提升城鄉接合部中小企業消防安全管理能力的思考

楊小杰 楊海靜 何林楠

摘要：當前我國企業消防管理，尤其是城鄉接合部中小企業消防管理嚴重滯后于經濟社會發展，安全隱患多，嚴重影響著人們的生命財產安全。文章以成都市新都區為例，采用田野調查方法，對該區域中小企業消防管理進行了深入研究，發現新都區中小企業消防管理中存在著消防體制機制不完善、缺少整體規劃以及源頭管控不嚴、消防監管理念滯后、消防基礎設施和應急救援力量建設滯后、行業監管難以形成合力且監管執法不嚴等典型問題，筆者從健全體制機制、強化源頭規劃、落實主體責任、加強監督管理等方面提出了針對性的對策，以提升城鄉接合部中小企業消防安全管理能力。

關鍵詞：安全生產;應急管理;消防安全;中小企業

近年來，人們對生命財產安全的需求日益增長，對消防安全問題的關注度也越來越高，消防安全問題已經成為社會關注的焦點。

中小企業消防安全是企業安全生產管理的重點與難點。據國家統計局數據顯示，截止到2017年底，我國已擁有規模以上中小企業37.6萬家，實現營業收入71.4萬億元;企業數量占規模以上工業企業的97.5%，中小企業在國民經濟與社會發展的重要性逐步凸顯（數據來源：2017年中國中小工業企業運行報告）。同時中小企業的壯大也使其在消防管理中的短板逐漸顯現出來，消防安全事故接連不斷，嚴重影響了廣大人民群眾的生命財產安全。

而城鄉接合部位于城市邊緣，兼具城市和鄉村土地性質特征，是我國城鎮化過程中的產物，不僅具有空間屬性，還具有獨特的社會屬性，是消防事故的重點防控區域。該區域是中小企業的密集地區，致災因子多，火災隱患重，消防設施建設相對滯后，消防壓力普遍較大，消防事故時有發生，是城市消防的重點區域。

本文以城鄉接合部中小企業消防安全為研究對象，探索該區域中小企業消防管理中的基本規律，以提升我國消防管理能力與水平。

1? 文獻綜述

國外研究現狀大致分為兩方面：一是關于基層宣傳工作的研究。王銘珍[1]認為，發達國家對基層消防工作的宣傳十分重視，并投入大量人力物力和財力，比如，日本主要由消防廳利用動漫方式對基層消防工作進行宣傳。李艷娜等指出英國建立消防宣傳中心，對基層居民開展消防宣傳教育[2]。美國建立社區消防，并對家庭火災進行宣傳和演練。二是關于滅火隊伍的研究。肖文濤等[3]指出，美國組建專兼職消防隊，法國擁有專業化現役消防隊，日本成立志了愿消防隊。

國內研究現狀大致分為四方面：一是對城鄉消防安全管理的研究。大多學者主張社會自主管理方式，即以居民委員會為中心，聯合其他社會團體進行消防安全管理。二是基于行業類型特點提出消防安全管理對策。張朝暉[4]指出消防監管應傾向于易燃易爆領域。翟春恒等[5]從高層施工類型出發，指出從設計源頭上規劃消防布局、設施配比等。三是對基層社區消防安全管理方面的研究。張自軍等[6]學者提出要“加強消防建設規劃前瞻性意識”，建立健全消防法規體系。張忠財[7]提出要完善基層消防基礎設施。四是針對基層消防安全管理對象采取有效對策措施的研究。邊潔[8]提出消防安全管理的社會化，建議充分發揮企業主體責任意識，自籌消防管理隊伍。

綜上所述，大多數研究主要圍繞著監管力量不足、監管能力弱、消防安全意識淡薄等表面因素展開，大部分建議措施治標不治本，很少有人能夠從源頭出發，系統地考慮構建消防管控體系。為此，筆者結合自身工作實踐，對當前消防監督管理工作中的消防體制機制、源頭管控、整體規劃、消防監管理念、消防基礎設施和應急救援力量建設、行業監管執法等方面存在的問題進行分析探究，并提出解決對策。

2? 新都區中小企業消防安全現狀

新都區位于成都北部，總面積497平方公里，共7個街道，2個鄉鎮，常住人口155.84萬。近年來，成都市中心城區經濟產業結構轉型，武侯區、青羊區、雙流區等大量“散亂污”企業因受政策影響，大批量轉向新都區，形成中小企業（作坊）云集的城鄉接合部。據成都市應急管理局調查數據顯示，新都區違規從事生產經營的中小企業（作坊）、倉儲物流企業近9000家，倉儲物流場所基本都未通過消防驗收。其中新繁街道和斑竹園街道尤為突出，高達2800余家，這些中小企業中80%的倉儲點屬于村民違規自建房、私自搭建彩鋼房，消防安全隱患突出（數據來源：成都市新都區工商局）。

據近3年的統計顯示，該區域火災事故頻發，災害損失不斷增加。盡管受疫情影響，2020年火災數量有所下降，但隨著疫情時期復工復產的開始，火災數量再次上升，僅2021年前5個月就發生火災105起，已接近2020年全年數量，火災造成的直接財產損失金額達到了85萬余元，已接近2019年全年財產損失總額。其中電氣、生活用火是造成火災的主要原因，火災高發時段處于冬春兩季和節假日期間（表1）。

從2019年1月至2021年5月火災事故分布圖中可以看出，新都區火災事故類型主要包括居民住宅場所、交通運輸車輛、企業廠房類和雜草等其他類型，其中企業廠房類和商業類火災高達51起，占總火災數量的25%。此外，交通運輸車輛類56起火災中，多屬于個體經營性車輛。如果考慮運輸車輛火災，則新都區中小企業火災數量占到了總數量50%左右（圖1）（數據來源：成都市消防救援支隊）。可見，該區域中小企業消防形勢嚴峻，亟待提升消防管理能力，確保消防安全形勢穩定。

3? 新都區中小企業消防安全管理中存在的問題

3.1? 消防監管機制不健全

當前應急部門和消防救援機構監管職責界定尚未完全清晰，其中調度指揮、信息通報等需要相互協同的工作機制尚未建立完善;區（市）縣部分行業主管部門，安全生產職責不清，存在推諉現象;社區終端一人身兼數崗位的情況嚴重，加之普遍沒有安全生產和消防專業背景，對消防監管無從下手，遇到全市消防專項整治工作時，這些人員往往會顧此失彼，導致基層一定程度的形式主義;行政審批部門與監督執法部門沒有信息共享機制;鎮（街道）、村（社區）層級，基本未單獨設立應急管理機構，基層應急辦普遍內設于綜治辦、社治辦、營商辦等機構，由負責環保、招商引資、安保維穩等工作的人員兼職負責日常安全生產和消防安全監管工作。

3.2? 整體規劃缺失

成都市中心城區經濟產業結構轉型，武侯區、青羊區、雙流區等大量“散亂污”企業因受政策影響，大批量轉向新都區、郫都區和青白江區等成都市二、三圈城市，形成中小企業（作坊）云集的城鄉接合部，導致城鄉接合部安全生產、消防安全和社會治安形勢嚴峻，致使安全生產和消防安全監管工作壓力倍增，且火災事故防不勝防;非法違法建筑大量存在，源頭性火災隱患難以整治，主要分為兩類：一類是歷史遺留問題建筑，這類建筑又分為多種情況，如，有的是未進行消防設計審核和驗收，就已投入使用多年的建筑;有的是因違法違紀案件產生的問題建筑;有的是擅自改變土地使用功能的建筑，如原批準為工業用地，現用作商業或住宅用地，無法辦理有關手續;有的是拆遷安置的“三邊”（邊申請、邊審批、邊施工）建設工程，建成后卻又無法辦理有關國土、規劃等手續;有的是在城市空地、建筑之間、安全通道、樓宇屋頂等地搭建的臨時建筑。另一類是工業違法建筑，新建工業園區未編制或同步落實消防規劃，企業未進行消防設計審核、驗收或備案手續等現象較為突出;行政審批部門對新改擴建設項目“三同時”把關不夠嚴，如部分中小?；瘋}儲運輸“三同時”審查不夠嚴、部分企業的安全現狀評價與實際不相符、企業安全生產費用投入把關不嚴等問題;市場監管部門對地址核查不夠嚴，如部分倉儲、運輸企業的注冊地與實際經營地不一致。

3.3? 消防安全理念滯后

應急管理部門和消防部門對消防安全工作都承擔著重大的責任，需要兩個部門協同作戰。目前，應急部門多是參與火災隱患的預防工作，消防部門更多是參與事后撲救工作;應急管理部門的安全生產監管工作沒有與消防監管工作進行有效融合，還存在著一定程度各自為戰的現象，應急部門的業務處室在實際監督檢查、執法中將消防隱患排查納入檢查范圍，比如在檢查生產經營單位的時候對于電線私拉亂接、消防通道占用、安全間距不夠等與消防直接相關的問題，則歸類為企業生產隱患，而非消防安全隱患，著實令人費解;消防安全監管方式落后，火災風險隱患排查大量依賴人工巡檢，大數據智能分析技術未得到有效運用，無法實現火災預測預報。例如新都區斑竹園街道雅雀口社區消防隱患排查完全以人工為主，對隱藏的老化電線、私拉亂接等現象無能為力;村（社區）消防宣傳方式過于傳統，現有人力、物力難以支撐大量街道、社區消防宣傳工作，宣傳教育很難輻射到農村、社區等末端。

3.4? 設施和隊伍建設滯后

消防站和消防裝備數量明顯不足，不能滿足《城市消防站建設標準》要求，如新都區斑竹園街道雅雀口社區消火栓缺少的問題最為嚴重，因街道財力有限，新增的消火栓遠不能滿足現實需求;農村消防基礎設施和鄉鎮消防隊建設滯后，部分區域消防水源匱乏，部分市政管網的水壓水量無法滿足消防用水需求;城鄉接合部道路狹窄且非法占用道路現象嚴重，加之缺乏消火栓、消防水源等消防基礎設施，滅火救援工作難以開展;鎮（街道）、村（社區）基層應急救援隊伍建設滯后，救援力量薄弱，村（社區）面臨兼職應急救援人員流動性大、應急救援隊伍實戰化能力低、應急設備年久失修等問題，雅雀口社區目前消防救援兼職隊伍僅4人，均由巡邏隊員兼職，部分社區無兼職消防救援隊伍;基層安全生產和消防網格化監管乏力，基層監管組織力量薄弱，當前全市基層的網格員隊伍基本上是綜治委或者社治委的隊伍，安全生產和消防安全無專職網格員隊伍，存在多塊牌子，一套人馬的現象，專職人員配備不到位，缺乏專業的監管隊伍;大部分鎮（街道）的消防安全工作責任不夠明晰、機制不夠健全、運行不夠高效，消防相關的工作僅僅定于“劃網格”，未開展常態化、動態化管理，同時受人員編制、經費保障等因素影響，致使基層網格管理員隊伍不穩定、流動性大，業務水平不高，工作積極性不強，導致“橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無盲區”的安全生產和消防管理網絡未能真正形成。

3.5? 行業監管未形成合力

行業部門對依法監管的理解存在分歧，對抓消防工作的認識不夠到位，主動性、積極性不高，在一些領域的監管上各司其職、聯動互動抓消防的局面尚未完全形成，部門依法監管難以落到實處;依據消防法，住建、公安和消防部門具有消防執法權，而應急部門無消防執法權，全市聯合消防執法機制尚未形成;日常消防安全巡查流于形式，無法有效發現火災隱患，對于已發現的火災隱患缺乏切實有效的整改措施，如雅雀口社區消防安全管理工作目前主要依靠拉閘斷電;執法部門存在一定程度“寬松軟”，對企業存在的問題隱患查處不及時，發現的問題隱患整改不到位或整改后又反復出現，未形成震懾效應。

4? 當前消防安全管理對策建議

4.1? 健全消防體制機制

一是狠抓源頭管理工作，公安、國土、住建、規劃、商務、市場監管、應急、消防等行業部門要主動了解基層現實情況，審批部門要將“消防是否合格”作為審批第一條件，對于不符合消防安全標準的一律不允許審批。屬行業部門聯合監管的，要做到并聯審核、共同驗收，嚴把消防安全關口。住建、應急和消防等部門要加大對在建工地、金屬冶煉、涉氨制冷、危化倉儲運輸等建設項目新改擴“三同時”把關力度，嚴守準入門檻。市場監管部門要認真核實好企業數量，及時清理注冊地與經營地不一致的空殼企業（公司），并將企業數據共享給相關監管執法部門。二是應急管理部門應聯合各相關部門，明確各行業主管部門、鎮（街道）和村（社區）消防安全防控職責。建立部門之間審批、監管和執法信息互通共享機制，健全聯合執法機制，各行業部門要互通執法信息，形成督促整改隱患的合力。鎮（街道）和村（社區）基層要與市級對應，單獨成立應急管理機構，配備專業人員，加強安全生產和消防安全的管控力度。

4.2? 提升城市規劃水平

一是在成都市二、三圈城鄉接合部，按照產業分類，預先規劃設立小企業（作坊）、倉儲運輸等產業小園區，做到疏堵結合，集中管理，立足長遠解決安全生產和消防安全難題。二是要強化社會治理的前瞻性。應急管理部門應聯合消防等職責部門，以城鄉接合部總體發展規劃為框架，切實編制消防規劃，做到城鄉（區）并舉，特別是要合理布局消防站和消防設施配備。三是要做好規劃的延續性。在涉及消防安全管理工作上要有超前布局的思維，確保管理工作在干部更替中逐步形成完備的管理體系。四是要加大對城鄉接合部地區的資源傾斜，在經費保障上要列入年度財政預算，注重保障消防救援專兼職隊伍的工資待遇和社區消防宣傳經費。

4.3? 落實消防安全主體責任

一是對行業部門應當承擔的消防工作職責進行分類細化，明確各行業部門的消防工作領導組織和職能機構，自上而下建立起消防安全責任鏈條，結合行業特點自主部署針對性的消防工作，做到分類排查、分片整治、分批銷案。要強化行業部門消防工作履責考核及監管追責，對行業系統發生的火災事故，做到分類統計和處理。二是堅持消防工作與安全生產工作同部署、同檢查、同考評，要將安全生產和消防安全工作上升到“一把手”工程。建立消防風險隱患臺賬，實施風險分級管控，狠抓隱患閉環管理。三是嚴格落實企業消防安全主體責任，深入推進生產經營單位“四個能力”建設，督促指導單位嚴格按照法律法規配備消防設施設備，落實消防管理責任。四是強化基層消防管理，建立健全村民防火公約，尤其是明確房東和承租人職責義務，倒逼村民落實消防安全主體責任。

4.4? 加強消防設施建設

一是積極推進全域消防站建設，進一步優化消防隊站布局，提高中心城區和城鄉接合部地區布點密度，同時進一步完善老舊消防隊站重建或改造工作。二是建立健全市政公共消火栓、消防車通道、消防通信等公共消防設施建設和維護管理長效機制，確保市政消火栓完好率不低于95%。三是強化建筑防火性能，建筑外墻保溫材料一律不允許使用聚苯乙烯板等材料，大力推廣PU、玻璃棉等阻燃材料。四是高層建筑、人員密集場所和大型場所必須安裝火災自動報警和自動滅火系統。五是大力鼓勵和扶持企業進行阻燃材料和消防救援設備研發。

4.5? 夯實基層消防安全基礎

一是組建村（社區）志愿消防隊、街道專職消防隊、消防大隊三級聯防管理體系，補齊城鄉接合部社區消防救援末梢短板，大力推行社區、街道微型消防站建設，配置人員與裝備，確保“打早、打小、打了”。二是增加一線安全生產和消防監管力量，打造屬于安全生產和消防安全的網格化管理隊伍，增加具有安全生產和消防專業背景的人員，可以采用社會技術服務租賃承包制，緩解編制壓力，提升消防管理隊伍“軟實力”。三是建立專兼職網格員隊伍，招聘村（社區）具有一定文化且有責任感的居民，負責網格工作，將護村隊、民兵隊伍等吸收到網格隊伍中來，推行“維穩安保、安全生產和消防巡防一體化”。四是提高居民安全責任意識，努力推行“要出租就要管安全”的理念。創新宣傳方法，改變傳統發放宣傳冊、張貼宣傳標語的消防宣傳方式，以更加生動活潑、群眾喜聞樂見的形式去宣傳。五是排查閑置廠房和空房信息，建立消防安全臺賬，防患于未然。

4.6? 實施立體式聯合執法

一是要樹立命運共同體意識，改變“消防管理工作就是消防部門的責任”的觀念，建立健全各行業部門、鎮（街道）、村（社區）責任捆綁制度，推動形成消防安全管理的強大合力。二是要充分發揮紀委監察作用，對于在消防管理中不作為的干部，一律追究相關的責任，倒逼各級責任落實、鑄就消防安全管理的鐵網。對隱患整改引入媒體追蹤曝光，將媒體輿論、監督的效應發揮出來，督促消防監督工作落實。三是開展精準化監管執法。建立不定期抽檢的管理制度，根據抽檢結果評定等次，實行精準化管理，將管理重心轉移到一些屢次火災隱患查處不改正、日常管理散漫、安全意識差的企事業單位。

4.7? 創新消防安全監督模式

一是運用現代科技，提高治理智能化水平，強化“科技+”理念，發揮大數據和物聯網、人工智能等新科技在社會治理中的作用，建議以新都區雅雀口社區作為試點推行“智慧用電”系統建設，實現預警預測，火災事故發生前介入，防患未“燃”。二是全面摸排消防安全隱患定位，分級分類建立消防隱患點位分布電子地圖，實現掛圖作戰、精準施策，為指揮決策提供智力支持。三是鼓勵第三方技術力量參與消防管理。將原安監部門對安全評價技術服務評價機構的管理模式和做法，推介到消防安全管理工作中，鼓勵企業購買安全生產和消防安全社會化服務。四是積極發揮社會保險作用，積極推行安全生產責任保險的同時，鼓勵企業購買火災公眾責任保險。

5? 結語

當前我國企業消防管理，尤其是城鄉接合部中小企業消防管理嚴重滯后于經濟社會發展，安全隱患多，嚴重影響著人們的生命財產安全，消防監督管理工作任重而道遠。

消防監督管理和行政執法人員要重視監督執法過程中的熱點、難點問題，應急、住建、公安、消防等部門要根據實際情況，勇于創新，不斷探索消防聯合監督管理新模式、新機制，使安全生產和消防監督管理工作更好地服務于地方經濟和社會發展。

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How to improve the fire

safety of small - medium sized companies

——The example of Xindu District of Chengdu

Yang Xiaojie1，Yang Haijing2，He Linnan2

（1.The Emergency Management Academy of Xihua University，Sichuan Chengdu 611743;2.The Bureau of Emergency Management，Sichuan Chengdu 610042）

Abstract：Recently， the work of fire management for corporations in China， which particularly lies in the urban-rural areas where the level of fire management lags behind the development of economy and there are a lot of potential safety risks in the fire supervision. The paper is based on the the investigation on fire safety work in Xindu District， Chengdu municiple. using the method of field research， authors make a furher research on the fire management of medium-small sized corporations in urban-rural areas， and find that there are some typical problems in fire management ，such as fire management system and mechanism are far from perfect，the lack of original planning、the administrative approvals are not strict、the ideas of fire supervision lags behind、the construction of fire infrastructure is imperfect and emergency rescue force lags behind、departments from different governmental levels are difficult to form a joint force and the supervision and law enforcement is lax， etc . In order to promote the capabilities of fire management for medium-small sized corporations in urban-rural areas， authors raise some tailored countermeasures from the aspects of mechanism，original planning， responsibility and management .

Keywords：work safety;emergency management;fire work safety;medium-small sized corporations