新時代農地經營權價值評估研究的回顧與展望

□闞立娜，余姝緯，孫茹月

（陜西科技大學經濟與管理學院 陜西 西安 710021）

農村土地是農民擁有的最主要資產之一。實踐證明，農地經營權抵押貸款作為一種特殊的融資形式，是解決農戶和農業經營主體融資難題的有效途徑，更是促進農業高質量發展和實現鄉村振興的重要保證。“三權分置”下的農地經營權可以作為有效抵押物，而對其價值進行科學評估是合理確定貸款額度的前提。

對農地經營權價值評估的相關研究成果進行系統梳理，從農地經營權價值內涵及構成、價值影響因素、價值評估現狀、評估方法等方面進行歸納與評述，分析制約農地價值評估和農地擔保融資的困境，以期進一步了解該領域的研究現狀，把握我國農村資產價值評估規律。

1 農地經營權內涵及價值構成

對農民來說，農地是一種具有社會身份象征、抵押擔保價值、應急儲備等多重屬性的資產，對于不同的農業經營者有不同的價值屬性。在我國，農地經營權包括普通農戶通過家庭承包方式取得的承包經營權和新型經營主體通過流轉方式取得的流轉經營權。對于前者的價值內涵，學者基本達成了共識，“兩權分離”下農地承包經營權是既有身份內容又有財產內容的綜合型權利，是一種用益物權[1]；“三權分置”下農地承包權是集體成員再次初始取得承包地的權利，是一種物權取得權。這兩種情況下的農地承包經營權都具有作為抵押品的擔保屬性。對于通過流轉獲得的農地經營權內涵，主要有“物權說”“債權說”“折中說”3 種觀點，具體內容及代表學者如表1 所示。

表1 有關農地經營權內涵的主要觀點

對于農地經營權價值的構成，不同角度下價值構成的內容也有所區別。

從市場價值角度看，農地資源具有市場價值和非市場價值。農地的市場價值主要表現在農地作為生產要素投入使用后獲取一定的農業收益以及由此帶來的各種補貼性收入，或者將農地經營權流轉出去后獲得的租金收入。農地的非市場價值主要包括為農戶提供就業、養老、醫療等社會保障價值，享受集體公共權利的身份認同價值，維系農民“戀鄉”“戀土”情感的工具性價值，以及為人們提供的舒適性服務價值[8]。

從功能效用角度看，農地是一個十分復雜的自然、生態和社會經濟的復合體，農地的價值就是其功能的貨幣度量，包含農地經濟產出價值、農地社會保障價值和農地生態服務價值[9]。不同的價值需要根據功能效用的大小來計算。例如，農地社會保障價值應根據農地為農民提供基本生活保障、就業保障、養老醫療保障3 項功能效用進行核算。

從產權構成角度看，普通農戶的農地承包經營權價值應體現出市場價值、社會價值和身份價值的多維性，其價值構成來源于農地作為生產要素的收益權和特殊國情下的保障權[10]。

2 影響農地經營權價值的因素

農地是農民重要的財富儲備。農民的福利不僅取決于農業經營收入，還取決于農田的價值。不管是西方市場經濟條件下農地的資本要素價值，還是我國特殊農地制度下農地產權價值，都是由一系列復雜的因素決定。總結起來可以概括為微觀因素、中觀因素和宏觀因素3 類。

農地面積、地理位置、土壤質量、農作物價格、農業年收益、流轉期限、土地流轉方式等農地自身及生產變量，農業經營項目狀況、經營模式、市場前景、風險程度、種植作物類型等與農業項目有關的因素，是影響農地經營權價值的主要微觀因素[11]。

農地的所有權安排、政府補助收入、農技推廣服務的可獲得性等中觀因素會影響土地的價值。通常情況下，租用農地的農民比土地所有者較少采用長期和保護性的土地措施，進而導致租用的農地價值偏低。政府補助金額越高、時間越穩定，對農地價值的正向影響越大。獲得農技推廣服務越多的農民，越有能力提高其農場的生產力，進而有利于提高農田價值。

國家宏觀制度安排與經濟政策、稅收政策、社會保障政策、自然環境發展等宏觀因素會影響到農地的價值。高通脹導致實際利率水平較低，會抬高農地價格；財產稅率對農地價值存在顯著負向影響。

3 農地經營權價值評估模式與方法

3.1 農地價值評估模式

農地抵押貸款實踐中農地價值評估模式主要有第三方機構評估、農戶或金融機構自評估、政府與貸款人和金融機構三方協商評估以及按照一定的標準分類評估等，其特點及代表性地區如表2 所示。

表2 我國農地價值評估主要模式及代表區域

為了保證資產價值的客觀性和公允性，農村土地經營權作為一項重要的無形資產，應該由獨立的第三方評估機構和專業的評估人員對資產價值進行認定。在沒有獨立第三方的情況下，地方政府可以成立相關組織充當第三方評估機構，例如平利縣對農地經營權的價值認定由借款人、貸款人、承包戶、村組、鄉鎮農業綜合服務站和縣農林科技局“六位一體”聯合評估。相比之下，農戶或金融機構自評估可能會導致農地評估價值不夠客觀和公允。金融機構在作為評估主體時，為了降低貸款風險和評估成本，通常會盡量壓低農地的評估價值。

在評估主體確定的情況下，根據一定的標準進行分類評估，有利于提高農地價值評估的科學性和準確性，也有利于提高不同農業主體的貸款可得性。例如高陵區根據農村產權現狀確定評估機構，即農民個人的承包經營權及其地面附著物由區農村土地流轉服務中心進行評估，新型農業經營主體的流轉經營權由專業評估公司進行評估。

3.2 農地經營權價值評估方法

根據《農用地估價規程》《農村集體土地價格評估技術指引》，目前農地承包經營權（使用權）價值評估方法主要有收益還原法、市場比較法、剩余法、公示地價系數修正法和評分估價法。徐華君和操穎卓（2017）認為，現有傳統的評估方法無法充分體現地塊、經營者等差異因素對價值的影響，可能低估或高估土地價值，進而對授信額度的確定產生不利影響。

具體來看，由于農地收益波動的高風險性，決定了收益還原法的評估程序缺乏可操作性，進而導致實際運用中存在估價模型過于簡化、農地純收益測算不合理以及還原利率確定不規范等問題，目前大多數試點實踐地區使用的是該種方法。市場比較法能夠充分反映經營權的市場交易情況，評估結果容易被雙方所理解和接受，但是我國目前經營權流轉市場建設落后，很難找到合適的參照物。剩余法不適合用于“四荒”地之外的農地價值評估。評分估價法是綜合評價模型在農地價值評估方面的具體應用，具有較高的交易成本，不適用于金融機構直接面向農戶的小額貸款業務。關于其他農地價值評估方法的研究，主要包括基于發展權評估視角的定價方法、實物期權定價方法、基于動態收益還原法和建立修正因素因子指標體系的方法等。

現有關于農地價值評估方法的研究，豐富和深化了農村土地資產評估理論，但專門針對抵押這種特定目的下農地產權價值的研究較少，對農地經營權的產權屬性和抵押主體的特殊性分析不夠深入，忽略了“三權分置”下農地產權細分所引起的不同屬性經營權價值收益的差異性。

4 農地經營權價值評估現狀與問題

4.1 評估主體專業性和評估標準科學性有待提高

實踐中，農地經營權價值通常由金融機構與貸款農戶協商評估，或者由地方政府成立相關部門充當“第三方”進行評估；評估人員一般是由一些政府官員、金融機構信貸人員和高校學者組成的“專家小組”，評估主體缺乏一定的獨立性和專業性。這導致農地價值評估標準具有很大的隨意性和地區差異性。實踐中一般采用“一權一議”“一塊一定”的估值方式。例如楊凌示范區農地價值評估一般先由借款人對抵押農地的價值進行自我評估，再由土地交易流轉中心根據借款人提供的信息進行復核和綜合評價，最終形成雙方認可的評估報告。評估結果只是簡單地分為“良好、較好、一般、較差”4 個檔次，金融機構根據評估結果的檔次發放相應的貸款額度。這種粗略的定價標準不符合資產價值評估的基本原則，加之土地流轉市場缺乏規范性，導致土地承包經營權的商品性很難通過市場表現出來。因此，在專業獨立的評估主體和科學統一的評估標準均缺失的情況下，農地價值被嚴重低估。

4.2 評估客體價值范圍和形式缺乏統一

農地抵押貸款金融功能的實現，除了取決于農地價值外，還要看農業經營項目和地上附著物的稟賦條件。地上附著物作為有效抵押品，可以在抵押貸款中起到價值擔保的作用。當前試點實踐中，對于農地抵押價值是否包含地上附著物出現了差異。評估客體價值計量范圍的不一致，是導致試點地區農地抵押貸款實踐效果差異的主要原因之一。

對于普通農戶而言，農地承包經營權是一種具有經濟價值、社會價值與身份價值等多重屬性的永久性準所有權。對于新型經營主體而言，流轉經營權在流轉期限內只體現為經濟價值，是一種有限的使用權。在農地經營權價值評估中，應該對兩種抵押產權進行分類考慮。實踐中，大部分試點地區都采用了統一的評估方法，忽略了評估價值屬性的異質性，從而導致農地經營權抵押價值的確認缺乏一定的客觀性和準確性。

5 研究結論與展望

總體上看，現有關于農地經營權價值評估的研究有以下兩方面特點。第一，對農地經營權價值的內涵和影響因素達成了基本共識。學者普遍認識到農村土地由于具有經濟產出、社會保障和生態涵養等多種功能，總體上包括能用貨幣計量的經濟價值以及非市場化的社會保障價值和生態價值。第二，對現有農地價值評估缺乏專業性和規范性的現狀達成了基本共識。學者對現有農地價值評估方法在實踐中應用的利弊進行對比分析，指出現有評價方法在進行農地經營權價值計算時都存在一定的局限性。要改進農地價值評估方法，不僅要考慮方法的科學性和合理性，還要保證具有一定的現實操作性。

由于農地經營權作為抵押品的特殊性、農地預期收益的不確定性以及農地價值影響因素的復雜性，如何提高農地經營權價值評估方法的適用性和科學性成為當前學術研究的重要任務，今后可在以下兩方面開展研究。第一，根據農地抵押產權屬性對評估標準和評估方法進行分類設計，對于普通農戶抵押的農地承包經營權和規模經營主體抵押的流轉經營權，分別使用不同的價值計量方法。第二，基于我國農村改革的實踐需要，結合資本資產定價、無形資產評估等理論，對農村土地資產定價問題進行創新研究，重點結合農地的產權屬性、自然屬性以及特有的社會屬性，制定科學合理的價格指標體系。