費收入分配中。而“風險獨擔、收益獨享”思路，則是由項目公司獨自承擔投資風險，這對企業的決策能力、風險應對能力有著嚴格要求，項目投資風險等級相對較高，但可獲取的項目收益上限也將隨之提高。

（二）政策變動風險防范對策

為減小政策變動風險對項目實際收益造成的影響，避免項目公司因此承受額外的投資風險，需要對高速公路特許經營合同內容加以完善補充，明確標注出現政策變動、承諾優惠條件無法落實等突發情況時的處理方式。例如，當出現高速公路收費標準基價提升條款內容及適用范圍發生變化、與特許經營合同條款內容不一致問題時，需要提前在特許經營合同中增加附加條款，如果這類優惠條件沒有得到完全落實，或是未達到政府方預先承諾的收費標準時，則由政府方根據實際情況與合同約定條件，向投資企業提供一定額度的財政補助，以彌補投資企業實際產生的損失。此外，在項目公司未出現拒絕履行公路養護義務、工程建設質量不達標、擅自關閉收費高速公路、存在嚴重違紀違規行為等問題，且不具備地震、泥石流等不可抗力因素時，如果政府方提前終止特許經營合同，需要按照相關政策規定和合同約定條件，向項目公司給予一定額度的經濟補償。

（三）項目屬性兼容風險防范對策

為妥善解決高速公路項目屬性兼容風險問題，充分體現PPP模式下高速公路項目的公益屬性和商品屬性，需要政府主管部門和項目公司在策劃立項階段開展溝通探討，達成共識，正確處理政府方注重高速公路公益屬性和項目公司關注商品效益最大化的需求，以達成的一致共識作為高速公路的主要設計依據，以此來控制可收費橋梁隧道數量。例如，政府主管部門為突出體現高速公路的公益屬性，可選擇在特許經營協議中添加獎勵條款，在高速公路建設成果滿足條款要求時，由政府方向項目公司提供一定額度的經濟獎勵。其次，在工程設計階段，設計師應嚴格遵循節約原則，禁止受人為主觀因素影響而隨意增減橋梁隧道數量及長度，需要從技術可行性、工程建設成本等維度來開展方案審核工作，發現設計缺陷要及時采取改進措施，將可收費橋梁隧道設計內容作為審核重點[4]。

（四）項目設計權限風險防范對策

對于高速公路PPP項目的設計權限風險，對于政府主管部門而言，需要對原有管理理念加以調整，在合理范圍內賦予投資企業參與工程設計、審核等環節的權限，既可以提高項目公司對工程建設成本及建設質量的管控力度，還可以打消投資企業參與高速公路PPP項目的一些顧慮。與此同時，對于投資企業而言，需要向政府主管部門反饋參與工程設計活動與爭取項目設計權的意見，由項目公司設計部門開展高速公路工程的初步設計以及施工圖設計工作，或是擔任工程施工圖設計總體單位，協助原設計單位一同開展后續設計工作。而政府主管部門仍舊負責開展投資估算、投資概算與投資預算工作，用于控制工程建設規模和設計質量，使投資企業和政府部門的要求得到同時滿足。

四、結語

綜上所述，在全新的時代背景下，政府主管部門與投資企業需要正視高速公路PPP項目投資風險問題，結合以往項目經驗與同類項目案例，深入了解項目實施期間存在的經營不確定、政策變動、項目屬性不兼容、設計權限四項重要風險，樹立清晰、明確的風險應對思路，積極采取風險防范對策，以此來完善PPP項目體系，取得理想的項目收益和實施效果。

參考文獻：

[1]黃春維.高速公路投資項目全流程財務風險管控模式探討——以A高速公路項目為例[J].會計師，2020（23）：65-66.

[2]曹雨.高速公路投資項目遴選方法研究[J].中國集體經濟，2021（19）：71-72.

[3]譚量. PPP模式在高速公路工程中應用的風險評價研究[D].蘭州理工大學，2021.

[4]李鑫. 高速公路PPP項目風險管理研究[D].河北經貿大學，2021.